JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ Expediente Nº AP42-R-2003-002073 En fecha 28 de mayo de 2003, se recibió en la Corte Primera, oficio N° 636 del 21 de mayo de 2003, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central con sede en Maracay, estado Aragua, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta por el ciudadano RICHARD ANIBAL CHACÓN VILLEGAS, titular de la cédula de identidad N° 11.986.711, asistido por la Abogada Francia Lara Assaad, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 47.136, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL DE GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA. Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación ejercido por el Abogado Ivan José Medina, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 49.647, actuando en su carácter de apoderado judicial del Ente querellado, contra la sentencia de fecha 12 de mayo de 2003, dictada por el mencionado Juzgado, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta. En fecha 03 de julio de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente, fijándose el décimo (10) día de despacho siguiente para iniciar la relación de la causa. En fecha 25 de junio de 2003, fue consignado en esta Corte el escrito de fundamentación del recurso apelación por el Abogado Ivan José Medina, actuando en su carácter de apoderado judicial del Ente querellado. En fecha 10 de julio de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 22 de julio de 2003. El 26 de agosto de 2003, se fijó el décimo (10) día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En fecha 17 de septiembre de 2003, tuvo lugar el acto de informes y se dejó constancia de la comparecencia del representante judicial del Ente querellado. En esa misma fecha la Corte dijo “Vistos”. Constituida la Corte en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez. La Corte en fecha 17 de mayo de 2006, se abocó al conocimiento de la causa y reasignó la ponencia al ciudadano Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión. Realizado el estudio del expediente, esta Corte procede a decidir, previa las consideraciones siguientes: -I- FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA Mediante escrito presentado en fecha 12 de noviembre de 2002, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua, el ciudadano Richard Aníbal Chacón Villegas, asistido por la Abogada Francia Lara Assaad, interpuso querella contra el Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del estado Aragua, con fundamento en los argumentos siguientes: Manifestó, que en fecha 16 de julio de 1999, ingresó a prestar servicios en el Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del estado Aragua, siendo su último cargo desempeñado el de Detective. Señaló, que el 30 de agosto de 2002, recibió Resolución N° 031 de fecha 28 de agosto del mismo año, emanada del Director General del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del estado Aragua, mediante la cual le comunicaron que había sido destituido del cargo que ejercía por estar “supuestamente”´ incurso en la causal de destitución prevista en el numeral 9 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referente al abandono del trabajo por tres (3) días en el lapso de un mes, faltas al trabajo correspondientes a los días 30 de junio de 2002 , 1 y 2 de julio de ese mismo año. Sostuvo, que la instrucción del expediente administrativo disciplinario signado con el N° EAD/018/2002 es “…irrito en cuanto a los hechos y al derecho, a través del cual lesionaron mi derecho a la defensa, el debido proceso y mi derecho al trabajo, todos estos derechos constitucionales que me fueron conculcados a través del mencionado acto administrativo…”. Alegó, que el artículo 54 numeral 10 del Reglamento de Disciplina para los Funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal de Girardot, utilizado por el Ente querellado como base legal del acto administrativo de destitución viola flagrantemente la reserva legal. Sostuvo, que el acto administrativo impugnado adolece de los vicios de ausencia de base legal e inmotivación, en cuanto al derecho o normas jurídicas que el Ente administrativo tomó en cuenta para subsumir una conducta en el supuesto de hecho de las normas aplicadas. Denunció, la violación del debido proceso y el derecho a la defensa, por considerar que se le impidió demostrar que su conducta de ninguna manera encuadraba dentro del supuesto por el cual se le abrió la investigación, por lo que tuvo que solicitar al Juzgado Segundo de los Municipios Girardot y Mario Briceño Irragorry del estado Aragua, Inspección Judicial que se efectuó en fecha 20 de septiembre de 2002, a fin de dejar constancia que para los días 01 y 02 de julio de 2002, se encontraba “…franco de servicios, y que fueron solicitadas por mi persona al momento de hacer el respectivo descargo…”. Manifestó, que en fecha 28 de junio de 2002, acudió al servicio médico de la Alcaldía Municipal del Municipio Girardot, del estado Aragua, por presentar síndrome viral, quien le otorgó cuarenta y ocho (48) horas de reposo, y que para los días 01 y 02 de julio de 2002, se encontraba libre por razones de servicio. Solicitó, la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 031 de fecha 28 de agosto de 2002, emanada del Director General del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del estado Aragua, y que se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando como Detective en el referido Instituto, con el correspondiente pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación. II DE LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de