JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente N° AB42-R-2003-000020
El 16 de septiembre de 2003 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 03-1029 de fecha 11 de septiembre de 2003, proveniente del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada Yolanda Gallardo de Tapias, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.187, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano PEDRO PABLO GONZÁLEZ, portador de la cédula de identidad N° 5.965.286, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha11 de septiembre de 2003 dictado por Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual se oyó en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 23 de junio de 2003 por la abogada Martha Magín, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 75.922, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior, en fecha 21 de julio de 2003, mediante la cual se declaró CON LUGAR la querella interpuesta.
Previa distribución de la causa, en fecha 23 de septiembre de 2003 se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova. Asimismo, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa, conforme al procedimiento establecido en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 del 27 de enero de 2004, y habiéndole designado a los jueces que actualmente la conforman en fecha 15 de julio de 2004, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: María Enma León Montesinos (Presidenta), Jesús David Rojas Hernández (Vicepresidente) y, la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.
En atención a lo establecido en la disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004 y modificada mediante Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo los expedientes de las causas cuyo número terminara en un dígito par, como ocurre en el presente caso.
En fecha 16 de septiembre de 2004, se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Costes de lo Contencioso Administrativo diligencia de la apoderada judicial del querellante, mediante la cual solicitó el abocamiento de la causa.
Por auto de fecha 28 de septiembre de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa, y ordenó notificar al Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas.
En fecha 4 de noviembre de 2004, la abogada Maryanella Cobucci Contretas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 79.569, consignó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
En fecha 18 de noviembre de 2004, la apoderada judicial del querellante consignó escrito de contestación a la apelación ejercida.
En fecha 8 de diciembre de 2004, vencido el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de las pruebas, sin que ninguna de las partes hiciere uso del mismo, se fijó el día y la hora para que tuviera lugar el acto de informes.
Mediante acta de fecha 16 de diciembre de 2004, se declaró desierto el acto de informes.
En fecha 21 de diciembre de 2004, vencido el lapso de presentación de informes se dijo “Vistos” y, previa distribución de la causa, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
El 22 de diciembre de 2004, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
En fecha 15 de junio de 2005, la apoderada judicial del querellante consignó diligencia a través de la cual solicitó pronunciamiento sobre la causa.
El 29 de septiembre de 2005, la representación judicial del ciudadano Pedro Pablo González presentó diligencia mediante la cual instó a esta Corte a dictar decisión, por cuanto el lapso de sesenta (60) días para decidir ya había transcurrido.
Mediante auto de fecha 18 de noviembre de 2005, se dejó constancia que en fecha 19 de octubre de 2005 fue reconstituida esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidenta), Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente) y, Alexis Crespo Daza (Juez). Asimismo, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa y, siendo que el presente asunto signado con el N° AP42- N-2003-003888, fue ingresado incorrectamente en el Sistema de Decisión, Gestión y Documentación JURIS 2000 bajo la clase Asunto Contencioso Administrativo (principal) con la nomenclatura “N”, siendo lo correcto ingresarlo bajo la clase Recurso (contencioso genérico) con la nomenclatura “R”, esta Corte ordenó el cierre informático del Asunto N° AP42-N-2003-003888 y, en consecuencia, se reingresó nuevamente bajo el N° AB42-R-2003-000020.
En fecha 31 de enero de 2006, la apoderada judicial del querellante mediante diligencia se dio por notificada del auto de abocamiento dictado por esta Sede Jurisdiccional en fecha 28 de noviembre de 2005, en consecuencia, solicitó se notificara a la Procuraduría General de la República a los fines de la continuación de la causa.
Por auto de fecha 9 de febrero de 2006, previa distribución automatizada se asignó la ponencia a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. En la misma oportunidad se pasó el expediente a la jueza ponente.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Corte somete el asunto a su consideración, previo el análisis siguiente:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 7 de octubre de 2002, la apoderada judicial del ciudadano Pedro Pablo González interpuso querella funcionarial, exponiendo las siguientes defensas en apoyo a su pretensión:
Que su representado “(…) prestó sus servicios a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas en la Prefectura del Municipio Libertador con el cargo de Asistente de Oficina I, desde el 1 de mayo de 1986, hasta el 31 de diciembre de 2000, fecha ésta en que fue retirado del cargo de manera arbitraria (…) directa e inmediata, mediante acto administrativo de fecha 18 de diciembre de 2000, signado con el número 0909 (…)”.
