TSJ Regiones - Decisión

deJUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-R-2005-000793

El 14 de abril de 2005, se recibió en Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 526-05 de fecha 30 de marzo de 2005, emanado del Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados José de Jesús Viloria y María Araujo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 19.802 y 39.028, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano ONESIMO RAMÓN BENÍTEZ, titular de la cédula de identidad Nº 1.285.400, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.

Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 13 de enero de 2004, dictado por el referido Juzgado Superior, mediante el cual oyó en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado Javier Anzola, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 72.540, actuando con el carácter de apoderado judicial del querellante -antes identificado-, contra la decisión dictada por el dicho Órgano Jurisdiccional en fecha 19 de diciembre de 2003, que declaró desistida la querella funcionarial ejercida.

El 31 de mayo de 2005, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos.

El 6 de junio de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Mediante auto de fecha 2 de febrero de 2006, se dejó constancia que en fecha 19 de octubre de 2005 fue reconstituida esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidenta), Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente) y, Alexis José Crespo Daza (Juez). Asimismo, éste Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa y, se reasignó la ponencia a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 2 de febrero de 2006, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado en fecha 17 de julio de 2001 ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, los abogados José de Jesús Viloria y María Araujo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 19.802 y 39.028, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Onesimo Ramón Benítez, titular de la cédula de identidad Nº 1.285.400, interpusieron querella funcionarial conjuntamente con medida cautelar innominada contra la Gobernación del Estado Trujillo.

Por auto de fecha 18 de julio de 2001, el referido Juzgado Segundo de Primera Instancia negó la admisión de la demanda por “(…) no [cumplir] con los requisitos exigidos en los Ordinales 2° y 3° del artículo 340 del Código de Procedimiento Civil (…)”.

El 19 de septiembre de 2001, vista la decisión anteriormente señalada, la apoderada judicial del querellante “(…) presentó Reforma de la [demanda] subsanando la omisión a fin y efecto de que [fuese] admitida (…)”.

Mediante decisión de fecha 27 de mayo de 2002, el mencionado Juzgado Segundo de Primera Instancia declinó la competencia para conocer de la causa en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

En fecha 8 de julio de 2002, la abogada Ruth Ramírez Vera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 17.802, actuando con el carácter de apoderada judicial del querellante, presentó ante ese mismo Juzgado Segundo de Primera Instancia escrito de reforma de demanda.

Por auto de fecha 20 de septiembre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental admitió la querella funcionarial interpuesta y, mediante escrito presentado el 11 de diciembre de 2003, el abogado Ranier González Montilla, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 92.289, actuando con el carácter de sustituto del Procurador General del Estado Trujillo, dio contestación a la querella.

Mediante decisión de fecha 19 de diciembre de 2003, en la oportunidad fijada para que tuviese lugar la audiencia preliminar correspondiente, vista la incomparecencia de la parte querellante, el referido Juzgado Superior declaró desistida la querella funcionarial interpuesta por aplicación analógica del artículo 130 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

II
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

Mediante escrito presentado el 17 de julio de 2001, reformado posteriormente en fechas 19 de septiembre de 2001 y 8 de julio de 2002, los apoderados judiciales del querellante fundamentaron la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que su representado se desempeñó como Prefecto del Municipio Sucre del Estado Trujillo durante 4 años y 18 días -del 18 de noviembre de 1996 al 30 de octubre de 2000-, hasta que se efectuó la destitución de su cargo, devengando un sueldo mensual de doscientos cuarenta y ocho mil quinientos setenta y cuatro bolívares con treinta céntimos (Bs. 248.574,30) y, un salario diario de ocho mil doscientos ochenta y cinco bolívares con ochenta y un céntimos (Bs. 8.285,81).

Que a su mandante le correspondían “(…) un conjunto de derechos laborales provenientes de la extinta relación que existió entre ella (sic) y el Ejecutivo del Estado Trujillo (…)”, consagrados en los artículos 89 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 26 de la Ley de Carrera Administrativa; 3, 4, 8, 125, 219 y 223 de la Ley Orgánica del Trabajo; las Cláusulas 3, 4, 7, 8, 9, 10, 14, 19 y 55 del Contrato Colectivo que ampara a los Trabajadores del Sindicato Único de Empleados Públicos del Estado Trujillo (S.U.E.P.E.T.) y el Decreto Presidencial de Pago de Bono Único Compensatorio de lo Contratos Colectivos correspondientes a los años 1998 y 1999.

