TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº: AP42-N-2002-001487

En fecha 04 de julio de 2002, se recibió en la Secretaría de esta Corte, oficio N° 1845-02 de fecha 25 de junio de 2002, anexo al cual el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar, por la Abogada Aracelis Piñero Pereira, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.221, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana SORAYA MARTÍNEZ GARCÍA, titular de la cédula de identidad N°. 8.550.313, contra EL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, actualmente MINISTERIO DE SALUD.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por la Abogada Agustina Ordaz Marín, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 23.162, actuando en su carácter de Sustituta de la Procuraduría General de la República, contra la decisión dictada por el referido Tribunal en fecha 22 de mayo de 2002, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial.
En fecha 09 de julio de 2002 se dio cuenta a la Corte, y se designó ponente.
En fecha 01 de agosto de 2002, la representación judicial de la República, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 17 de septiembre de 2002, comenzó el lapso para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 25 de ese mismo mes y año.
Por auto de fecha 14 de noviembre de 2002, se fijó el décimo día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia vigente rationae temporis, presentando únicamente la representación judicial del mencionado Ministerio su respectivo escrito de conclusiones en fecha 10 de diciembre de 2002.
Mediante auto de fecha 12 de diciembre de 2002, la Corte dijo “Vistos”.
La Corte mediante auto de fecha 16 de noviembre de 2004, se abocó al conocimiento de la causa, ordenando la notificación de las partes.
Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
La Corte se abocó al conocimiento de la causa en fecha 04 de julio de 2006, reasignándose la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:
-I-
FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

En fecha 18 de enero de 1998, la Abogada Aracelis Piñero Pereira, apoderada judicial de la parte querellante interpuso querella funcionarial fundamentando su pretensión en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señaló, que su mandante en fecha 16 de octubre de 1990, ingresó a la Dirección Regional del Sistema Nacional de Salud del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud, en el estado Guárico con el cargo de Médico Rural por el termino de un año, el cual cumplió desde la referida fecha hasta el 16 de diciembre de 1991.
Arguyó, que mediante oficio N° 1.041 de fecha 16 de diciembre de 1991, emanado de las autoridades administrativas del Centro de Salud del Hospital “Dr. Francisco Troconis” de Zaraza, le manifestaron a su representada que por necesidades de servicio debía comenzar a prestar servicios como Médico Residente en el mencionado Hospital, a partir del 16 de diciembre de 1991, cargo este que fue aceptado y que ejerció hasta el 18 de marzo de 1997, fecha en la cual fue retirada de la Administración.
