EXPEDIENTE N° AP42-O-2006-000007
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 12 de enero de 2006 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo escrito contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano JOSÉ RAFAEL LORETO RODRÍGUEZ, titular de la cédula de identidad N° 7.288.766, asistido por la abogada Francis Cabrera Montesinos, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 42.421, contra el FONDO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, PESQUERO, FORESTAL Y AFINES.
En esa misma fecha se dio cuenta a esta Corte y, previa distribución de la causa, se designó ponente al Juez Alejandro Soto Villasmil, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. Asimismo, se pasó el expediente al Juez ponente.
Realizado el estudio de las actas que componen el presente expediente, pasa la Corte a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
El 12 de enero de 2006, el ciudadano José Rafael Loreto Rodríguez, interpuso acción de amparo constitucional en contra del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines, en lo adelante FONDAFA, con base en los argumentos esbozados a continuación:
Que en su condición de productor agrario, solicitó a FONDAFA un crédito para la siembra de maíz amarillo, el cual le fue aprobado por dicho organismo pero para la siembra de sorgo, hasta por la cantidad de cuarenta y dos millones ocho mil ochocientos veintidós bolívares con treinta y un céntimos (Bs. 42.008.822,31), previo el otorgamiento de Carta Agraria expedida por el Instituto Nacional de Tierras en sesión N° 2603 del 16 de octubre de 2003, la cual corre inserta al folio 13 del presente expediente, sobre un lote de terreno denominado Las Colinas, ubicado en el sector Masaguare, Parroquia Capital Urdaneta, Municipio Urdaneta, Estado Aragua, con una superficie de cincuenta hectáreas (50 Ha), cuyos linderos son: NORTE: parcela ocupada por la sucesión Gaffe; SUR: Carretera Nacional; ESTE: parcela ocupada por Bolívar y OESTE: parcela ocupada por Osmel Brelio.
Indicó que, a tales efectos, firmó como beneficiario, el 28 de julio de 2005, un contrato de préstamo a interés con FONDAFA, proveniente de la línea de crédito de dicho instituto autónomo y el Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (BANDES), para ser invertidos en la unidad de producción in commento.
En ese sentido señaló el accionante, que una vez cumplidos todos los requisitos legales exigidos, esto es, haber sido aprobado el crédito y firmado el contrato de préstamo respectivo, así como haber aperturado la cuenta correspondiente en el Banco Mercantil, en la cual fue depositada la cantidad otorgada en préstamo supra indicada, procedió a descontar de dicha suma la cantidad de dos millones setecientos cuarenta y ocho mil doscientos cuarenta con setenta y un céntimos (Bs. 2.748.240,71), por concepto de partidas de asistencia técnica y seguro.
Arguyó que la suma resultante del mencionado descuento, esto es, la cantidad de treinta y nueve millones doscientos sesenta mil quinientos ochenta y un bolívares con sesenta céntimos (Bs. 39.260.581,60), no la ha podido movilizar en razón de que FONDAFA no le ha hecho entrega de la “Carta Orden” para disponer del dinero en cuestión, motivo por el cual se ha visto imposibilitado de proceder a la siembra del sorgo que dio origen al contrato de préstamo antes referido.
Adujo que ante tal omisión, se dirigió al Coordinador de Programas de FONDAFA, Región Maracay, a fin de tramitar la citada “Carta Orden”, sin obtener respuesta satisfactoria, por lo que presentó escrito ante el ciudadano ingeniero Ricardo Carranza, en su condición de Coordinador del aludido instituto autónomo, el día 6 de septiembre de 2005, quien -aseveró- sin tomar en cuenta los daños irreversibles que le estaba causando, no dio respuesta alguna, permaneciendo en consecuencia, congelada la suma dineraria que le fue entregada en préstamo.