Que la suma por prestaciones sociales y otros conceptos a favor de su mandante alcanzaba la cantidad de nueve millones treinta y cuatro mil ciento nueve bolívares con sesenta y nueve céntimos (Bs. 9.034.109,69), producto del cálculo de 206 días de antigüedad acumulada (del 20 de julio de 1997 al 30 de octubre de 2000) conforme al artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo; 30 días de compensación por transferencia de acuerdo al artículo 666 íbidem; 6 meses de retroactivo del 20 % en el año 2000 (del 1° de marzo de 2000 al 30 de octubre de 2000); intereses; 41,66 días de vacaciones fraccionadas y bono vacacional; 56,66 días por bonificación de fin de año; 16 meses de sueldo; bono único y un mes de disponibilidad.

Que de dicha cantidad, su poderdante recibió en el mes de marzo del año 2000 un adelanto de prestaciones sociales por cuatro millones doscientos cuarenta y un mil quinientos cuatro bolívares con ochenta y tres céntimos (Bs. 4.241.504,83).

Que por lo anterior, demandaban el pago de lo adeudado al querellante por diferencias por prestaciones sociales y otros conceptos que ascendía a la cantidad de “(…) CUATRO MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS CUATRO BOLÍVARES CON OCHENTA Y SEIS CÉNTIMOS (Bs. 4.792.604,86), más las Costas por concepto de Honorarios Profesionales y del proceso calculado prudencialmente en un treinta por ciento (30%). Igualmente [demandaron] (…) la cancelación de la INDEXACIÓN como indemnización debido a la devaluación de la moneda ocasionado por la inflación (…)” (Negrillas y mayúsculas del original).

Finalmente, solicitaron como medida cautelar innominada que fuera ordenada la cancelación inmediata de los sueldos y/o salarios que su poderdante ha dejado de cobrar, hasta tanto le sea cancelada la diferencia reclamada, por tratarse de un derecho adquirido conforme a lo dispuesto en el parágrafo único de la cláusula 19 del Contrato Colectivo que lo ampara.
III
DEL FALLO APELADO

Mediante decisión de fecha 19 de diciembre de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró desistida la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada, sobre la base de las siguientes consideraciones:

“(…) [Ese] Juzgado considera que al no estar previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la ausencia de una de las partes y, vista la analogía existente entre la materia laboral y la funcionarial, por el ‘hecho social del trabajo’, no obstante la pertenencia a regímenes jurisdiccionales diferentes, debe completarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y, en aplicación de tales conceptos [ese] Tribunal aplica lo previsto en el artículo 130 de dicha Ley que a la letra dice: ‘…Si el demandante no compareciere a la Audiencia Preliminar se considerará desistido el procedimiento, terminado el proceso mediante sentencia oral que se reducirá en un acta la cual deberá publicarse en la misma fecha …’, sobre la base de lo anterior [ese] Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental (…) declara DESISTIDO el presente recurso (…)” (Mayúsculas y negrillas del a quo).

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad para decidir corresponde a esta Corte pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto mediante diligencia de fecha 22 de diciembre de 2003, por el abogado Javier Anzola, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 72.540, actuando con el carácter de apoderado judicial del querellante, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 19 de diciembre de 2003, que declaró desistida la querella funcionarial ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada.

Como punto previo debe esta Corte verificar su competencia para conocer de la presente causa, atendiendo a las normas procesales que regulan la especial pretensión y en este sentido, se observa lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, que a texto expreso señala lo siguiente:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

De conformidad con la norma transcrita, aquellas pretensiones procesales derivadas de una relación de empleo público -sea ésta incoada contra la Administración Pública nacional, estadal o municipal-, y que se diriman a través del recurso contencioso administrativo funcionarial regulado por la Ley in commento corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia en lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Ello así, visto que conforme a lo establecido en el artículo 1° de la Resolución Nº 2003/00033 adoptada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 del 27 de enero de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo tiene “(…) las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico (…)”, este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer de las apelaciones de los fallos dictados por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.

En razón de lo anterior, visto que en el caso de autos se ejerció recurso de apelación contra una decisión interlocutoria con fuerza definitiva emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 19 de diciembre de 2003, visto que de acuerdo a lo previsto en los artículos 289 y 295 del Código de Procedimiento Civil aplicable por remisión expresa del aparte 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela dicho recurso debe ser conocido por el Tribunal de Alzada de aquel que dictó la decisión apelada; en consecuencia, ésta Sede Jurisdiccional resulta competente para conocer de la presente causa, en tanto Alzada natural de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo dotada de las mismas competencias y atribuciones que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se declara.