Alegó, que su representada ejerció el cargo de Médico Residente por un lapso de seis (06) años y seis (06) meses, sin que hubiese firmado un nuevo contrato de trabajo, por lo que a su entender, el contrato inicialmente suscrito se renovó sucesivamente durante los seis (06) años indicados, pasando a ser un contrato a tiempo indeterminado según lo pautado en los artículos 74 y 77 de la Ley Orgánica del Trabajo vigente rationae temporis.
Argumentó, que la querellante se encontraba amparada por la inamovilidad laboral que le otorgaba el Decreto Presidencial N° 1757 de fecha 19 de marzo de 1997. De igual forma adujo que, su mandante se encontraba amparada por la inamovilidad derivada del fuero maternal, toda vez que en fecha 29 de abril de 1997, le había sido dado en adopción, un menor de un año de edad.
Denunció, que la Administración no cumplió con el procedimiento previsto en la Ley Orgánica del Trabajo para despedir a una trabajadora que gozaba de fuero maternal, vulnerando de esta forma los artículos 88 y 59 de la derogada Constitución de la República de Venezuela.
Alegó, que el organismo querellado al no sustanciar procedimiento alguno para el retiro, vulneró el derecho constitucional a la defensa de la querellante, por cuanto no se le permitió conocer, alegar y probar las razones que estimara conveniente en defensa de sus intereses.
Asimismo, expresó que el acto impugnado adolece del vicio de manifiesta incompetencia, toda vez que el mismo fue suscrito por funcionarios que no tenían facultades en materia de administración de personal, siendo que ésta corresponde al Ministro, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6 de la derogada Ley de Carrera Administrativa.
Adujo, que el acto adolece del vicio de inmotivación, y que el mismo no fue notificado en los términos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Sostuvo, que “…la empleada Dra, SORAYA MARTINEZ G. cumple con los requisitos legales establecidos en el artículo 36 y siguientes, de la Ley de Carrera Administrativa, considerando en base a ello que es Funcionaria de Carrera y por lo tanto se le debe expedir el respectivo certificado que le acredite tal carácter, ya que la funcionaria de acuerdo a los hechos antes narrados goza de estabilidad en el ejercicio del cargo…”
Solicitó, la nulidad del acto administrativo de fecha 18 de marzo de 1997, y el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha efectiva de su retiro de la Administración, hasta la fecha de ejecución de la sentencia. De igual forma solicitó, se ordene a las autoridades del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, actualmente Ministerio de Salud y Desarrollo Social, expida a la querellante el certificado que acredite su condición de funcionaria de carrera y además que se clasifique a la actora por el tiempo de servicio en la Administración como Médico II, de acuerdo a lo establecido en el Contrato Colectivo de Trabajadores de la Medicina.
-II-
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 22 de mayo de 2002, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en las consideraciones siguientes:

“…En primer lugar, pasa el Tribunal a pronunciarse acerca del punto previo alegado por la Sustituta del Procurador General de la República, mediante el cual so1icita la inadmisibilídad del recurso, por cuanto este Tribunal ha decretado la perención breve cuando el querellante no cancela los derechos arancelarios en el lapso un mes, después de la admisión para la notificación al Procurador General de la República, al respecto se observa:
Conforme a los principios que inspiran nuestra Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en nuestro estado de derecho se establece la gratuidad de la justicia, razón por la cual quedó derogado el pago de derechos arancelarios en vía jurisdiccional, en virtud de que toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia y a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses, motivo por el cual se considera improcedente la perención breve, solicitada.
En cuanto al fondo, se observa que consta al folio 8 de la pieza 3 en copia certificada ríela (sic) ‘Contrato para personal Médico Rural’, duración: 1 año, desde el 16-10-90 al 16-10-91; al folio 22 de la tercera pieza ‘Constancia’ de fecha 15-10-1990, emanada del M.S.A.S, Dirección General Sectorial de Recursos Humanos, haciendo constar que la recurrente presentó Título de Médico Cirujano expedido por la Universidad de los Andes; al folio 36 de la primera pieza ríela (sic) ‘Constancia’ de fecha 20-05-1992, suscrita por el Director Regional del Sistema Nacional de Salud del Estado Guárico, haciendo constar que la accionante se desempeño (sic) como Médico Rural en el Ambulatorio ‘Los Moraos’, Distrito Sanitario N° 5 desde el 16-10-1990 al 16-12-1991; al folio 6 de la segunda pieza consta ‘CREDENCIAL’, expedida por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, por haberse desempeñado como Médico Rural; al folio 38 de la pieza uno oficio P: 128 del 18-03-1997, suscrito por la Asistente de Personal y el Director del Hospital Dr. ‘Francisco Troconis’, informándole que conforme a lo establecido con el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, ‘. . .hasta el 30-03- 97- prestara sus servicios, como Médico Residente en el Hosp. Dr. ‘Fco. Troconis de Zaraza’; al folio 2 de la pieza separada N° 4, se evidencia Oficio O.R.P.-2141 del 10 de octubre de 1990, suscrito por el Jefe de Personal y el Director Regional Sistema Nacional de Salud, Estado Guárico, relativo que a partir del 16-10-1990 fue designada la recurrente a desempeñar las funciones de Médico Rural, de acuerdo a lo establecido en el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, al folio 3 del mismo ‘Cronología de cargo”, emanada de Hospital Dr. ‘Francisco Troconis’ y suscrita por la Directora, Jefe de Personal (E), Jefe de Personal Regional (E), y el Director de Sistema Nacional de Salud del Estado Guárico, haciendo constar que la accionante presto (sic) sus servicios como Médico Rural desde el 16-10-90 al 16-12-91 en el ‘Modulo Los Moraos’ y como Médico Residente desde el 17-12-91 en el Hospital ‘Francisco Troconis’.
De lo expuesto y del resto del contenido de las actas que constan a los autos, está claro para el Tribunal, lo siguiente: La querellante cumplió con lo establecido en el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina; Se desempeño como Médico Residente en el Hospital ‘Dr. Francisco Troconis’ de Zaraza, Estado Guárico entre el l7-12-1991 al 30-03-1997, excediéndose en el lapso establecido para dicho desempeño, en el artículo 31 de las Normas por la cuales se regirá el Cuerpo Médico de los Hospitales adscritos al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, que en su aparte único pauta que cuando no haya sido especificado el tiempo de Residencia, éste no podrá durar más de dos (02) años. Es obvio que la recurrente excedió dicho tiempo.
Está claro para el Tribunal, que la intención del Organismo era la de mantener a la querellante como personal médico del Ministerio, pues al haber transcurrido el tiempo estipulado para la pasantía rural y para la residencia, el Ministerio debió incorporarla y calificarla como personal médico a su servicio. Al no hacerlo así y transcurrir un tiempo considerable en las funciones de médico residente, su condición es la de funcionario público de carrera, sometida a la Ley de Carrera Administrativa.
Con respecto al Oficio P: 128 del 18-03-1997, suscrito por la Asistente de Personal y el Director del Hospital Dr. “Francisco Troconis”, informándole que conforme a lo establecido con el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, “…hasta el 30-03-97- prestara sus servicios, como Médico Residente en el Hosp. Dr. “Fco. Troconis de Zaraza”, (folio 38 de la pieza uno ríela oficio), está viciada de ilegalidad, en razón de emanar de funcionarios incompetentes y carecer de motivación al serle aplicada una causal indebida, no prevista en la Ley de Carrera Administrativa, lo cual conlleva a su nulidad de conformidad con lo previsto en el (sic) artículos 19 ordinal 4, 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Declarada la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio P:128 de fecha 18 de marzo de 1997, se ordena la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba en la misma localidad con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la separación del servicio hasta que se dicte el decreto de ejecución respectivo, como así lo solicita la recurrente.
En cuanto a la reclasificación como Médico II, se niega dado que su condición no era Médico I. Sin embargo, la querellante tendrá derecho a participar en los concursos que se abran para optar al cargo de Médico I. Así se decide…”.