fecha 12 de mayo de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua, declaró con lugar la querella interpuesta, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes: “… Este Tribunal entra a conocer sobre el fondo del asunto debatido, tomando en cuenta todos los elementos aportados con el libelo, así como las pruebas aportadas, y del Expediente Administrativo traído a los autos por la parte querellada en la oportunidad de sus pruebas promovidas, y al respecto hace las siguientes observaciones: Se hace necesario conocer como punto previo a la decisión respectiva, el supuesto vicio de la notificación alegado por el apoderado judicial de la Parte Querellada, y en ese sentido se observa que independientemente de que podría haber un vicio, que no lo hubo, esta alcanzó el fin al cual estaba destinada, por lo que resulta innecesario en todo caso la reposición solicitada, por cuanto no se ha producido indefensión, pues la administración convalidó cualquier posible vicio al efectuar en tiempo útil la Contestación de la querella. Y así se decide. Revisadas las presentes actuaciones, se observa que se evidencia que el Acto Administrativo contenido en la Resolución N° 031 de fecha 28 de Agosto de 2002, donde se acordó la destitución del ciudadano: RICHARD ANIBAL CHACÓN VILLEGAS, se encuentra viciado de Nulidad Absoluta, por los siguientes razonamientos: 1°) El Reglamento de Disciplina para los Funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal del Girardot, que se le aplicó al recurrente, previsto en el artículo 54 numeral 10, en concordancia con lo establecido en el Artículo 86, numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, donde ambos señalan como causal de destitución el abandono injustificado del Trabajo durante tres días hábiles dentro de un lapso de treinta días continuos, y por cuanto la Administración aplicó dos normativas que si bien preveen la misma sanción para el supuesto de que el funcionario haya incurrido en abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles, no es menos cierto que existen diferentes tipos de Funcionarios Públicos, y en caso en cuestión, tratándose de un Funcionario Policial la normativa aplicable no es la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal y el Reglamento de Disciplina para los Funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal Girardot. 2°)Preceptuado lo anterior resulta evidente que el Acto recurrido se encuentra viciado de nulidad absoluta de acuerdo al artículo 49 numerales 1 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los numerales 1 y 4 del artículo 19, y artículo 10 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por los siguientes razonamientos: Como sabemos ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueran previstos como faltas en leyes preexistentes lo que se conoce como el principio de legalidad en materia sancionatoria, ya que en virtud de este principio es absolutamente necesario la existencia de una ley que determine de manera previa el contenido de la conducta antijurídica y de la sanción aplicable implica que las actuaciones de la administración, más concretamente e (sic) ejercicio de sus potestades sancionadoras, ameritan que la conducta del administrado haya sido calificada como susceptible de ser sancionada. El caso en cuestión tal como lo alega el Recurrente existe la ausencia de base legal del Acto Administrativo de efectos particulares que lo destituyó, pues la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto de Policía Administrativa Municipal Girardot, en su artículo 73 que prevé la calificación de las faltas específicamente en el numeral 4 señala las faltas gravísimas se sancionaran con suspensión del cargo sin goce de sueldo o con la destitución del cargo, pero sin señalar específicamente los supuestos de hechos de la norma que ameritan destitución, y por vía de Reglamento no se puede establecer dichos supuestos, tal como lo estableció el Reglamento de Disciplina para los Funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal Girardot en su artículo 54, numeral 10, pues no puede quedar en manos de una norma de rango sublegal sin trasgredir la norma de rango legal y constitucional antes aludida; así como también el principio de de jerarquía legal de la proporcionalidad previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que señala al efecto: …omissis.. Esto significa que la administración para el caso de la imposición de una sanción, esta obligada a guardar la debida correspondencia en sus actuaciones bajo criterio de racionalidad y ponderación, cosa que no existe en el caso sub judice, por cuanto la norma legal (Ordenanza de Funcionamiento del Instituto de Policía Administrativa Municipal Girardot) no prevé como causal de destitución el abandono injustificado al trabajo por tres días hábiles dentro de un lapso de treinta días continuos, no pudiendo tampoco la administración ante la ausencia de base legal reglamentaria sin transgredir los aludidos principios de la legalidad, de la proporcionalidad en materia sancionatoria; como tampoco puede la administración como lo hizo a un Funcionario de policía recurrir a la Ley del Estatuto de la Función Pública, teniendo este Funcionario su Estatuto, y por lo que es más grave aún al aplicar este dispositivo, la administración también incurrió en el vicio de nulidad absoluta contenido en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues al aplicar la Ley del Estatuto de la Función Pública, las facultades para la aplicación del mismo le corresponde en todo caso la instrucción del procedimiento Disciplinario de acuerdo a la Ordenanza de