Ello así, esgrimió el accionante que la conducta asumida por FONDAFA quebrantó su derecho constitucional al trabajo contemplado en los artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, amén de causarle daños irreparables, por cuanto tuvo que acondicionar la tierra para la siembra del sorgo en cuestión, a cuyo fin tuvo que efectuar cuarenta (40) pases de rastra por hectárea, así como pagar a los obreros, afirmando que para poder cubrir tales gastos, tuvo que hacer venta de treinta y dos (32) unidades de ganado porcino, cuyo monto asciende a la cantidad de ocho millones seiscientos cuarenta mil bolívares (Bs. 8.640.000,00), y sufragar la diferencia para alcanzar la suma de nueve millones de bolívares (Bs. 9.000.000,00), monto que según sostiene debió desembolsar para pagar los gastos de preparación de la tierra para la siembra, razón por la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Texto Constitucional, interpuso la presente acción con el objeto de que se ordene a FONDAFA, la ejecución del contrato presuntamente incumplido, en el sentido de ordenar la liberación de la cantidad dineraria otorgada en préstamo.
II
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente acción, a cuyo efecto observa:
En el presente caso el ciudadano José Rafael Loreto Rodríguez ha interpuesto acción de tutela constitucional en contra del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA), instituto autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierras, regido por Decreto con Rango y Fuerza de Ley N° 1.435 de fecha 18 de septiembre de 2001, publicado en la Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela N° 37.317 de fecha 5 de noviembre de 2001.
Ello así, observa este Órgano Jurisdiccional que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dejó sentado en sentencia N° 2747 del 12 de agosto de 2005 (caso: Federación de Colegios de Bioanalistas de Venezuela), ratificando el criterio establecido por dicha Sala en sentencia N° 937 del 1° de junio de 2001 (caso: ZMO Comercial C.A.), lo siguiente:
“(…) Ha sido planteada una acción de amparo contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, instituto autónomo, y como tal, es un ente con personalidad jurídica propia y con patrimonio distinto e independiente del Estado, según consta en la Ley del Seguro Social, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela n° 1.096 del 6 de abril de 1967.
Ahora bien, esta Sala en reiteradas decisiones, siendo una de ellas la n° 937, del 1° de junio de 2001, caso: ZMO Comercial, C.A., ha señalado lo (sic) que ‘...de cara a la jurisdicción de tutela constitucional de amparo, que estarían comprendidas dentro del ámbito de competencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, por la afinidad con la materia contencioso administrativa que subyazca a la solicitud de tutela constitucional, las acciones de esta naturaleza propuestas contra actos materiales imputables a las siguientes personas jurídicas estatales: A) Órganos públicos integrados a la Administración Pública Nacional Centralizada, distintos al Presidente de la República, Vicepresidente de la República y Ministros. B) Personas jurídico estatales de carácter no territorial con forma de derecho público, integradas por: a) Establecimientos públicos institucionales (Institutos Autónomos); b) Establecimientos públicos corporativos (Universidades, Colegios Profesionales y Academias); c) Establecimientos públicos asociativos. C) Personas jurídico estatales de carácter no territorial con forma de derecho privado, de las cuales forman parte: a) las Sociedades Mercantiles de capital público (Empresas del Estado); b) Asociaciones Civiles del Estado; y c) Fundaciones del Estado’.
Visto entonces, que está planteada una acción de amparo contra un instituto autónomo, esta Sala declara que el Tribunal competente para conocer de la tutela invocada son las Cortes de lo Contencioso-Administrativo, razón por la que se ordena remitir el presente expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las mencionadas Cortes de lo Contencioso-Administrativo. Así se declara (…)”. (Negrillas de esta Corte).
En virtud de la jurisprudencia expuesta en el fallo parcialmente transcrito ut retro, y visto como se dijo antes, que en el presente caso la parte accionada -FONDAFA- constituye un instituto autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierras, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declara competente para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de este Órgano Jurisdiccional para asumir el conocimiento de la presente causa, pasa a pronunciarse en torno a su admisibilidad, en los términos explanados a continuación:
Se desprende de la lectura efectuada al escrito libelar, que el objeto de la pretensión deducida por el ciudadano José Rafael Loreto Rodríguez, se reduce a obtener la liberación por parte de FONDAFA, de la cantidad de treinta y nueve millones doscientos sesenta mil quinientos ochenta y un bolívares con sesenta céntimos (Bs. 39.260.581,60), suma ésta que dicho organismo le otorgó en préstamo a los fines de proceder a la siembra de sorgo.