Que en la oportunidad debida fue agotada la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, y que posterior a ello su representado “(…) interpuso recurso de nulidad contra el citado acto administrativo, siendo declarado con lugar en fecha 14 de agosto de 2001, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital; y, posteriormente revocado en fecha 31 de julio de 2002, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (…)” la cual señaló en su fallo que su mandante tendría derecho a presentar individualmente la querella pertinente contra el acto administrativo N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000.
Que su representado se encontraba del mismo modo legitimado para interponer la presente querella por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, para solicitar la restitución de sus derechos infringidos.
Denunció la violación de los derechos constitucionales de su mandante al debido proceso, a la defensa y a la estabilidad laboral consagrados en los artículos 49 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 137, 138, 139 y 144 eiusdem.
Que el acto administrativo de retiro fecha 18 de diciembre de 2000 fue suscrito por el ciudadano Baldomero Vázquez Soto, en su carácter de Prefecto del Municipio Libertador del Distrito Capital, sin que el mismo gozara de la debida autorización, razón por la cual dicho acto está viciado de nulidad absoluta al vulnerar lo dispuesto en los artículos 18 numeral 7 y 19 numeral 4.
Asimismo, señaló la falta de motivación del referido acto respecto de las circunstancias de hecho en las que se fundamentó la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas y a que dicho ente no se fundamentó en ninguna de las causales de retiro de la Administración Pública previstas en la derogada Ley de Carrera Administrativa.
Finalmente, solicitó que se declare la nulidad del acto de retiro contenido en el Oficio N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000, dictado por el Prefecto del Municipio Libertador del Distrito Capital, y que en consecuencia, se reincorpore a su representada al cargo que ocupara, con el pago de los sueldos y “demás remuneraciones legales y contractuales” dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 21 de julio de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró CON LUGAR la querella interpuesta en los siguientes términos:
Con relación a la caducidad de la acción señaló que “(…) el acto de retiro impugnado, no está soportado en ninguna de las normas declaradas nulas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; sin embargo, los supuestos de retiro soportados en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se basa en la interpretación de que opera la extinción de la relación de trabajo, al término del período de transición, situación ésta que coloca al accionante (sic) en los motivos de la decisión de fecha 11 de abril de 2000, (…) cuyos efectos erga omnes comenzaron a regir, una vez publicada la referida sentencia en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela; esto es, a partir del 15 de mayo de 2002, fecha desde la cual debe comenzar a computarse el lapso de caducidad de seis (06) meses, que preveía la norma para este tipo de recursos”.
Con referencia al alegato de el querellante relativo a la violación de los derechos constitucionales contenidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la recurrida señaló que: “(...) la base legal del acto de retiro impugnado es el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano (sic), señalando que el personal continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición”.
Que “(…) no puede entenderse esa norma como la negación y extinción de los derechos funcionariales de los empleados públicos que prestaron servicios a la Gobernación del Distrito Federal, ni doblegar ni deformar el derecho a la estabilidad; menos aún, cuando el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas (sic), declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos; sin embargo, la reestructuración o reorganización del organismo, debe cumplir el procedimiento formal conforme a la Ley”.
Que efectivamente “se lesionó el derecho a la estabilidad, la defensa y al debido proceso de la parte recurrente, al interpretar erradamente la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, razón por la cual [declaró] la nulidad del acto de retiro (…)”.
Que “en virtud del anterior pronunciamiento, se [hacía] innecesario el análisis y pronunciamiento de cualquier otra infracción denunciada”.
Finalmente, la recurrida en el dispositivo de su fallo declaró con lugar, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación del querellante contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000, emanado del Prefecto (E) del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas, y en consecuencia, “(…) [ordenó] la reincorporación del querellante al cargo de Asistente de Oficina I, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, y el pago de los sueldos dejados de percibir y aquellos beneficios socio-económicos que debió haber percibido de no haber sido separado ilegalmente del ejercicio del cargo, con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado en el tiempo, y que no impliquen la prestación de servicio activo”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
El 4 de noviembre de 2004, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó su respectivo escrito de fundamentación de la apelación ejercida, en los siguientes términos:
Que “(…) a los (sic) largo de todos los fundamentos que conforman la parte motiva del fallo se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de elementos importantes alegados en el escrito de contestación”, de lo cual se desprende la presencia en la recurrida del vicio de incongruencia negativa.
