TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2005-000482
En fecha 10 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 142-04 del 03 de febrero de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los ciudadanos ADELIS RIVERO y MIREYA CAÑIZALES, titulares de las cédulas de identidad Nros. 2.039.485 y 7.412.882, respectivamente, debidamente asistidos por el Abogado Marcial Díaz Barrios, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 22.469, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a los fines de que esta Corte se pronuncie sobre la consulta de Ley a la que se encuentra sometida la decisión dictada por el mencionado Juzgado en fecha 10 de octubre de 2001, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
La Corte en fecha 16 de junio de 2006, se abocó al conocimiento de la causa, designando ponente al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quién con tal carácter suscribe la presente decisión.
En fecha 26 de junio de 2006, se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:
-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO INTERPUESTO
La parte actora presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, con base en las consideraciones siguientes:
Señalaron, que desde hace aproximadamente quince (15) años habitaban un terreno de origen desconocido el cual mide aproximadamente 26 metros de fondo por 17 metros de ancho, situado en Agua Viva, Uva III, Municipio Palavecino, Cabudare, estado Lara, en el cual construyeron a sus únicas expensas una pared de bloque y una cerca de alambre, fabricando posteriormente un inmueble destinado a vivienda.
Manifestaron, que la Cámara Municipal del Municipio Palavecino del estado Lara, mediante Resolución N° 01 de fecha 07 de enero de 1997, resolvió constituir una servidumbre de paso en el terreno anteriormente mencionado, para lo cual resultaba necesario derribar la pared construida por la parte actora sobre dicho lote de terreno.
Indicaron, que contra la decisión del Concejo Municipal interpusieron recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar.
Alegaron, que la Resolución impugnada es violatoria de los artículos 99 y 101 de la derogada Constitución, en la cual se señalaba que el derecho de la propiedad se encontraba sometido a las restricciones, contribuciones y obligaciones que estableciera la Ley, y que sólo mediante sentencia firme y el pago de una justa indemnización, podía ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.
Finalmente, solicitaron sea declarada la nulidad total y absoluta de la Resolucion N° 01 de fecha 07 de enero de 1991, emanada del Concejo de Municipal del Municipio Palavecino del estado Lara.
-II-
DE LA DECISION CONSULTADA

En fecha 10 de octubre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró la nulidad de la Resolución impugnada, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:

“… para decidir este Tribunal debe primero, como punto previo entrar al análisis del recurso de reconsideración y la posibilidad del ejercicio de la acción en sede jurisdiccional y para ello observa: según consta en los folios 2 y 3 del expediente, que el recurso de reconsideración, fue ejercido el 21 de enero de 1997, lo cual se evidencia en sello húmedo al folio 3 del expediente y como quiera que la Cámara es el Jerarca en sus propias decisiones, tenía un plazo de quince días para decidir, en efecto pauta el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que el recurso de reconsideración procederá contra todo acto administrativo de carácter particular, dentro de los quince días siguientes a la notificación del acto que se impugna ante el funcionario que lo dicto (sic).
En el caso de especie, la resolución de crear la servidumbre de paso es de fecha 3 de octubre de 1996, según narra la propia recurrente, que incluso, en el recurso de reconsideración se dice que le fue notificado el 7 de enero de 1997, en consecuencia la reconsideración es tempestiva entre otras razones por que el acto de notificación no cumplió con los términos pautados por el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Es así, como este Tribunal observa que en el referido acuerdo N° 3 de fecha 7 de enero de 1997, se dice que fue citado al despacho de la Sindicatura el Ciudadano Adeliz Rivero, y Mireya Cañizales para imponerles que la Cámara Municipal, en sesión número 23 de fecha 03-10-96, resolvió aperturar una vereda para fines de servidumbre de paso en un terreno ejido, ubicado en la calle 3 de la Urbanización la Uva III, de Agua Viva, de la Parroquia Cabudare, que según dicho considerando se encontraba ocupado por los recurrentes, y en dicha sesión se acordó en su artículo 1° que por vía de oficio se procediera con personal obrero del Municipio Palavecino del Estado Lara, a la remoción de cercas y a la apertura de la vereda de servidumbre de paso aprobado por la Cámara Municipal de fecha 02-10-96, Acta No. 23.
De la sola lectura del Acta en comento salta a la vista que no existió procedimiento alguno, para aprobar una supuesta vereda en unos supuestos terrenos ejidos, y se dice, supuesto por cuanto como bien lo establece el artículo 1 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, que aquellas que no tengan propietario conocido son propiedad de la Nación , es decir, son baldíos pero no ejidos, la condición de ejidos viene dada por la particular afectación a tal fin y debe constar en el Registro Subalterno correspondiente, no bastando como lo ha dicho la Sala Político Administrativa, que la ordenanza municipal delimite cuales son los terrenos ejidos, por cuanto el cambio de propietario y de afectación debe constar en forma expresa.
En el caso de autos, aparte de no constar tal circunstancia se evidencia una violación flagrante del entonces artículo 68 de la Constitución de 1961 correspondiente al artículo 49.1 de la actual Constitución, bastando este solo hecho para que, el acto de Cámara de fecha 7 de enero de 1997, por el cual se acordó remover las cercas y aperturar la vereda de servidumbre de paso, sea NULO DE NULIDAD ABSOLUTA, y de conformidad con el 25 constitucional y con el ordinal 1° de las varias veces citadas, Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y dado que es una carga de la Administración acompañar el expediente administrativo, que debió haber formado de conformidad con el artículo 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y al no existir en el presente juicio, este Tribunal infiere de conformidad con el artículo 1399 del Código Civil que la administración no elabora el expediente administrativo para generar el acto de efectos particulares y por consiguiente habría incurrido en el segundo supuesto del ordinal cuarto del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se decide.
Sobre la base de lo anteriormente expuesto, este Tribunal debe declarar la NULIDAD ABSOLUTA DEL ACUERDO, de la Cámara Municipal del Municipio Palavecino del Estado Lara, de fecha 7 de enero de 1997, mediante el cual en forma graciosa y con expresa violación del debido proceso, de los artículos 49 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de los ordinales 1° y 4° del artículo 19 eiusdem, concordados todos con el artículo 25 constitucional y como consecuencia de la nulidad decretada se le ordena al Municipio Autónomo Palavecino RESTAURE el daño ocasionado mediante el levantamiento de las cercas que hayan podido derribar y así se decide…”. (Negrillas y mayúsculas del a quo)

