EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-001876
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 20 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1275-04 del 4 de octubre de 2004, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano CARLOS ALBERTO URIBE ADRIANZA, titular de la cédula de identidad N° 6.866.372, asistido por el abogado Héctor Turuhpial Cariello, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 31.299, contra , emanado de la DIRECCIÓN GENERAL DE LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA Y PREVENCIÓN (en lo adelante: DISIP).
Dicha remisión obedeció al recurso de apelación interpuesto por el querellante el día 26 de abril de 2004, contra la sentencia definitiva dictada el 14 de abril de 2004 por precitado Tribunal, en la que declaró sin lugar la querella interpuesta.
El 2 de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte y, previa distribución automática del Sistema JURIS 2000, se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, y se dio inicio a la relación de la causa.
El 10 de marzo de 2005, compareció el ciudadano Carlos Uribe Adrianza y consignó escrito de fundamentación de la apelación interpuesta.
Que vencido el lapso de promoción de pruebas sin que las partes hubiesen hecho uso de tal derecho, el 20 de abril de 2005, se fijó oportunidad para la presentación de los informes, acto que fue diferido mediante auto del 10 de mayo de 2005 para el día 21 de junio de 2005, a las 11:15 a.m.
Siendo el día y la hora supra mencionados, se celebró del acto de informes en referencia y se dejó constancia de la comparecencia de la parte querellante y la falta de comparecencia de la parte querellada.
El 22 de junio de 2005 la Corte dijo “Vistos”, y se fijó lapso para dictar sentencia de conformidad con lo estatuido en el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 4 de julio de 2005 se pasó el expediente al Juez ponente.
En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo juramentados ante esa misma sede jurisdiccional el 18 del mismo mes y año.
Mediante Acta N° 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia de que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente forma: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.
Por auto de fecha 14 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se designó ponente al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.
En fecha 15 de febrero de 2006, se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a pronunciarse respecto a la apelación interpuesta, previa las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Se dio inicio a la presente causa, en virtud del escrito presentado para su distribución en fecha 23 de octubre de 2003 por el ciudadano Carlos Alberto Uribe Adrianza, asistido del abogado Héctor Turuhpial, antes identificados, contra el acto administrativo de remoción N° DG/128/2003 de fecha 19 de mayo de 2003 emanado de la DISIP.
El 28 de octubre de 2003, el Juzgado a quo admitió la presente querella y ordenó la notificación de la Procuradora General de la República y del Director de la DISIP.
A través de sendas diligencias consignadas en fechas 12 y 18 de noviembre de 2003, el ciudadano Alguacil del Despacho de origen dejó constancia de haber procedido a la notificación de los organismos antes mencionados.
El 18 de noviembre de 2003, compareció el abogado Roberto Hung A., inscrito en Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 97, en su carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, y consignó escrito de contestación a la presente querella.
El 21 de enero de 2004, el a quo fijó el cuarto día de despacho siguiente a dicha fecha, a las 11:30 a.m., a los fines de que tuviera lugar la audiencia preliminar pautada en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
El 28 de enero de 2004, tuvo lugar el precitado acto procesal y se abrió la causa a pruebas.
El 5 de febrero de 2004 el querellante promovió sus probanzas, las cuales fueron admitidas a través de auto del 18 de febrero de 2004.
El 10 de marzo de 2004, el Tribunal de origen fijó el cuarto día de despacho siguiente a dicha fecha, a las 10:30 a.m., a objeto de que tuviera lugar la celebración de la audiencia definitiva prevista en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
El 17 de marzo de 2004, se llevó a cabo el preindicado acto procesal.
La recurrida se dictó el 14 de abril de 2004.
El 26 de abril de 2004, el ciudadano Carlos Uribe Adrianza apeló de tal decisión, recurso que fue escuchado por el a quo mediante auto del 11 de mayo de 2004.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
A través de escrito consignado el 23 de octubre de 2003, el ciudadano Carlos Uribe Adrianza, asistido por el abogado Héctor Turuhpial, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial con base en los argumentos esbozados a continuación:
Expresó que el 12 de julio de 2003 fue publicado en la prensa nacional el acto administrativo N° DG/128/2003 de fecha 19 de mayo de 2003, dictado por la DISIP, a través del cual se le remueve del cargo de Inspector que desempeñaba en dicha institución, a la cual ingresó como funcionario de carrera en el año 1990.