Que “(…) la incongruencia negativa, deriva de no contener el fallo pronunciamiento acerca de los argumentos que se realizarán en el escrito de contestación, vulnerando la Juzgadora la obligación de tomar en cuenta y estudiar para fundamentar sus argumentos, todos los alegatos expuestos en autos a los fines de poder realizar un análisis exhaustivo y preciso del juicio con el fin de valorar los elementos principales que van a servir de convicción para sentenciar (…)”.
Denunció la vulneración del principio de exhaustividad, señalando que en la parte motiva del fallo se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de elementos importantes alegados en el escrito de contestación, siendo que el a quo sólo conoció sobre los argumentos expuestos por el querellante sin hacer un análisis de las defensas opuestas por la Procuraduría Metropolitana.
Igualmente denunció el vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto “(…) en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara a este último como sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal, por cuanto se trata de entes políticos territoriales de naturaleza y niveles distintos (…)”, todo ello con fundamento en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia donde se deja claro que a los efectos de la determinación y ubicación del Distrito Metropolitano de Caracas se tendrá en cuenta que se trata de un nuevo órgano de naturaleza municipal.
Que “(…) el Distrito Metropolitano como un órgano totalmente nuevo, distinto a la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (…) a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal”.
Finalmente, solicitó se declare la inadmisibilidad de la querella interpuesta, o en caso de declararse improcedente lo anterior, solicitó se declare sin lugar la querella.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 18 de noviembre de 2004, la apoderada judicial del querellante presentó su respectivo escrito de contestación a la apelación, a través del cual rechazó, negó y contradijo los alegatos presentados por la apelante en los siguientes términos:
Con relación al vicio de incongruencia negativa aducido en el escrito de formalización a la apelación, la representación del querellante señaló que “(…) la incongruencia alegada resulta totalmente infundada, por cuanto la sentencia hizo un análisis exhaustivo de todos los argumentos, tanto los expuesto por esta representación como los expuestos por la querellada”.
En lo que respecta al vicio de falso supuesto, la representación del querellante señaló que el ente apelante “(…) sólo dejó entrever la eminente confusión en la que se encuentra la Juzgadora, no considerando el nuevo régimen bajo el cual se encuentra regulada la Alcaldía Metropolitana de Caracas, tal y como lo afirmaron en el momento de la contestación de la querella”.
Finalmente, solicitó que sea declarada sin lugar la apelación interpuesta, y que en consecuencia, sea ratificada la decisión del a quo.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse sobre su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la presente causa y, al respecto se observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de las querellas sustanciadas y decididas con arreglo a este texto legal, lo siguiente:
“Artículo 110.- Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en Alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto el artículo 1 de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer de la apelación de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 21 de julio de 2003, y así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y al efecto observa lo siguiente:
En primer lugar, la parte apelante denunció que el fallo está viciado de incongruencia negativa, pues a su criterio, no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensas expuestas por la apoderada judicial del Distrito Metropolitana de Caracas en la contestación a la querella, por lo cual se vulnera el contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, vulnerando a su vez el principio de exhaustividad.
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, así como a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“(…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)” (Negrillas de esta Corte).
Ahora bien, tomando en cuenta las anteriores consideraciones y del estudio de la sentencia recurrida se constata que la decisión dictada por el Tribunal de la causa dejó de apreciar y valorar argumentos relacionados con la incompetencia del funcionario, denunciada por el querellante en su escrito libelar, vicio éste determinante de la nulidad absoluta del acto administrativo.
En este sentido, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad y, al respecto observa:
El principio de exhaustividad debe entenderse como aquel deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles y, que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa, conocido asimismo como citrapetita u omisión de pronunciamiento. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros contra Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Asimismo, se observa que el génesis normativo del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.
En consecuencia, ciertamente observa esta Corte que el a quo no resolvió de conformidad con todo lo alegado y sólo lo probado en los autos, debido a que éste omitió pronunciarse con respecto a uno de los pedimentos de la parte querellante, como lo fue la nulidad del acto administrativo recurrido basada en el vicio de incompetencia del funcionario que dictó el referido acto, inobservando el principio de exhaustividad de la sentencia e incurriendo, por tanto en el vicio de incongruencia, por lo que, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem, esta Corte declara con lugar la apelación ejercida por la abogada Martha Magín, en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas y, en consecuencia, anula la sentencia impugnada. Así se decide.