reforma a la Ordenanza sobre el Instituto de Policía Administrativa Municipal, artículo 56 numerales 1 y 2 correspondería a la Dirección de Recursos Humanos y no a la Dirección de Asuntos Internos, pues a juicio de quien decide sólo le corresponde a la máxima autoridad del Instituto dictar la decisión o el acto Definitivo sancionatorio, conforme al Artículo 56, numeral 8 iusdem. Por todo lo anteriores (sic) hace procedente declarar la Nulidad del acto Administrativo recurrido, por adolecer de los vicios supra mencionados, por lo que resulta innecesario por razones obvias el análisis de los argumentos y pruebas que cursan en autos. Así se decide. Como consecuencia de haberse declarado nulo el acto Administrativo contenido en la Resolución N° 031, de fecha 28 de agosto de 2002, se ordena al Instituto de Policía Administrativa Municipal Girardot, la Reincorporación del Querellante al cargo que venía ejerciendo, o a uno igual o superior categoría, que le sean cancelados sus sueldos dejados de percibir desde su ilegal destitución, hasta su efectiva reincorporación, así como los beneficios socio económicos referidos a la prestación efectiva del servicio, por cuanto estos últimos aspectos se derivan de la declaratoria de nulidad, siendo ello calculado mediante una Experticia Complementaria del fallo conforme a lo dispuesto en los artículos 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil, la cual se practicará a través de un Experto Contable que se designará posteriormente. El resultado de dicha Experticia se tendrá como parte integrante de esta Sentencia a todos los efectos legales. Así se decide…”. -III- DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN En fecha 25 de junio de 2003, el Abogado Ivan José Medina, actuando en su carácter de apoderado judicial del Ente querellado, en su escrito de fundamentación del recurso de apelación, argumentó lo siguiente: Denunció el apelante, que el a quo incurrió en falso supuesto de derecho, por considerar que la sentencia recurrida “… carece de todo fundamento jurídico, pues estuvo ajustada a derecho la actuación de la Administración Policial, al aplicar correctamente la Ley del Estatuto de la Función Pública para fundamentar el Acto Administrativo de destitución del ciudadano Richard Aníbal Chacón Villegas, por cuanto es improcedente la aplicación en el presente caso, de la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal…”. Manifestó, que en la sentencia apelada aplicó indebidamente el artículo 49 numerales 1 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto su representada cumplió a cabalidad con el procedimiento administrativo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Sostuvo, que la sentencia recurrida se puede “…colegirse fácilmente, que algunos pronunciamientos hechos por el Juez, no se fundamentan en razones de hechos o de derecho que las partes hayan presentado o que hayan promovido y evacuado en desarrollo del proceso y que expresamente debían constar en el expediente…”. -IV- CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por el representante judicial del Ente querellado, contra la sentencia de fecha 12 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua. Al efecto se observa: En cuanto a la denuncia del apelante referida a que el a quo incurrió en falso supuesto de derecho, por considerar que la sentencia recurrida “… carece de todo fundamento jurídico, pues estuvo ajustada a derecho la actuación de la Administración Policial, al aplicar correctamente la Ley del Estatuto de la Función Pública para fundamentar el Acto Administrativo de destitución del ciudadano Richard Aníbal Chacón Villegas, por cuanto es improcedente la aplicación en el presente caso, de la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal…”, esta Alzada debe señalar lo siguiente: Con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, y reimpresa en la Gaceta Oficial N° 37.522, de fecha 06 de septiembre de 2002, los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela relativos a la función pública fueron desarrollados a plenitud, en ese cuerpo normativo, consagrando en su artículo 1 lo siguiente: “…la presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales…”, incluyéndose dentro del ámbito personal de aplicación a los Institutos Autónomos nacionales, estadales y municipales, como entes descentralizados, tal como se infiere de los artículos 4 y 5 eiusdem, normas estas de las cuales se desprende que la mencionada Ley es aplicable a la relación de empleo público de los funcionarios del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del estado Aragua, y no la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de fecha 15 de marzo de 2002, ni la Ordenanza sobre el Instituto Autónomo de la Policía Administrativa Municipal del Municipio Girardot del estado Aragua, sancionada en fecha 13 de diciembre de 2002, en cuanto a la regulación de la materia funcionarial de los Policías del mencionado Instituto. Ahora bien, la Ordenanza sobre el Instituto Autónomo de la Policía Administrativa Municipal del Municipio Girardot del estado Aragua, fue sancionada y publicada con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que debe este órgano Jurisdiccional advertir que conforme al artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la materia funcionarial es de reserva legal, por lo tanto, le está vedado a los Municipios dictar Ordenanzas sobre ésta materia, lo que a juicio de esta Corte su aplicación resultaría a todas luces inconstitucional. Así se declara. Por las consideraciones que anteceden esta Corte declara procedente la denuncia formulada por la representación