-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Precisado lo anterior corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la consulta a la que se encuentra sometida la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y al respecto observa que:
La pretensión objeto del proceso judicial incoado se circunscribe a la declaratoria de nulidad de la Resolución N° 01 de fecha 07 de enero de 1997, mediante la cual el Concejo Municipal del Municipio Palavecino del estado Lara, resolvió remover las cercas y la apertura de la servidumbre de paso aprobada en sesión de fecha 02 de octubre de 1996, sobre un supuesto ejido, ubicado en la calle 3 de la Urbanización la Uva III, de Agua Viva, Parroquia Cabudare del estado Lara, en el cual la parte accionante había construido unas bienhechurias conformadas por una pared de bloque, una cerca de alambre, y un inmueble destinado a vivienda.
Ante dicha pretensión, el a quo declaró la nulidad absoluta del acto impugnado por considerar que “…no existió procedimiento alguno, para aprobar una supuesta vereda en unos supuestos terrenos ejidos, y se dice, supuesto por cuanto como bien lo establece el artículo 1 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, que aquellas que no tengan propietario conocido son propiedad de la Nación , es decir, son baldíos pero no ejidos, la condición de ejidos viene dada por la particular afectación a tal fin y debe constar en el Registro Subalterno correspondiente, no bastando como lo ha dicho la Sala Político Administrativa, que la ordenanza municipal delimite cuales son los terrenos ejidos, por cuanto el cambio de propietario y de afectación debe constar en forma expresa. …”.
Para decidir esta Corte pasa a realizar las consideraciones siguientes:
De acuerdo a lo previsto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal vigente rationae temporis, y la hoy vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal, los ejidos son bienes del dominio público municipal conformados por aquellos terrenos que se utilizan para el ensanche de la ciudad, es decir, dotación de calles y parques, así como para construcciones de obras destinadas a uso particular, previa su desafectación del régimen ejidal.
Por su parte, el artículo 709 del Código Civil dispone expresamente que la servidumbre “…consiste en cualquier gravamen impuesto sobre un predio para uso y utilidad de otro perteneciente a distinto dueño…”, definición esta de la cual se desprende con meridiana claridad, que dicha institución constituye una limitación al derecho de propiedad que tiene una persona sobre un determinado predio, en beneficio de otra quien es propietaria de un predio continuo.
En el caso de autos, constata la Corte que el Concejo Municipal del Municipio Palavecino del estado Lara, mediante Resolución N° 01 de fecha 07 de enero de 1997, decidió remover las cercas y la apertura de la servidumbre de paso aprobada por la referida Cámara Municipal en fecha 02 de octubre de 1996, sobre un lote de terreno de supuesto origen ejidal ubicado en la calle 3 de la Urbanización la Uva III, de Agua Viva, Parroquia Cabudare de la referida entidad Federal, habitado por la parte accionante, según alega, desde aproximadamente 15 años.
De igual forma se constata que a los efectos de la constitución de la referida servidumbre, el mencionado Concejo Municipal mediante Acuerdo N° 03 de fecha 07 de enero de 1997, que cursa a los folios 06 y 07 de los autos, ordenó la remoción de las cercas construidas por la parte accionante sobre dicha porción de terreno.
Ahora bien, del análisis del expediente se constata, tal y como lo señaló el a quo, que no cursa en autos prueba alguna que lleve a la convicción de este Órgano jurisdiccional del carácter ejidal del lote de terreno ubicado en la calle 3 de la Urbanización la Uva III, de Agua Viva, Parroquia Cabudare del estado Lara, tales como lo serían el respectivo título expedido por el Ministerio de Agricultura y Tierras debidamente registrado, o en su defecto la ficha de información catastral a la que alude el parágrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos.