Efectuado el anterior pronunciamiento, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo proceder a verificar si el fallo del a quo, objeto del presente recurso de apelación, se encuentra ajustado a derecho y al respecto, observa:

El Tribunal de la causa, en virtud de la incomparecencia de la parte querellante a la oportunidad fijada para la celebración de la audiencia preliminar correspondiente, mediante decisión de fecha 19 de diciembre de 2003 -objeto del presente recurso-, declaró desistida la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por aplicación analógica del artículo 130 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo; ello al considerar que “(…) [debía] completarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (…)”.
Al respecto, esta Corte debe realizar las siguientes precisiones:

La interpretación de la Ley constituye un tema álgido que ha sido objeto de múltiples discusiones a lo largo del tiempo. En nuestro ordenamiento jurídico positivo, el artículo 4 del Código Civil establece la manera en que ésta debe ser interpretada, señalando que debe “(…) atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador (…)”, añadiendo que en aquellos casos en que no exista disposición precisa de la Ley, debe atenderse a “(…) las disposiciones que regulan casos semejantes o materias análogas; y, si hubiere todavía dudas, se aplicarán los principios generales del derecho” (Negrillas de esta Corte).

Así, al momento de aplicar la Ley, el administrador de justicia debe atender, en principio, a lo expresado por el Legislador en el texto normativo y al propósito que éste perseguía. Sin embargo, teniendo en cuenta la previvencia de las leyes, en determinadas circunstancias puede ocurrir que la norma jurídica abstracta elaborada por el Legislador, resulte oscura o ambigua en su exégesis o, que la Ley elaborada contenga deficiencias dado que sus preceptos no llegan a cubrir en su previsión la cuestión planteada en el caso concreto. Aún ante tales casos, el administrador de justicia se encuentra obligado a decidir y, los vacíos existentes (que no pueden resolverse por el texto o espíritu de la Ley) se cubrirán acudiendo a una disposición análoga o a los principios generales del derecho.

De esta manera, la analogía constituye un medio de interpretación integrativo en el que, a través de un procedimiento inductivo-deductivo se establece una conexión entre dos hechos en virtud de un principio que les es común; por lo que, si una situación cuestionada no ha sido resuelta por el Legislador, otra actitud análoga podrá ser utilizada para decidir la primera en la misma forma. De allí la potestad concedida al intérprete para que, en casos parecidos y ante el vacío de la Ley, aplique el principio común, siguiendo las huellas del Legislador, inspirándose en su pensamiento deducido de otros textos -de la misma Ley o de una de similar naturaleza- que versen sobre materias análogas o conexas y revelen cómo se hubiese expresado si hubiere previsto el caso.
En el presente caso, aprecia este Órgano Jurisdiccional que la controversia planteada ante el a quo se suscitó con motivo del reclamo del pago de diferencia de prestaciones sociales y otros conceptos efectuado por los apoderados judiciales del ciudadano Ramón Benítez contra la Gobernación del Estado Trujillo, en virtud de la relación de empleo público que -a decir del querellante- mantuvieron ambas partes desde el 18 de noviembre de 1996 hasta el 30 de octubre de 2000, lapso en el que se desempeñó como Prefecto del Municipio Sucre del Estado Trujillo.

Debe señalarse al respecto, que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, comprende el ejercicio de la función pública como un sistema de personal destinado a regular la administración, estructura y función de las personas dedicadas al servicio de la Administración y del Estado, previendo en su artículo 144 la creación de una estructura normativa especial dirigida a regir las situaciones derivadas de la relación de empleo público existente entre la Administración y los funcionarios que en ella actúan, hoy materializada en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Así, la función pública entraña la actividad destinada a cumplir y ejecutar una actitud servicial a la comunidad, sometida a un régimen estatutario de reglas rígidas preestablecidas que prevén y regulan las situaciones derivadas de la relación de trabajo precedentemente aludida -en atención instituciones, figuras organizativas, derechos, deberes, cargas, obligaciones, incompatibilidades, sistemas de administración de personal, régimen disciplinario, procedimientos y tribunales, entre otros elementos-, desempeñada por el funcionario o empleado público quién, en términos de la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 3), ejerce una función propia del Poder Público en virtud del nombramiento expedido por la autoridad competente.

Tales circunstancias, marcan diferencia entre los empleados o funcionarios públicos y los trabajadores ordinarios sometidos al régimen de la Ley laboral quienes no cumplen con actividades de naturaleza típicamente administrativa, pues la finalidad de la labor que desempeñan no es la satisfacción de necesidades colectivas y su relación de empleo no involucra a la Administración.