Señaló que dicho acto carece de eficacia, por cuanto nunca le fue notificado personalmente, incumpliéndose así lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con lo pautado en los artículos 73 y 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, amén de que tampoco se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 76 eiusdem, por cuanto en el texto del acto no se indicó expresamente que se otorgaba al interesado el lapso de 15 días para que éste se entendiera formalmente notificado del acto y, por tanto, a derecho, para que así comenzaran a correr los lapsos de interposición del correspondiente recurso contencioso administrativo funcionarial.
Expresó el querellante que a través del citado acto administrativo, el cual fue dictado con fundamento en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se le consideró arbitraria y sobrevenidamente como un funcionario de confianza y, por ende, de libre nombramiento y remoción, a pesar de que dicho acto reconoce su cualidad de funcionario de carrera.
A tal respecto adujo, que el acto incurre en el vicio de falso supuesto de derecho al otorgarle al citado artículo una interpretación extensiva, genérica e indeterminada, cuando debió dársele una interpretación restrictiva por constituir una desmejora de su condición de funcionario público de carrera.
Arguyó que en todo caso el régimen estatutario aplicable a su persona es el contemplado en el Decreto N° 15 de fecha 19 de marzo de 1969, y en el Reglamento Interno para la Administración de Personal de la DISIP del 10 de junio de 1983, los cuales no sólo le otorgaban la cualidad de funcionario policial de carrera, sino que establecen únicamente como supuestos de retiro del cargo la renuncia y la destitución, no siendo posible en consecuencia su remoción por cuanto ello constituye una desmejora de su régimen estatutario; de allí que aduce que se violó su derecho a la estabilidad en el cargo.
Alegó que la DISIP aplicó retroactivamente el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública para desconocer su cualidad de funcionario de carrera, ya que según su entender, los funcionarios de seguridad del Estado que pueden ser considerados de libre nombramiento y remoción son aquellos que integran la Junta Directiva de la DISIP, y todos aquellos que no se regían para la fecha de entrada en vigencia de la preciada Ley, por un régimen estaturario.
Apuntó asimismo, que el falso supuesto de derecho en que incurre el acto impugnado se evidencia de la contradictoria circunstancia de que se le califica como funcionario de confianza y por tanto de libre nombramiento y remoción, pero al mismo tiempo se le reconoce la cualidad de funcionario de carrera y luego pasa a aplicarle de manera distorsionada y extemporánea el procedimiento de disponibilidad, el cual corresponde única y exclusivamente a los funcionarios públicos de carrera.
En ese orden de ideas agregó, que el Reglamento Interno de la DISIP establece en su artículo 2 la condición de funcionarios de carrera de su personal, y que los artículos 27 al 34 contemplan que la desincorporación de dicho personal se produce solamente por renuncia o destitución del cargo, no consagrándose la remoción como figura extintiva del vínculo funcionarial, de allí que el acto administrativo recurrido adolece de nulidad por encontrarse viciado en su causa, al haber asumido como fundamento jurídico una aplicación errada del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
De otra parte, alegó el querellante que el acto administrativo impugnado es absolutamente nulo por ser de ilegal e inconstitucional ejecución.
En ese sentido manifestó, que durante catorce (14) años de actividad en la DISIP se le sometió a las normas de formación, calificación, ascenso y ejercicio de la función policial, protegido durante todo ese tiempo por la estabilidad propia de su condición de funcionario de carrera policial; por lo que la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública no podía incidir negativamente en su esfera jurídica, salvo que a dicho texto normativo el legislador le hubiere otorgado expresamente carácter retroactivo, caso en el que sí podía afectar su condición jurídica, en concreto, su derecho a la estabilidad en el cargo; supuesto que no se da en el caso sub examine.
Argumentó igualmente que el acto impugnado es absolutamente nulo por violación a la garantía del debido proceso.
A este respecto sostuvo, que la errónea aplicación que la DISIP efectuó del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública le coartó su garantía a un debido proceso administrativo consagrada en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto le fue aplicada una facultad discrecional propia de un cargo de libre nombramiento y remoción, con lo cual se obvió la iniciación del correspondiente procedimiento administrativo que determinare la existencia de alguna de las causales de destitución previstas en el Reglamente Interno de la DISIP.