judicial del Ente querellado, en consecuencia, se anula la sentencia de fecha 12 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua. Así se decide. Declarado lo anterior, corresponde a esta Corte entrar a revisar los alegatos formulados por las partes, es decir, conocer del fondo del asunto debatido de conformidad con el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil. Al efecto observa: Del análisis exhaustivo de las actas que cursan al expediente, este Órgano Jurisdiccional advierte que el objeto principal de la querella interpuesta, es la nulidad de la Resolución N° 031 de fecha 28 de agosto de 2002, dictada por el Director General del Instituto de Policía Administrativa Municipal de Girardot del estado Aragua y la reincorporación al cargo que desempeñaba el querellante, con el respectivo pago de los sueldos dejados de percibir desde el retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo. El querellante en su libelo alegó que el artículo 54 numeral 10 del Reglamento de Disciplina para los Funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal de Girardot, utilizado por el Ente querellado como base legal del acto administrativo de destitución viola flagrantemente la reserva legal, lo que a su parecer adolece de los vicios de ausencia de base legal e inmotivación, en cuanto al derecho o normas jurídicas que el Ente administrativo tomó en cuenta para subsumir una conducta en el supuesto de hecho de las normas aplicadas. Con respecto a ello, se evidencia del acto administrativo impugnado (folios 6 al 8) que la Administración encuadró la conducta del querellante dentro del supuesto del artículo 54 numeral 10 del Reglamento de Disciplina para los Funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal de Girardot, publicado en Gaceta Municipal N° 1458 Extraordinaria de fecha 30 de enero de 2002, y el artículo 86 numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y visto que en fecha 03 de julio de 2002, se ordenó dar inició a la averiguación administrativa del querellante (folio 123), esta Corte debe advertir, que ciertamente la Administración al momento de señalar el fundamento jurídico en el cual encuadró el supuesto de hecho de abandono al trabajo por el lapso de tres (3) días, lo realizó con base a las dos normativas, lo que a juicio de esta Alzada era viable en virtud de haberse iniciado la investigación contra el querellante ocho (8) días antes de la promulgación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en consecuencia, se declara improcedente la denuncia de ausencia de base legal del acto impugnado. Así se decide. En cuanto al vicio de inmotivación del acto de destitución impugnado, por considerar el actor que el Ente querellado no señaló los motivos de hecho y de derecho en que se basó para dictar la Resolución recurrida, esta Corte observa: El querellante manifestó en su libelo que en fecha 28 de junio de 2002, el servicio médico de la Alcaldía del Municipio Girardot, le otorgó reposo por cuarenta y ocho (48) horas, y durante los días 01 y 02 de julio de 2002, le correspondían libres. Con respecto a ello, este Órgano Jurisdiccional advierte que cursa al folio 9 el reposo otorgado al querellante por presentar síndrome viral, y vista la evacuación de la Inspección Judicial llevada a cabo por el Juzgado Segundo de los Municipios Girardot y Mario Briceño Iragorry del estado Aragua (folios 158 al 177), donde se dejó constancia que el Detective Richard Chacón “…aparece como personal franco de servicio, en fecha 01/07/02…omissis… y el día 02/07/02 aparece el detective antes identificado como personal franco de servicio…”, motivos estos que conllevan a esta Corte en el presente caso a considerar que la conducta del querellante no se encontraba dentro del supuesto de hecho previsto en el artículo 86 numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto en los días 01 y 02 de julio de 2002, le correspondían libre por razones de servicio, por lo que su ausencia al trabajo estaba justificada. Ahora bien, en atención a lo anterior, no existe en el caso bajo estudio el vicio de inmotivación del acto administrativo impugnado, por cuanto para que éste se configure se requiere que exista un incumplimiento en su totalidad de la obligación de la Administración de indicar las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó la Resolución impugnada, sino lo que se configuró en el presente caso fue el vicio de falso supuesto de hecho, en virtud que el Ente querellado a juicio de esta Corte valoró erróneamente los hechos, al señalar que los días 28 de junio de 2002, 1 y 2 de julio de 2002, el querellante había abandonado injustificadamente el trabajo durante tres (3) días hábiles, cuando en realidad el día 28 de junio de 2002, se encontraba de reposo (folio 145) y los demás días antes citados el querellante se encontraba libre por razones de servicio, lo cual consta en la Inspección Judicial levantada al efecto. De manera que el acto administrativo de destitución resulta nulo por estar viciado de falso supuesto, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo. Así se decide. Por las consideraciones que anteceden, este Corte declara con lugar la querella interpuesta por el ciudadano Richard Aníbal Chacón Villegas, contra el Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del estado Aragua, en consecuencia, anula el acto administrativo de destitución contenido en la Resolución N° 031 del 28 de agosto de 2003, suscrito por el Director General del Ente querellado, se ordena la reincorporación del querellante al cargo de Detective, o a otro de igual jerarquía y remuneración, con el correspondiente pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta la fecha en que se produzca la reincorporación efectiva al cargo, calculados de manera integral, es decir, con las variaciones que haya tenido el sueldo asignado al cargo. Para el cálculo de los sueldos dejados de percibir se ordena de oficio realizar experticia complementaria de fallo, conforme con lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide. -V- DECISIÓN Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara: 1. CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por el Abogado Ivan José Medina, actuando en su carácter de apoderada judicial del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del estado Aragua, contra la sentencia de fecha 12 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua, la cual declaró con lugar la querella interpuesta por el ciudadano RICHARD ANIBAL CHACÓN VILLEGAS, asistido por la Abogada Francia Lara Assaad, contra el mencionado Instituto. 2. ANULA la sentencia de fecha 12 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua. 3. CON LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano RICHARD ANIBAL CHACÓN VILLEGAS, asistido por la Abogada Francia Lara Assaad, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL DE GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA. 4. ORDENA la reincorporación del ciudadano RICHARD ANIBAL CHACÓN VILLEGAS, al cargo de Detective, o a otro de igual jerarquía y remuneración, con el correspondiente pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta la fecha en que se produzca la reincorporación efectiva al cargo. 5. ORDENA realizar experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los diecisiete ( 17 ) días del mes de julio de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación. EL JUEZ PRESIDENTE, JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ PONENTE LA JUEZ VICEPRESIDENTE, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA LA JUEZ, NEGUYEN TORRES LÓPEZ VOTO SALVADO EL SECRETARIO ACCIDENTAL, EMILIO ARTURO MATA QUIJADA AP42-R-2003-002073 JTSR En fecha________________________________( ) de ________________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s)_______________________________ de la______________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°__________________________.- El Secretario Accidental, VOTO SALVADO JUEZ – NEGUYEN TORRES LÓPEZ La Juez Neguyen Torres López, quien suscribe el presente Voto Salvado, disiente de la decisión adoptada por la mayoría sentenciadora en cuanto a la anulación del fallo del 12 de mayo de 2003, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, que declaró con lugar la querella interpuesta por el ciudadano RICHARD ANIBAL CHACÓN VILLEGAS, titular de la Cédula de Identidad N° 11.986.711, asistido por la abogado FRANCIA LARA ASSAAD, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 47.136, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICIA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL DE GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA, debido a que el señalado Juzgado, declaró que la normativa aplicable para retirar al querellante no es la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal y el Reglamento de Disciplina para los funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal de Girardot. Ello así, la mayoría sentenciadora en el fallo del cual disiento, señaló que: “…Con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, y reimpresa en la Gaceta Oficial N° 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002, los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela relativos a la función pública fueron desarrollados a plenitud, en ese cuerpo normativo, consagrado en su artículo 1 (…) incluyéndose dentro del ámbito personal de aplicación a los Institutos Autónomos nacionales, estadales y municipales, como entes descentralizados, tal como se infiere de los artículos 4 y 5 eiusdem, normas estas de las cuales se desprende que la mencionada Ley es aplicable a la relación de empleo público de los funcionarios del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot Estado Aragua y no la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de fecha 15 de marzo de 2002, ni la Ordenanza sobre el Instituto Autónomo de la Policía Administrativa Municipal del Municipio Girardot del Estado Aragua, sancionada en fecha 13 de diciembre de 2002, en cuanto a la regulación de la materia funcionarial de los policías del mencionado Instituto…”. Anteriormente, esta Corte había señalado que “con la promulgación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, perdió vigencia la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Capital”, sentencia N° AB412005000530 del 22 de junio de 2005 (caso: Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital). El criterio expuesto con anterioridad será reexaminado por quien disiente de la mayoría sentenciadora, por las siguientes razones: Es indispensable para esta disidente analizar el contenido de la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el cual se estableció: “Mientras no se dicte la legislación que desarrolle los principios de esta Constitución sobre el régimen municipal, continuarán plenamente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios, relativos a las materias de su competencia y al ámbito fiscal propio, que tiene atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de esta Constitución”. Así las cosas, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se creó un régimen transitorio sobre la regulación legislativa municipal, mediante la cual se mantuvieron en vigencia las Ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios relativos a las materias de competencia municipal, dictados antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y con posterioridad a ella, esto en virtud de la lógica ausencia de una legislación que desarrollara los nuevos principios Constitucionales sobre el régimen municipal y a los fines de evitar un vacío normativo sobre este régimen. En este sentido, es pertinente acotar que dentro de las materias de competencias municipal, atribuidas por el ordenamiento jurídico que se encontraba vigente antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 (id est: Ley Orgánica de Régimen Municipal), se encuentra, entre otras, el sistema de administración del personal municipal, cuya aprobación era competencia de los Concejos y Cabildos Municipales y, cuya máxima autoridad era ejercida por el Alcalde, salvo lo relacionado con los funcionarios al servicio de la Sindicatura Municipal, del Concejo Municipal y de la Secretaría. Armonizado con ello, en cuanto al sistema de administración de personal de las Alcaldías Municipales, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establecía: Artículo 74. “Corresponde al Alcalde como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes: (…) 5. Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la Cámara, Secretaría y Sindicato Municipal, cuya administración corresponde al Concejo o Cabildo, a proposición de los respectivos titulares”. Igualmente los artículos 153 y 155 de la misma Ley estatuían, respectivamente, lo siguiente: “Artículo 153. El Municipio o Distrito deberá establecer un sistema de administración de personal que garantice la selección, promoción y ascenso por el sistema de mérito; una remuneración acorde con las funciones que se desempeñen; estabilidad en los casos y un adecuado sistema de seguridad social, a menos que exista uno nacional, al cual debe afiliarse obligatoriamente el personal municipal o Distrital. En todo lo relacionado con las jubilaciones y pensiones de los empleados de los Institutos Autónomos Municipales son funcionarios públicos sujetos al régimen de administración de personal a que se refiere el presente artículo. Artículo 155. El Municipio o Distrito deberá establecer en su jurisdicción la carrera administrativa, pudiendo asociarse con otras entidades para tal fin.” Es decir, de acuerdo a estas normas especiales, las Alcaldías Municipales para el ejercicio de la administración de su propio personal, debían sujetarse a lo dispuesto en los citados artículo y fundamentalmente a lo regulado en las Ordenanzas Municipales sobre la materia. Tal como se apuntó anteriormente, considera esta disidente que, toda esta materia era de la competencia municipal al momento de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en consecuencia, se integra al ámbito de aplicación objetiva de la regulación temporal prevista en la citada Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución. Aunado a ello, es oportuno hacer especial referencia al contenido del artículo 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece: Artículo 2: “Las normas que se refieran en general a la Administración Pública, o expresamente a los estados y municipios, serán de obligatorio cumplimiento por éstos. Sólo por leyes especiales podrán dictarse estatutos para determinadas categorías de funcionarios y funcionarias públicos o para aquellos que presten servicio en determinados órganos o entes de la Administración Pública”. Ahora bien, en relación con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, considera esta disidente que, teniendo como premisa lo ya indicado, la mayoría sentenciadora ha debido analizar en la motiva del fallo del cual me aparto, la posibilidad de que dicha Ley sea de las llamadas “ley de base” (marco o cuadro) (Art. 165 CRBV) por tratarse la función pública, de una materia cuya competencia es concurrente entre el Poder Público Nacional, Estadal y Municipal. Así, el artículo 165 constitucional establece: “Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de base dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad. Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal”. Se trata entonces, de enunciar una competencia normativa nacional, estadal y municipal estatal que no agota la regulación de la respectiva materia en la legislación nacional, sino que prevé una participación ulterior de los Estados y Municipios, en tal regulación, mediante las normas llamadas normas de desarrollo, término que ha pasado a la totalidad de las normas municipales y estadales. Así, a criterio de esta disidente, el Poder Legislativo no puede agotar la regulación de la materia, en una ley general que abarque el Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, por lo que es menester que reserve un ámbito sustancial de la misma para que las Administraciones Estadales y Municipales puedan ejercer su propia competencia normativa. Es decir, la fijación de bases normativas no podría ni debería llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias de la Administración Pública Municipal, como en el presente caso. Así las cosas, referencialmente, en relación con la estructura de la norma básica, la Doctrina Extranjera en Derecho Administrativo Comparado ha expuesto: “si lo esencial, según ya expusimos más atrás, es llegar a una regulación global sobre dos fuentes normativas distintas, y ello sobre las bases que ha de fijar una de esas fuentes, la formación básica parece que ha de integrar tres elementos distintos, articulados entre sí a modo de tres sucesivos círculos concéntricos, de menor a mayor: 1° El círculo interior sería el núcleo material de interés general, respecto del cual la competencia de regulación será íntegra del Estado. 