Decidido lo anterior, corresponde a esta Corte entrar a conocer el fondo de la presente querella funcionarial, de conformidad con lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en el procedimiento de segunda instancia de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el aparte 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y, al respecto observa:
El recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por el querellante tiene por objeto anular el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano Baldomero Vásquez Soto, en su carácter de Prefecto del Municipio Libertador (E) del Distrito Metropolitano de Caracas -cursante al folio nueve (9) del expediente judicial-, mediante el cual le informan a el querellante que “(…) su relación laboral con la mencionada entidad [terminaría] el 31 de diciembre de 2000 (...)”, el cual, a decir del apoderado judicial del querellante, fue dictado bajo la errónea interpretación de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, obviando el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 18 numeral 7 y 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, violando a su vez los derechos constitucionales establecidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En tal sentido, solicitó se declare la nulidad del acto de retiro contenido en el Oficio N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000, dictado por el Prefecto del Municipio Libertador del Distrito Capital, y que en consecuencia, se reincorpore a su representada al cargo que ocupara, con el pago de los sueldos y “demás remuneraciones legales y contractuales” dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.
Por su parte, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas al momento de contestar la querella ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (folios 32 al 53 del expediente judicial) opuso previamente la caducidad de la acción; que el retiro del querellante no violó su derecho a la defensa y al debido proceso, sosteniendo que éste “en todo momento tuvo el conocimiento de los recursos que podía ejercer”; que el Prefecto del Municipio Libertador (E) del Distrito Metropolitano de Caracas no era incompetente para dictar el acto de retiro en tanto actuó “como delegado del Alcalde Metropolitano”; y que existió una suficiente motivación en el acto impugnado.
Precisados los extremos de la litis, esta Corte para decidir observa:
Como punto previo debe esta Corte pronunciarse sobre la caducidad de la acción, alegada por la representación judicial del Ente querellado, fundado en lo establecido en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en la Ley del Estatuto de la Función Pública; asimismo expresó, que la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 11 de abril de 2002, abrió la vía jurisdiccional sólo para aquellos afectados por la norma declarada inconstitucional.
En tal sentido, esta Corre observa que la referida decisión declara la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en cuanto se refiere a los pasivos laborales y, los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 del 8 de noviembre de 2000, referidos a la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados por la reorganización y el pago de los pasivos laborales.
Ahora bien, como se observa del acto de retiro de fecha 18 de diciembre de 2000, cursante al folio nueve (9) del expediente judicial, la terminación de la relación de empleo público tiene su fundamento jurídico en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 2 eiusdem, el cual, a diferencia del sentido dado por la Administración Distrital no consagra en sí mismo una causal de retiro, sino que, por el contrario, constituye una garantía que resguarda la permanencia en el ejercicio de la función pública o la estabilidad de las relaciones laborales durante el período de reorganización administrativa en ese ente local. Tal fue el sentido dado por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, cuando en la sentencia referida afirmó:
“(…) el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición lo que pretende destacar, de forma hasta reiterativa, pero necesaria, es que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes, lo que de ninguna forma implicaba que, cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente.
La norma sub examine, busca insistir en la necesidad de que durante el particular proceso de transición, dicha excepcionalidad no modifica el estatus de los derechos que confieren a los trabajadores (funcionarios públicos y obreros), la Constitución y las leyes, en especial, la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica del Trabajo y sus respectivos Reglamentos, de forma que no es posible aplicar un procedimiento de retiro o desincorporación de funcionarios y obreros al servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no contemplado en el ordenamiento jurídico, antes o después de la transición, sin que ello signifique una evidente conculcación de los derechos constitucionales, como los contenidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución, en especial, el debido proceso administrativo, la defensa y la estabilidad (…)”.
Acogiendo entonces la interpretación dada por la Sala Constitucional, esta Corte estima que la situación jurídica del querellante se favorece por la interpretación dada en las tantas veces referida sentencia de fecha 11 de abril de 2002, cuyos efectos erga omnes, por mandato de la propia Sala comenzarían a regir una vez efectuada su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, esto es, a partir del 15 de mayo de 2002, fecha desde la cual deberá computarse el lapso de caducidad de seis (6) meses, que preveía la norma aplicable para este tipo de acciones.
Como complemento de lo anteriormente expuesto, cabe indicar que aún y cuando para la fecha de dictarse la referida sentencia, ya había sido publicada la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual contempla un lapso de caducidad de tres (3) meses, al indicar la misma decisión que el lapso debería computarse conforme al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos, este es el cómputo que debe regir a los fines de dilucidar si ha operado o no la caducidad de la acción.