Denunció asimismo el querellante que el acto recurrido es nulo de nulidad absoluta por haber sido dictado con desviación de poder, aseverando que su remoción no se debió realmente a necesidades del servicio o de la institución, sino que la misma persigue evitar la sustanciación de un procedimiento administrativo disciplinario solicitado por éste el 11 de noviembre de 2002 contra el Comisario Orlando Orozco, por la presunta vinculación de este último con bandas delictivas encargadas del robo de vehículos.
En tal virtud, expuso que tras la apariencia de legalidad del acto recurrido su motivación intrínseca o real no responde al ejercicio de una potestad legítima de la Administración, dado que tiene por objeto excluirle ilegítimamente de la DISIP para así impedir que a través del precitado procedimiento administrativo se descubra el tráfico de armas y el apoyo y protección que prestaba el Comisario Orlando Orozco, con apoyo del Director General de la DISIP, a determinadas bandas de delincuencia organizada.
Finalmente indicó el querellante, que la DISIP actuó con mala fe no sólo al removerle de su cargo, sino también al negarle la expedición de las copias del expediente administrativo del cual se desprende su trayectoria funcionarial policial; solicitudes que según éste efectuó los días 17 de julio de 2003 y 21 de agosto de 2003.
III
DEL FALLO APELADO
El 14 de abril de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró sin lugar el actual recurso contencioso administrativo funcionarial en los siguientes términos:
“(…) Cumplido (sic) como han sido los requisitos del proceso, pasa es(e) juzgado (sic) a pronunciarse sobre el punto previo opuesto por la representación judicial del organismo querellado y al respecto observa: (…)
(…) De conformidad con lo previsto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, citado ut supra, se entiende notificado el accionante una vez y transcurridos quince (15) días contados a partir de la publicación del cartel, siendo que la aludida notificación fue publicada en fecha 12 de julio de 2003, se entiende notificado el recurrente en fecha 27 de julio de 2003, fecha a partir de la cual comienza a computarse el lapso de tres (03) meses establecidos en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (...)
(…) con respecto al acto notificado en el aludido cartel, venció el 27 de octubre de 2003 y el presente recurso fue interpuesto en fecha 23 de octubre de 2003 (…) Aunado esto del (sic) al (sic) análisis de los alegatos del apoderado judicial del organismo querellado se evidencia que a su decir fue imposible la notificación del querellante porque se negó a firmar (…) mal puede alegar que la querella esta (sic) interpuesta fuera de lapso por el conocimiento que el querellante tenía del acto y sus efectos y desconocer la actuación expresa de la notificación por carteles (…)
(…) la Ley del Estatuto de la Función Pública vigente desde el 11 de Julio (sic) de 2002, no excluye expresamente a los funcionarios que ejerzan actividades de Seguridad del Estado de la aplicación de esta ley (sic) (…) lo que ratifica que los funcionarios adscritos a la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención quienes realizan actividades de seguridad del Estado le son aplicables (sic) la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Siendo que el cargo ejercido por el actor era de ‘…INSPECTOR con 14 años de servicio de carrera policial en la DISIP…’ (sic) el cual es un cargo de seguridad del Estado (…) es calificado como cargo de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, por lo que a juicio de es(a) Juzgadora, la Administración no incurrió en el vicio de falso supuesto al dictar el acto administrativo recurrido (…)
(…) Solicita además el accionante, la nulidad del acto administrativo impugnado en virtud de la aplicación retroactiva del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) advierte es(a) Juzgadora, que en el caso de marras la Administración no incurrió en aplicación retroactiva de la citada norma, toda vez que la Ley del Estatuto de la Función Pública entró en vigencia a partir del 11 de Julio (sic) de 2002, y el acto que se impugna fue dictado en fecha 19 de Mayo (sic) de 2003, en consecuencia la norma no se aplicó a un derecho anterior a la entrada en vigencia del referido texto legal (…)
(…) En relación con la vulneración del debido proceso (…) advierte es(a) Sentenciadora, que como ya ha quedado establecido en el presente fallo, el accionante ejerció un cargo cuyas funciones comprende actividades de seguridad de Estado, uno de los supuestos previstos en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que califica los referidos cargos como de confianza y en consecuencia, de libre nombramiento y remoción (…)
(…)En relación con el alegato expuesto por la parte actora, en cuanto a que el acto administrativo impugnado se dictó ‘…en manifiesta desviación de poder…’, advierte es(e) Tribunal, que de las pruebas aportadas a los autos por las partes, no se desprende la desviación de poder alegada, toda vez que la Administración actuó según sus atribuciones, de conformidad con la normativa legal vigente y del análisis de los autos no puede concluir es(a) Sentenciadora que el ente querellado haya actuado con desviación de poder como lo alega la parte actora (…)”. (Negrillas del fallo).