Dentro de este marco, existe por mandato constitucional un Derecho Funcionarial, sustantivo y adjetivo, que en razón de la naturaleza de la relación especial, dinámica y formal que regula y, de los sujetos en ella involucrados, esta sustentado principalmente por normas de Derecho Administrativo, en virtud del cual, las controversias planteadas al respecto entre el funcionario y el organismo público, deben ser conocidas por un Juez especializado en materia contencioso administrativo, que puede intervenir en su solución con elementos de juicio propios de la disciplina.

De esta forma, si bien es cierto que por voluntad del Legislador esa rigidez estatutaria se ha visto atenuada en diversos aspectos, como los que permiten la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo a las relaciones de empleo público en determinadas circunstancias –vbgr. ante instituciones del Derecho Colectivo del Trabajo (artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública), o ante la existencia de beneficios establecidos en la ley laboral no previstos en la normativa funcionarial, compatibles con la índole de los servicios prestados-; no es menos cierto que tal concesión no abarca el proceso dirigido a controlar en vía judicial los actos, actuaciones, hechos u omisiones provenientes de la Administración, en ejercicio de la función pública, contrarios a derecho, que afecten en forma negativa la esfera jurídico subjetiva del funcionario. Así, se desprende del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo que no se admite su aplicación supletoria en lo que respecta al régimen jurisdiccional que regula las relaciones de empleo público.

En tal sentido, la Ley el Estatuto de la Función Pública establece claramente la acción mediante la cual los funcionarios pueden hacer valer sus derechos frente a la Administración en vía judicial (querella funcionarial, según lo preceptuado en los artículos 92 y 95 íbidem), los órganos jurisdiccionales competentes para conocerla (Juzgados competentes en materia contencioso administrativo funcionarial conforme al artículo 93 eiusdem) y el procedimiento contencioso administrativo funcionarial por el que debe tramitarse la referida acción -previsto en el Título VIII del mencionado texto normativo- que a tenor de lo dispuesto en el artículo 111 íbidem se complementa con las disposiciones que rigen el procedimiento breve previsto en el Código de Procedimiento Civil.

Ello así, observa este Órgano Jurisdiccional que la Ley especial antes mencionada realiza una remisión expresa al Código de Procedimiento Civil para cubrir los posibles vacíos que pudieran generarse ante la resolución de una situación determinada en el procedimiento contencioso administrativo funcionarial desarrollado en primera instancia, atendiendo, en principio, a las normas que regulan el Procedimiento Breve previsto en el referido Código adjetivo normativo y, si aún existieren dudas, conforme a lo previsto en la parte in fine del artículo 22 eiusdem, por remisión de segundo grado debía aplicarse -en cuanto resultare compatible- el procedimiento ordinario establecido en el mismo texto.

En razón de lo anterior, considera este Órgano Jurisdiccional que el a quo erró al aplicar la analogía al caso bajo análisis, toda vez que no era el medio de interpretación adecuado pues debió atender primero al orden preferente establecido por el Legislador; así como también erró al aplicar la disposición contenida en el artículo 130 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo en virtud de que dicha Ley no era la adecuada para suplir los posibles vacíos del procedimiento que se encontraba conociendo; vacíos éstos que -en atención a lo señalado en el fallo objeto del presente recurso-, a juicio de esta Corte no se produjeron en el presente caso, dado que no se desprende de las disposiciones que rigen dicho procedimiento que la intención del legislador haya sido castigar la incomparecencia de las partes a la celebración de la respectiva audiencia preliminar fijada con el objeto de lograr la conciliación entre ellas.

En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, revoca el fallo de fecha 19 de diciembre de 2003 dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y, ordena al referido Juzgado Superior que de continuidad al procedimiento en la fase probatoria correspondiente. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto por el abogado Javier Anzola, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ONESIMO RAMÓN BENÍTEZ, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 19 de diciembre de 2003, que declaró desistida la querella funcionarial ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por el referido ciudadano contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO;

2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto;

3.- REVOCA el fallo apelado;

4.- ORDENA remitir el expediente al Tribunal de origen a los fines de dar continuidad al procedimiento de primera instancia en la fase probatoria correspondiente.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los catorce (14) días del mes de febrero de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-R-2005-000793
ACZR/004

En la misma fecha catorce (14) de febrero de dos mil seis (2006), siendo la(s) 11:05 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2006-00163.

La Secretaria