Siendo ello así, por cuanto el querellante interpuso su querella funcionarial ante el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo el día 7 de octubre de 2002 (quien determinaba funciones de Distribuidor), esto es, dentro de los seis (6) meses contados desde el 15 de mayo de 2002 (fecha de la publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de la sentencia de fecha 11 de abril de 2002 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia), de conformidad con el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, este Órgano Jurisdiccional estima tempestivo el ejercicio de la presente acción jurisdiccional y, así se decide.
Desestimado el alegato anterior esta Corte pasa a conocer sobre la presunta incompetencia del funcionario que suscribió el acto recurrido, pues a decir del querellante, el ciudadano Baldomero Vásquez Soto, en su carácter de Prefecto del Municipio Libertador (E) del Distrito Metropolitano de Caracas no estaba facultado para decidir su egreso, pues dicha potestad sólo le está atribuida al Alcalde Metropolitano. En tal sentido, esta Corte observa:
Ciertamente, como lo aduce la parte querellante al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas le corresponde todo lo concerniente a la administración de personal, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 74 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable por remisión del artículo 28 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, cuando demarca las funciones del Alcalde como Jefe del Ejecutivo del Municipio, y en razón de ello establece que le corresponde “(…) Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos (…)”.
En tal sentido evidencia esta Corte, que el acto administrativo mediante el cual le informan a el querellante que “(…) su relación laboral con la mencionada entidad terminaría el 31 de diciembre de 2000 (...)”, (ver folio 9 del presente expediente), fue suscrito por el ciudadano Baldomero Vásquez Soto, en su carácter de Prefecto del Municipio Libertador (E) del Distrito Metropolitano de Caracas, funcionario éste que no tiene atribuida legalmente la competencia en materia de administración de personal, según lo dispone el numeral 5 del artículo 74 eiusdem, por lo tanto no podía nombrar, remover o destituir a el querellante, a menos que, dicho funcionario hubiere actuado por delegación del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, no obstante el referido acto recurrido, ni siquiera indica que el funcionario que lo emitió está actuando con base en delegación alguna, razón por la cual debe concluirse que el referido Prefecto no estaba facultado para actuar en nombre del máximo jerarca municipal. (Vid. Artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
Así pues, siendo que en Derecho Administrativo la competencia, como noción vinculada al órgano, constituye la capacidad legal de actuación de la Administración, la misma no puede presumirse, sino que debe constar expresamente por imperativo legal, por ello al haber sido dictado el acto administrativo recurrido por un funcionario que no poseía capacidad legal para ello y, no aportando el Ente querellado prueba a los autos que lleven a constatar una delegación de competencias, debe tenerse la misma por inexistente y nulo el acto administrativo N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000, emanado del ciudadano Baldomero Vásquez Soto, en su carácter de Prefecto del Municipio Libertador (E) del Distrito Metropolitano de Caracas.
A mayor abundamiento, en torno a la figura de la delegación de competencias la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a la luz de las disposiciones contenidas en la derogada Ley Orgánica de la Administración Central (aplicable rationae temporis al presente caso y de forma analógica ante la ausencia de regulación de esta figura para las administraciones municipales) ha sostenido que “es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana” (Cfr. SC/TSJ N° 112/2001 del 6 de febrero, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.).
Dado que la delegación comporta, como se indicó, una desviación de las competencias legalmente atribuidas a un órgano o funcionario público se requiere la manifestación formal de la transferencia a través de un acto administrativo motivado que permita fijar su alcance material y temporal y, ello se constituye en carga probatoria de la Administración dentro del proceso contencioso-administrativo, pues a falta de éste, se tiene que el funcionario público actuó sin competencia y ello vicia al acto impugnado de nulidad absoluta, en los términos del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así las cosas, este Órgano Jurisdiccional constata que además de que no se indica en el acto administrativo impugnado la delegación por medio del cual el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas transfiere al Prefecto del Ente Distrital la competencia para suscribir tal acto, no se evidencia en autos prueba alguna que hagan presumir lo contrario, razón por la cual debe concluir que el funcionario que suscribió el acto de terminación de la relación de empleo público del presente caso, actuó fuera de su competencia. En consecuencia, debe declararse la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado a tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativas, por incompetencia manifiesta del funcionario que suscribió el acto recurrido a través de la presente querella funcionarial. Así se declara.