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
A través de escrito presentado ante esta Corte el 10 de marzo de 2005, el ciudadano Carlos Alberto Uribe, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 103.548, formalizó el recurso de apelación interpuesto el día 26 de abril de 2005, en los términos que se explanan a continuación:
Señaló que al igual que la motivación errónea del acto recurrido, la sentencia apelada aplicó retroactivamente la calificación como cargo de confianza prevista en el artículo 21 de al Ley del Estatuto de la Función Pública, lo que según su decir, contradice tanto a la garantía a un debido proceso consagrada en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como el cúmulo probatorio inserto en el expediente, y especialmente, lo dispuesto en el Decreto N° 15 de fecha 19 de marzo de 1969 y el Reglamento Interno para la Administración de Personal de la DISIP, el cual reconoce su cualidad de funcionario policial de carrera.
En ese sentido expresó, que tanto el fallo recurrido como el acto administrativo impugnado en nulidad desconocieron la existencia del régimen estatutario especialmente consagrado para los funcionarios de la DISIP, sobre todo para aquellos funcionarios que, al igual que él, ya titularizaban el derecho a estabilidad en el cargo antes de la vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, de manera que la sentencia recurrida consideró aplicable “in genere” el artículo 21 ídem, para todos aquellos casos en que se desempeñe la actividad de seguridad del Estado.
Expuso asimismo que el acto administrativo cuya nulidad se pretende reconoció su cualidad de funcionario de carrera al colocarle en posición de disponibilidad, evidenciándose con ello una contradicción que no fue corregida por la sentencia del a quo, razón por la que solicita se revoque la sentencia apelada y se declare la nulidad del referido acto.
V
DE LA COMPETENCIA
Antes de pronunciarse acerca del recurso interpuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa. En ese sentido observa, que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Ello así, dado que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, tiene las mismas competencias que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como lo precisó la Resolución N° 2003-0003 de fecha 27 de enero de 2004 (Gaceta Oficial N° 37.866) dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; y la reiterada jurisprudencia de la Sala Político Administrativa que da a las Cortes de lo Contencioso Administrativo el carácter de Tribunales de Alzada con respecto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia Nº 02271 dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, caso Tecno Servicio Yes´Card, C. A.), esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación. Así se decide.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte, actuando como jurisdicción de Alzada, pronunciarse en torno a la procedencia del recurso de apelación interpuesto el día 26 de abril de 2005 por el ciudadano Carlos Alberto Uribe, contra la sentencia definitiva emitida por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital el 14 de abril de 2005, en la que se declaró sin lugar el actual recurso contencioso administrativo funcionarial, y a tal respecto observa:
En primer término, evidencia esta Corte que el querellante indicó que tanto el acto recurrido como el Juez a quo aplicaron retroactivamente la calificación del cargo de Inspector de la DISIP como cargo de seguridad del Estado o de “confianza” y, por tanto, de libre nombramiento y remoción, en los términos de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo que a su entender, devino en la violación de la garantía a un debido proceso consagrada en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Así planteada la denuncia, considera indispensable esta Corte hacer referencia a la naturaleza jurídica del presunto régimen estatutario especial de los funcionarios adscritos a la DISIP, invocado por el ciudadano Carlos Alberto Uribe, a cuyo objeto pasa a determinar el rango y extensión tanto del Decreto N° 15 de fecha 19 de marzo de 1969 como del Reglamento Interno para la Administración del Personal de la DISIP, ello con la finalidad de determinar su compatibilidad, tanto con el texto fundamental, como con las normas generales de mayor jerarquía que atañen a la materia administrativa de estabilidad.
En ese sentido, este Órgano Jurisdiccional trae a colación el texto de la sentencia N° 01450 del 12 de julio de 2001 (caso: Francisco Mérida Montoya), dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se dejó sentado lo siguiente:
“(…) El Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) fue dictado por el Ministro de Relaciones Interiores, mediante la Resolución N° 196, de fecha 10 de junio de 1983, y publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.213, Extraordinaria, de fecha 6 de julio de 1983.