Asimismo, de la lectura del escrito de reconsideración interpuesto contra la Resolución impugnada, que riela a los folios 02 y 03 del presente expediente, se evidencia que la parte accionante rechaza el carácter de ejido del mencionado inmueble señalando expresamente que el mismo “… no es ejido, no esta clarificado la tenencia de la tierra, en mi mensura (sic) se indica que no esta clarificada la tenencia de la tierra, se presume que pertenece a los Sigalas, los Tamayos, y a los Briceños, no pertenece al Concejo…”.
De esta manera, resulta concluyente que la titularidad del derecho de propiedad del lote terreno al cual se ha venido haciendo referencia en el presente fallo, era un punto controvertido entre las partes involucradas en el presente proceso judicial, lo que agregado al hecho de no existir en autos pruebas de la cual se evidencie el carácter ejidal de dicho inmueble, conlleva a la Corte a considerar que mal podía el Órgano Municipal querellado ordenar la constitución de una servidumbre de paso sobre dicho inmueble y mucho menos la demolición de las bienhechurias que la actora señala son de su propiedad, en contravención a lo dispuesto en el artículo 722 del Código Civil, según el cual no resulta posible que un propietario imponga servidumbres que perjudiquen a un tercero que tenga un derecho personal de goce o un derecho real sobre el predio en el cual se pretende constituir una servidumbre.
En este sentido, advierte la Corte que fuera de los supuestos previstos en el artículo 126 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal vigente rationae temporis, y el artículo 150 de la vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal, toda acción por parte del Municipio dirigida al rescate o recuperación de un terreno de origen ejidal, no puede surtir plenos efectos sin la intervención de la autoridad judicial, ya que lo contrario se constituiría en un modo de proceder que quebrantaría la seguridad jurídica de las partes, y también el respeto a los derechos constitucionales a la propiedad y al debido proceso, claro está, debiendo dejarse a salvo la posibilidad de que la Administración Municipal mediante la sustanciación del debido procedimiento administrativo pueda llegar a un acuerdo en sede administrativa, antes de acudir a la vía judicial.
En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, y visto que el Órgano municipal accionado, no solamente dejó de sustanciar el debido procedimiento administrativo para la constitución de la servidumbre de paso sobre un lote de terreno de supuesto origen ejidal, sino que además usurpó las funciones correspondientes a los Órganos Jurisdiccionales de la República, esta Corte declara que la decisión adoptada por el a quo objeto de la presente consulta, se encuentra ajustada a derecho y así se decide.

-IV-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara FIRME la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 10 de octubre de 2001, mediante la cual se declaró la nulidad absoluta de la Resolución N° 01 de fecha 07 de enero de 1997, emanada CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, impugnada por los ciudadanos ADELIS RIVERO y MIREYA CAÑIZALES, debidamente asistidos por el Abogado Marcial Díaz Barrios.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los once (11) días del mes de julio de dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZA- VICEPRESIDENTA,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

LA JUEZA,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

EL SECRETARIO ACCIDENTAL,

EMILIO ARTURO MATA QUIJADA

EXP. Nº AP42-N-2005-000482
JTSR/