Ello así, se deduce que el interés principal del actor se contrae a obtener la ejecución del contrato de préstamo a interés presuntamente incumplido por FONDAFA, en el sentido de que se ordene a dicho organismo proceder al pago de una determinada suma de dinero, de lo que se sigue que la satisfacción plena de su pretensión sólo se obtendría como resultado del análisis de las cláusulas que conforman el contrato de préstamo a interés que originó la relación contractual entre éste y el ente accionado, en el sentido que la resolución de la acción deducida pasa, necesariamente, por el análisis de tales convenciones contractuales, examen que, a criterio de este Órgano Jurisdiccional, queda excluido del ámbito de la acción de amparo constitucional.
En efecto, resulta oportuno señalar que la acción de amparo constitucional no constituye la vía jurisdiccional idónea para dilucidar las controversias que se susciten en materia de contratos, por cuanto las eventuales infracciones denunciadas por las partes aluden, en principio, al incumplimiento de las cláusulas que los conforman, y no a violaciones directas e inmediatas de los derechos y garantías consagrados en el Texto Fundamental.
De allí que, por argumento en contrario, el único supuesto de procedencia de la acción de amparo constitucional para dilucidar la validez, resolución o cumplimiento de contratos, sería cuando en ellos se pactaran cláusulas violatorias de derechos y garantías constitucionales irrenunciables de los particulares -ergo: derecho a la vida-. Cuando el goce o ejercicio de estos derechos constitucionales se hace nugatorio por vía contractual, procede la acción de amparo, siempre y cuando se cumpla con el resto de los requisitos de ley para ello. En consecuencia, no están tutelados por la acción de amparo la infracción de derechos que nacen de la ley en sentido lato, de los tratados internacionales que no versen sobre derechos humanos o que emergen de los contratos (Vid. sentencias Nos. 828 del 27 de julio de 2000, caso: Seguros Corporativos C.A.; y 237 del 20 de febrero de 2001, caso: Alimentos Delta C.A., ambas dictadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia).
En tal sentido, un pronunciamiento en torno al cumplimiento o no del contrato de autos no podría obtenerse a través de un proceso breve y sumario como el previsto mediante la tramitación de un amparo autónomo sino, tan sólo, a través de una demanda autónoma por cumplimiento de contrato, en la cual se examine a fondo la controversia y cuyo desenlace suponga una decisión definitiva con autoridad de cosa juzgada material, y no, se repite, a través de un procedimiento de amparo, en el cual la cognición es sumaria y en cierto modo limitada.
Ello es así, en razón de que la acción de amparo constitucional no puede proceder cuando la alegada violación de derechos y garantías constitucionales sea producida en forma indirecta y mediata, porque de ser así, debido a que toda ilegalidad o ilicitud repercute contra los principios establecidos en la Carta Magna, dejarían de tener significación y utilidad práctica los otros órdenes jurisdiccionales previstos también constitucionalmente, entre ellos, el orden jurisdiccional contencioso administrativo.
El anterior argumento, concatenado con el carácter adicional y restablecedor del amparo constitucional, también sirve para fundamentar el hecho que tampoco se podría por esta vía de amparo constitucional entrar a analizar la legalidad de la actuación desplegada por FONDAFA, ya que ello necesariamente implicaría entrar a analizar las normas legales y sublegales que regulan a los contratos de crédito para el desarrollo agrícola.
Bajo este contexto, observa la Corte que el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estatuye lo siguiente:
“(…) La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa (…)”. (Negrillas de esta Corte).
Como ha sido sentado con antelación, en el caso sub iudice el accionante de autos pretende, mediante la interposición de la presente acción de amparo constitucional, obtener una decisión en virtud de la cual se ordene a FONDAFA liberar el saldo de la cantidad que dicho instituto autónomo le otorgó en préstamo para la siembra de sorgo (Bs. 39.260.581,60), esto es, que persigue la satisfacción de su interés a través de un mandamiento de amparo de naturaleza condenatoria, pretensión que resulta contraria a la naturaleza restablecedora de la acción de amparo constitucional, por lo que la vía judicial que ha debido instar a los fines de obtener la suma dineraria que reclama, como se ha visto, es una demanda por cumplimiento del Contrato de Préstamo a Interés, que originó su relación contractual con FONDAFA, ante la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto este orden jurisdiccional resulta competente para conocer de las demandas que se interpongan contra “la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados, o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere” (Vid. sentencia N° 01209 de fecha 2 de septiembre de 2004, emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia), relativas a la validez, resolución o cumplimiento de los contratos celebrados por tales organismos.