El referido texto reglamentario se publicó con fundamento en los artículos 4° y 5° del Decreto N° 15 de fecha 19 de marzo de 1969, publicado en la Gaceta Oficial N° 28.878 de fecha 20 de marzo de 1969 y ‘en uso de la facultad contenida en el artículo 11 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Relaciones Interiores’.
Ahora bien, mediante el Decreto N° 15, del 19 de marzo de 1969, por su artículo 1°, se previó la creación de la Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), la cual tendría carácter profesional y técnico. De acuerdo con el artículo 4°, su personal debía tener conducta intachable y entre las atribuciones que se le atribuyen a la referida Dirección, están las de coordinar su acción antidelictiva con los demás cuerpos policiales; proteger el pacífico disfrute de los derechos ciudadanos; velar por el orden y la seguridad pública y asesorar al Ejecutivo Nacional en la formulación de la política antidelictiva, todo de acuerdo (sic), según el artículo 5° del citado Decreto, ‘con la función atribuida al Ministerio de Relaciones Interiores en el artículo 18 del Estatuto Orgánico de Ministerios y en el Decreto del N° 51 del 29 de abril de 1959’.
Examinados los textos a los cuales hace referencia el Decreto de creación, se observa que mediante el Decreto N° 40 de fecha 30 de diciembre de 1950, publicado en Gaceta Oficial N° 23.418 se dictó el Estatuto Orgánico de Ministerios, el cual en su artículo 18, ordinal 3°, atribuyó al Ministerio de Relaciones Interiores, la conservación y la seguridad pública.
Por otra parte, el Decreto N° 51 del 29 de abril de 1959, publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 25.948, estableció en su artículo 5° que ‘El Servicio General de Policía tendrá carácter civil, técnico y profesional, y su personal será seleccionado atendiendo a condiciones de moralidad, cultura general, condiciones físicas y de vocación de servicios, y proveerá de escuelas de formación o capacitación, para dotarlo de carácter profesional, que involucra la estabilidad, ascensos y protección social propias de la organización policial, conforme al reglamento interno que se dictare al efecto.’
Por su parte, el artículo 11 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Relaciones Interiores, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 31.751, de fecha 06 de junio de 1979, dispuso que ‘En el Reglamento Interno que promulgue, se determinará, siempre que existan las previsiones presupuestarias, el número, la competencia, la organización y funcionamiento de las demás direcciones y dependencias administrativas, requeridas para el ejercicio de las atribuciones que correspondan al Ministerio de Relaciones Interiores’.
En virtud de los textos normativos citados, es concluyente que la Administración estableció por vía reglamentaria el número, competencias, organización y funcionamiento de las diferentes dependencias y direcciones de ese Ministerio, y ninguno de dichos textos de rango sublegal, hace referencia a la materia administrativa disciplinaria.
En consecuencia, las sanciones establecidas en el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) no se encuentran establecidas en una ley preeexistente; y dichos textos, por demás, de rango inferior a la ley, sólo facultaban al Ministro de Relaciones Interiores para dictar, vía actividad administrativa reglamentaria, la organización, competencias y funcionamiento de las dependencias y direcciones de ese despacho ejecutivo, más no para normar, mediante la creación de sanciones, la cuestión disciplinaria interna de una determinada dirección, lo cual conduce, inexorablemente, a concluir que el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), en cuanto a las sanciones allí tipificadas, vulnera el principio de la reserva legal contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Negrillas del fallo y de la Corte; subrayado del fallo).
Conforme a la jurisprudencia parcialmente citada ut retro, los Reglamentos y Normas en base a los cuales el querellante pretende basar su estabilidad en razón de su condición de funcionario policial de carrera, son de carácter o rango sublegal.
Por otra parte, es preciso acotar que si bien la jurisprudencia antes transcrita alude al supuesto específico del régimen disciplinario de los funcionarios que integran la DISIP, ello no obsta sin embargo la validez del análisis efectuado por la Sala Político Administrativa en la referida sentencia, en cuanto a la jerarquía de tales normas, y más cuando el propio texto de nuestra Carta Funadamental, establece en su artículo 146, lo siguiente:
“Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley”.
En efecto, debe acotarse que con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 del 6 de septiembre de 2002, la función de seguridad de Estado ejercida por los cuerpos policiales -entre ellos la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención- pasó a ser una actividad de confianza cuya regulación se encuentra sometida al régimen estatutario especial contemplado en el artículo 21 de dicho cuerpo normativo, sin que ello implicase el desconocimiento de situaciones de hecho constituidas con anterioridad a la vigencia de la referida Ley, pero que en todo caso implicaba un tratamiento distinto atendiendo a las nuevas circunstancias normativas.