En razón de las anteriores consideraciones se declara la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Oficio N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000, mediante el cual se dio por terminada la relación de empleo público del ciudadano Pedro Pablo González con la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas. En consecuencia, se ordena la reincorporación de el querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, reconociéndose el tiempo transcurrido a los efectos de su antigüedad con el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, para cuya determinación se realizará una experticia complementaria del fallo con fundamento en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, dada la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo recurrido por incompetencia absoluta del funcionario del cual emanó, esta Corte estima inoficioso pronunciarse con respecto a los demás vicios del acto administrativo denunciados por el querellante y, así se decide.
Ahora bien, con respecto a la solicitud formulada por el querellante en su libelo de que le sean cancelados “los demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta la fecha de su reincorporación”, este Órgano Jurisdiccional estima útil transcribir la norma que exige la precisión de las pretensiones pecuniarias en el escrito contentivo de la querella funcionarial. Dicho dispositivo legal indica:
“Artículo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:
(..Omissis…)
3. Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificarse con la mayor claridad y alcance”.
Tal norma establece como carga del querellante la precisión y detalle de las pretensiones pecuniarias reclamadas en sede judicial, ello con la finalidad de evitar un pronunciamiento indeterminado sobre las cantidades que, en caso de una sentencia favorable, son adeudadas al funcionario público. Tal deber del juez de determinar los efectos de su sentencia y el alcance de la indemnización que corresponde al funcionario afectado por la actuación ilegal, e incluso inconstitucional, de la Administración Pública, constituye uno de los requisitos de la sentencia, exigido por el ordinal 6° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Partiendo de la anterior premisa, para que el Juez en su sentencia definitiva pueda fijar cuales son los montos adeudados y su fuente, ya sea ésta legal o contractual, el reclamante deberá, por imperativo legal, describir en el escrito de la querella todos aquellos beneficios legales y contractuales derivados de su relación de empleo público, así como el monto percibido por cada uno de ellos para brindar al Juez elementos que permitan restituir con la mayor certeza posible la situación jurídica que se denuncia como lesionada.
En consecuencia, esta Corte desestima el pedimento efectuado puesto que no hay un señalamiento expreso que permita al Juez fijar con certeza en su fallo cuáles son cada uno de los conceptos reclamados, siendo tal petición genérica e indeterminada. Así se decide.
Finalmente, con respecto al plazo que deberá tomarse en cuenta para efectuar la experticia complementaria del fallo ordenada a los efectos de calcular las sumas adeudadas el ciudadano Pedro Pablo González, por concepto de pago de sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva y total reincorporación, deberá atenderse a lo establecido en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, el cual acoge este Órgano Jurisdiccional, que precisa cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 Código de Procedimiento Civil);
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo;
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo;
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio”.
Con fundamento en ello, debe advertir este Órgano Jurisdiccional con respecto a la experticia complementaria del fallo antes mencionada, que a los fines de calcular el monto indemnizatorio que corresponde al querellante -ex. artículo 249 del Código de Procedimiento Civil-, deberá descontarse de la base de cálculo el plazo de once (11) meses y cinco (5) días transcurridos desde que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo suspendió sus funciones, hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, inició sus actividades jurisdiccionales y conoció, previa distribución de la causa, del caso de marras, esto es desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ello en vista de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes. Así se declara.
En razón de las anteriores consideraciones, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por la abogada Yolanda Gallardo de Tapias, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano Pedro Pablo González, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000, mediante la cual se dio por terminado la relación de empleo público del querellante con la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer sobre la apelación ejercida por la abogada Martha Magín, en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la decisión dictada en fecha 21 de julio de 2003 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró con lugar la querella interpuesta por la abogada Yolanda Gallardo de Tapias, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano PEDRO PABLO GONZÁLEZ, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS;
2.- CON LUGAR la apelación ejercida por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas;
3.- ANULA la sentencia dictada en fecha 21 de julio de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital;
4.- PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta. En consecuencia, se declara la nulidad del referido acto administrativo N° 0909 de fecha 18 de diciembre de 2000 y, se ordena la reincorporación de el querellante al cargo que ejercía o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos reconociéndose el tiempo transcurrido a los efectos de su antigüedad con el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que él mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, el cual será calculado de conformidad con una experticia complementaria del fallo efectuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil;
5.- NIEGA el pago de “los demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta le fecha de su reincorporación”, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso administrativo, en Caracas, a los veintiún (21) del mes de febrero dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. Nº AB42-R-2003-000020
ACZR/009
En la misma fecha veintiuno (21) de febrero de dos mil seis (2006), siendo la (s) 11:55 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-00262.
La Secretaria
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