Partiendo de la anterior premisa, se evidencia que la norma prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales destaca el carácter especialísimo de este mecanismo judicial, y consagra un requisito tanto de admisibilidad como de procedencia de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:
“No se admitirá la acción de amparo:
(…omissis…)
5. Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. (…)”.
Como puede observarse, la citada causal de inadmisibilidad está referida, en principio, a los casos en que el particular primero acude a una vía ordinaria y luego pretende intentar la acción de amparo constitucional. No obstante, la jurisprudencia en esta materia ha entendido, para tratar de rescatar el principio elemental del carácter adicional del amparo, que no sólo es inadmisible cuando se acude a la vía ordinaria, sino también cuando teniendo abierta la posibilidad de recurrir a dicha vía no se hace, sino que se utiliza el medio adicional.
De esta manera, la específica acción de amparo constitucional a que se contrae el inciso segundo del artículo 27 de la Carta Magna, no constituye un monopolio procesal en cuanto al trámite de denuncias respecto a violaciones a la regularidad constitucional, razón por la cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en numerosas y reiteradas sentencias ha expresado que dicho mecanismo, al contrario de como ha venido siendo utilizado, opera bajo las siguientes condiciones:
a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico-constitucional no ha sido satisfecha; o,
b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.
El supuesto fáctico a que alude el literal a), está dirigido a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano, razón por la cual, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los jueces deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos judiciales pertinentes, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción propuesta, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal, a los fines de la admisibilidad de la acción de amparo (Cfr. sentencia N° 1496 del 13 de agosto de 2001, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Gloria América Rangél Ramos).
La exigencia del agotamiento de los medios judiciales a que se refiere el aludido literal a) no debe interpretarse en el sentido de que se interponga cualquier recurso imaginable, sino sólo aquel que permita reparar adecuadamente las lesiones de los derechos fundamentales que se denuncian como conculcados. No se obliga, pues, a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquel que, de manera clara, se manifieste ejercitable y razonablemente exigible para cada caso en concreto, dependiendo lógicamente de la materia y de las características propias de la pretensión.
De cara al segundo supuesto, relativo a que la acción de amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos procesales disponibles, el mismo únicamente procede cuando se desprenda claramente de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios judiciales ordinarios resulta insuficiente para lograr el restablecimiento del disfrute del bien jurídico que se alega lesionado, sin que sirvan de excusa cuestiones relativas a que esos mecanismos procesales resultan inapropiados, costosos o poco expeditos para la protección invocada, ya que ello conduciría a la negación total de la efectividad de nuestro ordenamiento jurídico procesal, convirtiendo al amparo constitucional en mecanismo ciego de solución de todos los conflictos de intereses, en sustitución de los demás medios ordinarios y extraordinarios previstos en nuestro ordenamiento jurídico vigente.
En ese orden de ideas, se desprende que el accionante de marras ha podido acudir al ejercicio de los recursos ordinarios que el ordenamiento jurídico venezolano ha puesto a su disposición como potencial justiciable, con el fin de satisfacer sus pretensiones. De manera concreta, ha podido interponer una demanda por cumplimiento de contrato ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que, como se explicó anteriormente, tal mecanismo judicial ordinario se considera eficaz y suficiente para garantizar, tanto jurídica como fácticamente, el restablecimiento efectivo y oportuno de la situación jurídica alegada como lesionada.
Como consecuencia de los anteriores razonamientos, este Órgano Jurisdicional declara inadmisible la presente acción de amparo constitucional, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.
IV
DECISIÓN
En virtud de los planteamientos precedentemente expuestos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano JOSÉ RAFAEL LORETO RODRÍGUEZ, antes identificado, contra el FONDO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, PESQUERO, FORESTAL Y AFINES (FONDAFA).
2.- INADMISIBLE la acción interpuesta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los dos (02) días del mes de febrero de dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
ponente
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-O-2006-000007
ASV/i
En la misma fecha dos (02) de febrero de de dos mil seis (2006), siendo la (s) 9:20 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-00044.
La Secretaria
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