Bajo este contexto, se descarta de plano la tesitura expuesta por el actor, en el sentido de que el régimen estatutario aplicable a su persona es el consagrado en las normas de rango sublegal antes referidas -Decreto N° 15 de fecha 19 de marzo de 1969 y Reglamento Interno para la Administración del Personal de la DISIP- y no el contenido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, dado que, allende de lo antes expuesto, esta última configura un texto normativo de rango legal, es decir, de superior jerarquía al establecido en los Reglamentos supra mencionados.
Por consiguiente, la aplicación que del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública realizaron tanto el acto administrativo recurrido como la sentencia apelada está ajustada a derecho y no deviene en una aplicación retroactiva que desconozca la cualidad de funcionario público de carrera del querellante, dado que el citado artículo establece que:
“Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”. (Negrillas de la Corte).
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo antes citado, los funcionarios que desempeñan cargos de seguridad del Estado se considerarán empleados de confianza y, por ende, conforme a lo establecido en el artículo 20 eiusdem, de libre nombramiento y remoción. A su vez, este último artículo dispone que:
“Los funcionarios o funcionarias públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza (…)”. (Negrillas de la Corte).
Adminiculando las normas antes invocadas, se llega a la conclusión que las actividades de seguridad del Estado constituyen cargos públicos de confianza y, por lo tanto, de libre nombramiento y remoción.
Partiendo de la anterior premisa, deduce esta Corte de acuerdo con lo pautado en el Decreto N° 15 del 19 de marzo de 1969, específicamente de sus artículos 1 y 4, que la creación de la Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) tendría carácter profesional y técnico, y que, asimismo, la función de dicho cuerpo policial es coordinar su acción antidelictiva con los demás cuerpos policiales, proteger el pacífico disfrute de los derechos ciudadanos, velar por el orden y la seguridad pública y asesorar al Ejecutivo Nacional en la formulación de la política antidelictiva.
A criterio de esta Corte, no cabe duda que la acción de prevención e inteligencia desplegada por los funcionarios adscritos a la DISIP constituye la consagración de una actividad de seguridad del Estado, que propende al mantenimiento del orden público, la paz social y la seguridad nacional.
Esta acotación es de suma relevancia, por cuanto es preciso destacar en el presente caso que la recalificación efectuada por el legislador en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública no lo fue únicamente para uno de los tantos cargos existentes en los cuerpos de seguridad del Estado -en este caso la DISIP- sino que constituyó una reclasificación de la actividad misma, globalmente considerada, la cual se entiende actualmente como el desempeño de una función -cargo- de confianza, no sujeta por tanto al régimen de estabilidad en el cual pretende ampararse el accionante.
Por consiguiente, no le era dable al querellante aducir que no encontraba cabida la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública para determinar su régimen de estabilidad por constituir ello una violación del principio constitucional de irretroactividad de la ley consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en vista de que como ya se explicó, dicho régimen, amén de no ser inmutable, estaba consagrado con base en normas reglamentarias de carácter sublegal que, salvo las excepciones legales, no pueden de ninguna forma colidir con las leyes formales, aún y cuando éstas introduzcan modificaciones posteriores de las situaciones jurídicas subjetivas creadas con base en leyes anteriores.