-III-
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

En fecha 01 de agosto de 2002, la representación judicial de la República, consignó escrito de fundamentación de la apelación con fundamento en las siguientes razones de hecho y derecho:
Denunció, que el a quo contravino lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, al interpretar erradamente la normativa que rige a los médicos residentes. En este sentido, señaló que si bien los médicos adscritos al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social gozan de estabilidad en el trabajo, no lo es menos, que para determinar dicha estabilidad se debe verificar el tipo de cargo y la relación que tiene el médico con el referido ministerio, señalando que en el caso de los residentes, una vez concluido el lapso de formación, el Ministerio otorga empleo siempre y cuando exista disponibilidad de cargos, y previo el cumplimiento de las normas de concurso.
Alegó, que el cargo de Médico Residente desempeñado por la querellante es de contratado, para prestar servicios a dedicación exclusiva en ciertas poblaciones previamente determinadas, y que el hecho de que la residencia se prolongue en el tiempo, no convierte al residente en titular del cargo, por lo que la querellante no tiene el carácter de funcionaria.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a la Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la representación judicial de la República, y al respecto observa que los vicios denunciados en el escrito de fundamentación de la apelación, se circunscriben a la supuesta vulneración del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil en la cual incurrió el a quo, al interpretar erróneamente la normativa que rige al personal médico, específicamente a los residentes de los hospitales adscritos al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, actualmente Ministerio de Salud.
Igualmente alegó la apelante, que si bien los médicos adscritos al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social gozan de estabilidad en el trabajo, no lo es menos que para ser acreedor de dicha estabilidad se debe verificar el tipo de cargo y la relación que tiene el médico con el referido ministerio, señalando que en el caso de los residentes una vez concluido el lapso de formación, el Ministerio otorga empleo siempre y cuando exista disponibilidad de cargos, y previo el cumplimiento del las normas de concurso.
Para decidir esta Corte pasa a realizar las consideraciones siguientes:
Del análisis exhaustivo del expediente se desprende con meridiana claridad que los hechos controvertidos en el presente proceso judicial giraron en torno a la condición de funcionaria de carrera de la querellante, toda vez que por un lado, la representación judicial de la parte actora alegó que su representada era funcionaria de carrera y por tanto sólo procedía su retiro en virtud de la configuración de alguna de las causales previstas en la Ley de Carrera Administrativa vigente rationae temporis, en tanto que por el otro, la representación judicial de la Republica, negó la condición de funcionaria alegada por la parte querellante, afirmando que la misma ostentaba condición de contratada.
Siendo ello así, del estudio del expediente constata la Corte, tal y como acertadamente lo señaló el a quo, que la querellante mediante la suscripción de un contrato que riela al folio 34 del expediente, comenzó a desempeñar funciones como Médico Rural a partir del 16 de octubre de 1990, a los fines de dar cumplimiento al requisito previsto en el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, siendo posteriormente designada como Médico Residente en el Hospital “Dr. Francisco. Troconis” de Zaraza a partir del 16 de diciembre de 1991, cargo este último que desempeñó hasta el 18 de marzo de 1997, cuando fue retirada por haber cumplido con el requisito establecido en el articulo 8 eiusdem.
Ahora bien, estima pertinente la Corte señalar que para el 16 de diciembre de 1991, fecha en la cual la querellante comenzó a prestar servicios como Médico Residente en el Hospital “Dr. Francisco Troconis” de Zaraza en el estado Guarico, el ingreso al régimen de la función pública debía efectuarse de conformidad con lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa vigente rationae temporis (artículos 34 y siguientes). Sin embargo, era una práctica reiterada de la Administración, antes de la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el contratar personal o simplemente ingresarlo sin suscribir ningún tipo de contrato, para posteriormente, después de un largo transcurso de tiempo, retirarlo de manera inmediata, constituyendo esta modalidad una vía o procedimiento para eludir los efectos de la Ley de Carrera Administrativa, casos estos en los cuales tanto la doctrina como la jurisprudencia había considerado que podía configurarse igualmente una relación de empleo público, y que este tipo de personal eran nombrados “funcionarios de hecho”
En efecto, la jurisprudencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y de esta Corte tenía el criterio sostenido, que el no cumplimiento del procedimiento previsto en la Ley para la selección e ingreso del personal, era imputable a la Administración Pública y no al funcionario, por lo que para poder considerar que una persona contratada había ingresado a la función publica, debían estar presentes concurrentemente las siguientes condiciones:

1.- Que las tareas desempeñadas por el empleado se correspondieran con un cargo clasificado de carrera; esto es, comprendido en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos;
2.- Que cumpliera horarios, recibiera remuneraciones y que estuviera en similares condiciones de dependencia jerárquica al resto de los funcionarios regulares del Organismo;
3.- Que existiera continuidad en la prestación de servicio, durante sucesivos períodos presupuestarios;
4.- Que se ocupara el cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del Organismo.
A juicio de esta Corte, para poder atribuirle a la querellante la condición de funcionario público, ella en el desempeño del cargo de Médico Residente, debía cumplir con las características antes mencionadas bajo la vigencia de la derogada Constitución de 1961, y ello es así, en virtud de que el articulo 146 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece claramente que los cargos de contratados quedan exceptuados del régimen de la función publica, por lo que aquellas personas contratadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, nunca llegarán a adquirir la condición de funcionario público por la vía contractual o cualquier otra vía irregular, independientemente de que cumplan con los requisitos mencionados ut supra, situación que no ocurre en el caso de autos.
Es así, que constata la Corte, tal y como acertadamente lo señaló el a quo, que la querellante una vez cumplido el requisito previsto en el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, se desempeñó como Médico Residente en el Hospital “Dr. Francisco Troconis” de Zaraza, estado Guarico, entre el 17 de diciembre de 1991, hasta el 30 de marzo de 1997, excediéndose de esta forma del lapso de dos años establecido para la residencia en el aparte único del artículo 31 de las normas que rigen al Cuerpo Médico de los Hospitales adscritos al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, lo cual llevó al a quo a considerar de manera acertada, que la “… intención del organismo era mantener a la querellante como personal médico del Ministerio…”, por lo que resulta improcedente la violación del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil alegada en el escrito de fundamentación de la apelación. Así se decide.
Asimismo, consta en autos que, la querellante cumplía en el cargo con los requisitos anteriormente mencionados, toda vez que desempeñó un cargo previsto en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Administración Pública como lo es el de Médico Residente, por un período superior a seis (06) años, según se desprende de la constancia de trabajo que riela al folio 59 del presente expediente y que prestaba servicios en las mismas condiciones que el resto de personal fijo, según se evidencia de las solicitudes de permisos que cursan a los folios 10, 12, 18, 19, 21, 22, 33, 34 y 38 del expediente administrativo, y de las hojas de solicitud de vacaciones que cursan a los folios 20, 73, 76 y 77 del referido expediente, aunado al hecho de que la representación judicial de la República en el escrito de fundamentación de la apelación señaló expresamente que el cargo de médico residente es “… contratado por el ‘MINISTERIO’ a dedicación exclusiva, para prestar sus servicios en poblaciones consideradas y aprobadas por el ‘MINISTERIO’…” lo cual evidencia que cumplía el horario completo igual que el personal fijo de carrera.
El análisis exhaustivo de las actas procesales conlleva a la Corte a considerar que la querellante ingresó de manera irregular al régimen de la función publica, y puede ser considerada como una “funcionaria de hecho” por lo que se estima que ostentaba la condición de funcionario publico, en virtud de lo cual sólo podía ser retirada por la configuración de alguna de las causales taxativas previstas en la Ley que rige la materia vigente para la fecha. Así se declara.
En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, y visto que el a quo no incurrió en ninguno de los vicios denunciados por la parte apelante, debe esta Corte declarar sin lugar la apelación ejercida por la Abogada Agustina Ordaz Marín, en su carácter de Sustituta de la Procuraduría General de la República contra la sentencia dictada por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 22 de mayo de 2002, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Aracelis Piñero Pereira, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Soraya Martínez García. Así se decide.
-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. SIN LUGAR la apelación interpuesta por la Abogada Agustina Ordaz Marín, en su carácter de Sustituta de la Procuraduría General de la República contra la decisión de fecha el 22 de mayo de 2002, dictada por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por la Abogada Aracelis Piñero Pereira, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Soraya Martínez García, contra EL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, actualmente MINISTERIO DE SALUD.
2. FIRME la sentencia apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Juzgado Superior de Transición correspondiente, en virtud de la extinción del Tribunal de la Carrera Administrativa.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los once (11) días del mes de julio de dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZ VICE-PRESIDENTE,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
LA JUEZ,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

EL SECRETARIO ACCIDENTAL,

EMILIO ARTURO MATA QUIJADA

EXP. NO. AP42-N-2002-001487
JTSR/