2° El siguiente círculo podría llamarse de encuadramiento, y su función sería articular con el artículo primero la competencia normativa propia de las Comunidades Autónomas. 3° Finalmente, el círculo más amplio, ya de carácter normalmente facultativo, pero técnicamente necesario, podría calificarse de círculo de suplencia y su función sería ofrecer, por sí mismo o por remisión, una regulación mínima capaz de suplir un defecto, total o parcial, de la regulación propia de las Comunidades Autónomas”. (Ver. EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, “Estudios sobre Autonomías Territoriales” Editorial Civitas, Pág. 311.) En este sentido, sin entrar en contradicción con lo anteriormente considerado, observa esta disidente que la Ley del Estatuto de la Función Pública contiene ciertas disposiciones que parecen comportar una regulación básica sobre el contenido esencial de la relación de empleo público entre las administraciones públicas nacional, estadal y municipal y sus respectivos funcionarios, ya que si bien en su artículo 1 pretende regular las relaciones de empleo público en los tres niveles políticos territoriales, posteriormente existen normas cuyo contenido: (i) excluye ciertos funcionarios al servicio de determinados poderes, órganos y entes; (Art. 1, Parágrafo Único) (ii) interpreta de manera auténtica el alcance y aplicación de otras normas de la misma ley referidas a los Estados y Municipios, consagrando su aplicación obligatoria por parte de dichos entes, y por interpretación en contrario, su carácter no vinculante cuando no se haga referencia expresa a dichos entes, (Artículo 2) (iii) consagra la posibilidad de dictar estatutos diferentes mediante leyes especiales, en razón de la “categoría” (especialidad) de funcionarios o del ente u órgano administrativo, (Aparte Único del Artículo 2) y (iv) en cuanto a la competencia de la gestión de la función pública, en el caso de los órganos colegiados, deja a salvo lo dispuesto en leyes u ordenanzas que regulen su funcionamiento (Aparte Único del Artículo 5) (v) califica como cargos de alto nivel en los estados y municipios (específicamente dentro de la administración central de cada estado o municipio), sólo dos tipos de cargos (directores generales sectoriales de las gobernaciones y directores de las alcaldías) dejando abierta la posibilidad de que mediante legislaciones estadales y municipales se determine el resto de los cargos de alto nivel mediante el otorgamiento del mismo rango o jerarquía de aquellos, al estatuir “...y otros cargos de la misma jerarquía...” (Artículo 20, numeral 11). Es decir, que la Ley del Estatuto de la Función Pública, en desarrollo de los principios constitucionales sobre la materia, lejos de establecer un régimen competencial exclusivo del Poder Público Nacional, ha previsto la posibilidad de desarrollar dichas bases legales nacionales mediante las respectivas leyes estadales y municipales, en sus correspondientes ámbitos competenciales. De lo cual podría sostenerse que, las normas de contenido básico consagradas en la ley nacional (tales como los principios, las disposiciones fundamentales y las generales) son el marco normativo al cual se deben sujetar las legislaciones de desarrollo. A la luz de lo expuesto, interpreta quien ahora disiente que, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública no se derogó total ni tácitamente la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal y el Reglamento de Disciplina para los funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal de Girardot, sino que la misma mantuvo su vigencia temporalmente hasta la novísima Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y siempre en armonía con la entrada en vigor de nuevas normas de contenido básico en materia de función pública. Con vista en lo anterior, se observa en el presente caso que el acto administrativo contenido en la Resolución N° 031 de fecha 28 de agosto de 2002, que retiró al querellante, notificado el 30 de agosto de 2002, fue dictado estando ya vigente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, por ende, vigente el régimen transitorio antes señalado, en virtud que a esa fecha aún no había sido dictada la nueva legislación sobre régimen municipal, lo cual, como se comentó antes, incluiría la materia de la función pública municipal. Por tales motivos, no comparte quien disiente lo decidido por la mayoría sentenciadora sobre aplicar la Ley del Estatuto de la Función Pública, -cuyo objeto no es desarrollar los principios constitucionales sobre régimen municipal-, en contravención al régimen transitorio constitucionalmente establecido. Ahora bien, en el presente caso, se trata de la aplicación de una Ordenanza y un Reglamento de un Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del Estado Aragua, que si bien, ambos instrumentos normativos entraron en vigencia después de la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esto es, el 15 de marzo de 2002 y el 30 de enero del mismo año, respectivamente, no menos cierto es, que independientemente, su vigencia se mantuvo temporalmente hasta la entrada en vigor de las nuevas normas de contenido en materia funcionarial que regula los principios constitucionales sobre el régimen municipal. Ello así, ante la vigencia transitoria de los instrumentos normativos municipales, mal podría aplicárseles de forma directa a los funcionarios públicos al servicio de las entidades Municipales la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin incurrir con ello en una