De manera que la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al menos en lo que respecta a la calificación de los cargos de los funcionarios integrantes de la DISIP, encuentra preferente aplicación en el presente caso no solo porque dicho organismo desempeña una actividad de seguridad de Estado sometida a un régimen estatutario, sino también por la circunstancia que, de aplicarse las disposiciones de rango sublegal contenidas tanto en el Decreto N° 15 de fecha 19 de marzo de 1969 como en el Reglamento Interno para la Administración del Personal de la DISIP, en contravención a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no sólo se violaría manifiestamente el principio de jerarquía normativa sino también la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En apoyo de lo antes expuesto, resulta oportuno citar la sentencia N° 1621 del 17 de julio de 2001 emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en la que se dejó sentado:
“(...) Esta Corte observa, que el cargo de Director de Cárcel II que desempeñaba el recurrente pasó a ser de libre nombramiento y remoción según la previsión del Decreto N° 2.284, en concordancia con el artículo 4, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, momento éste desde el cual la eventual remoción del actor a la luz de dicha normativa, resultaba incuestionable, en virtud de que el ejercicio del cargo ya no acarreaba consigo estabilidad. En este sentido, no puede hablarse de retroactividad, pues no se aplica la norma para regular una situación pasada sino presente, razón por la que esta Corte rechaza tal alegato, y así se declara
(…omissis…)
Por otra parte debe indicarse que la correcta aplicación realizada por el Juez A quo (sic), del Decreto N° 2.284 de fecha 28 de mayo de 1992, publicado en la Gaceta Oficial N° 34.975 del 1° de junio del mismo año, quedó demostrada, toda vez que el funcionario afirmó en su escrito libelar que desempeñaba el cargo de Director de Cárcel II, así como también de la lectura del referido Decreto, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 3° del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa, no es otro que la exclusión del funcionario considerado por la Administración como de confianza, siendo la consecuencia de tal exclusión que el funcionario titular del cargo específico que ejerce y que ha sido declarado de confianza, no estando obligada la Administración a mantenerlo en el ejercicio del cargo (…)”.
Con fundamento en lo antes analizado, decae el argumento invocado por el querellante de que tanto el acto administrativo impugnado como la sentencia recurrida incurrieron en una contradicción “in términis” al admitir la cualidad de funcionario público de carrera que venía ostentando el querellante y al mismo tiempo calificarle el cargo desempeñado como de libre nombramiento y remoción por ser de confianza, para luego colocarlo en situación de disponibilidad, dado que ambas condiciones no son incompatibles.
En efecto, no constituye un hecho discutido en el presente proceso la cualidad de funcionario público de carrera que ostenta el querellante, el aspecto medular del asunto radica en la circunstancia que, a raíz del cambio legislativo introducido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cargo que éste desempañaba en la Administración Pública -Inspector adscrito a la DISIP- pasó a ser calificado como un cargo de confianza, lo que no quiere decir que se le desconoció su condición de funcionario de carrera, todo lo contrario, la Administración reconoce este carácter al colocar al querellante en la situación de disponibilidad prevista en el artículo 78 de la citada Ley, tal como se desprende del propio acto administrativo recurrido.
Adicionalmente, se observa que el querellante arguyó la violación de la garantía al debido proceso establecida en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esgrimiendo que por razón de su condición de funcionario de carrera debió haberse iniciado el correspondiente procedimiento administrativo que determinara su remoción, situación que no se dio en vista de que se le consideró erróneamente como funcionario de la libre nombramiento y remoción.
Así pues, sirven de base para el rechazo de esta denuncia los mismos argumentos expuestos con antelación, en el sentido de que la remoción no obedeció a la cualidad de funcionario de libre nombramiento y remoción del recurrente, sino a la reclasificación del cargo que éste ocupaba como cargo de confianza, lo que le permitía a la administración removerlo de dicho cargo siempre y cuando respetare el estatus de funcionario público de carrera que éste gozaba, otorgando el correspondiente beneficio de disponibilidad.
Por otra parte, advierte este Órgano Jurisdiccional que en su escrito de fundamentación al presente recurso de apelación (el cual riela a los folios 123 al 125), el querellante nada alegó en torno a los presuntos vicios de la notificación del acto impugnado, así como respecto del alegato atinente a que dicho acto se dictó con desviación de poder por parte del Director de la DISIP, razón por la que esta Corte prescinde de dicho análisis.
Visto entonces que en el presente caso ninguno de los vicios denunciados por el recurrente fueron aptos para establecer la nulidad del acto administrativo impugnado, esta Corte declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y confirma en todas sus partes la sentencia apelada por estar ajustada a derecho. Así se decide.
VI
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos precedentemente examinados, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley:
1.- Declara su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por el ciudadano CARLOS ALBERTO URIBE ADRIANZA contra la sentencia definitiva dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital el 14 de abril de 2004, en la que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por dicho ciudadano contra la DIRECCIÓN GENERAL DE LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA Y PREVENCIÓN (DISIP).
2.- Declara SIN LUGAR el citado recurso de apelación.
3.- CONFIRMA la decisión recurrida.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los veintidós (22) días del mes de febrero de dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. No. AP42-R-2004-001876
ASV/i
En la misma fecha veintidós (22) de febrero de dos mil seis (2006), siendo la (s) 1:08 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-00304.
La Secretaria
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