interpretación contraria a la norma constitucional contenida en la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En este sentido, considera pertinente esta disidente, recordar que el sentido y propósito del establecimiento de disposiciones transitorias en todo texto normativo nuevo, más aún el constitucional, es precisamente determinar en el tiempo la vigencia de determinadas normas, anteriores a la nueva Constitución, con la finalidad de que en el transitar de la ley preconstitucional a la ley postconstitucional (la cual sí tendrá vocación de permanencia), se salven los eventuales vacíos legislativos. Pero la transición debe terminar al momento de poder aplicar las novísimas leyes que desarrollen las normas establecidas en la Constitución; por tanto, sólo con la entrada en vigencia de la ley que tiene por objeto dicho régimen municipal (incluyendo la materia de función pública municipal) pierde total y absoluta vigencia la ley preconstitucional, en los términos de la nueva ley postconstitucional. Mas aún, observa esta disidente que la Disposición Derogatoria Única de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sólo deroga expresamente: i) La Ley de Carrera Administrativa del 3 de septiembre de 1970, reformada por Decreto Ley N° 914 del 13 de mayo de 1975; ii) El Decreto N° 211 del 2 de julio de 1974; iii) El Reglamento sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos dictado mediante Decreto N° 585 del 28 de abril de 1971; y sólo establece una derogatoria general y tácita, cuyo contenido se centra en, “cualesquiera otras disposiciones que colidan con la presente ley”. De lo cual no podría interpretarse que todos los instrumentos normativos municipales coliden con dicha ley y, en consecuencia, quedaron derogadas con su entrada en vigencia, sin efectuar un examen previo de las particulares disposiciones contenidas en cada ordenanza y reglamento Municipal frente a las normas de contenido básico de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Se preserva de esta manera el principio de especialidad, aceptado por esta Corte en diversos fallos, razón por la cual la Juez que suscribe el presente voto salvado, sostiene que, ante regulación especial expresa y vigente en materia de funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa del Municipio Girardot del Estado Aragua, no puede aplicarse a tal órgano Municipal, las disposiciones previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Por otra parte, es oportuno citar lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de agosto de 2003, (caso: Eliécer Miguel Guacuto Ríos vs. Defensoría del Pueblo) al expresar lo siguiente: “…ante la falta de preceptos expresos en las Normas de Personal contenidas en la Resolución n° DP-2003-035, referidos a los recursos contenciosos-administrativos funcionariales aplicables a las controversias que se susciten en el marco de la relación de empleo público, resulta imperioso integrar la normativa antes aludida para colmar la referida laguna. Así, dada la naturaleza estatutaria de la relación de empleo público existente entre la Defensoría del Pueblo y sus funcionarios adscritos, esta Sala juzga que a las controversias que se susciten con motivo de dicha relación jurídica, les son aplicables las normas contenidas en el Título VIII de la Ley del Estatuto de la Función Pública referidas al contencioso-administrativo funcionarial…”. (Cursivas y negrillas de quien suscribe). De la sentencia antes citada debe destacarse que, la Sala sostiene que efectivamente se debe integrar la normativa correspondiente a fin de llenar cualquier laguna existente, en ese caso con respecto al Estatuto de Personal de la Defensoría del Pueblo, considerando que la normativa más próxima es la Ley del Estatuto de la Función Pública; sin embargo, en el caso de los Institutos Autónomos Municipales considera esta disidente, que se debe aplicar en primer lugar sus Ordenanzas y Reglamentos Internos y, si ésta faltare, la normativa más próxima aplicable no sería, la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio. Por las consideraciones expuestas es que la Juez que suscribe el presente Voto Salvado se aparta del criterio de la mayoría sentenciadora, que consideró derogada la Ordenanza y el Reglamento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot Estado Aragua, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública. (Publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, reimpresa por error material en fecha 6 de septiembre de 2002, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522) Por ello, esta disidente considera que en el presente caso, el acto administrativo que retiró al querellante dictado por el Director General del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal de Girardot del Estado Aragua, fundamentado en la Ordenanza de Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Administrativa Municipal y el Reglamento de Disciplina para los funcionarios del Instituto de Policía Administrativa Municipal de Girardot, se encuentra ajustado a derecho y no resulta inaplicable e inconstitucional la aplicación de las mencionadas normas tal y como fue declarado por la mayoría sentenciadora de esta honorable Corte. Queda así expresado el criterio de la Juez Disidente, a través del presente VOTO SALVADO. El Juez Presidente, JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ La Juez Vicepresidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA La Juez, NEGUYEN TORRES LÓPEZ Disidente El Secretario Accidental, EMILIO ARTURO MATA QUIJADA Exp. N° AP42-R-2003-002073.- NTL.- En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.