JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-R-2005-002047
En fecha 13 de diciembre de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 2140 del 30 de noviembre de 2005, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.655, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano RANGEL LIENDO LUIS ANTONIO, titular de la cédula de identidad N° 11.060.006, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por el abogado Félix Cárdenas Omaña, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 3.559, actuando con el carácter de apoderado judicial del instituto querellado, contra la decisión dictada por el referido Juzgado el 3 de noviembre de 2005, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 24 de enero de 2006, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y por auto separado de la misma fecha se designó ponente a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 6 de febrero de 2006, la parte querellada consignó escrito de la fundamentación de la apelación.
Por auto del 3 de marzo de 2006, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 9 de marzo del mismo año, sin que las partes promovieran prueba alguna.
En fecha 24 de abril de 2006, se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes, el cual se llevó a cabo el 15 de abril del mismo año, dejándose constancia de la comparecencia de la parte querellante y de la inasistencia de la querellada.
El 17 de mayo de 2006, la Corte dijo “Vistos” y, en esa misma fecha se ordenó pasar el presente expediente a la Juez ponente, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
El 7 de mayo de 2002, la parte querellante presentó escrito contentivo de recurso contencioso administrativo funcionarial, fundamentándolo sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que su representado ingresó al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, el 14 de mayo de 1996, hasta que a través del oficio N° 205-01 de fecha 1° de octubre de 2001, la Comisario General María Teresa Seíjas, en su condición de Directora de Personal y el ciudadano Hermes Rojas Peralta, Director Presidente de dicho organismo, le notificaron de su destitución al cargo que venía desempeñando por cuanto pudo establecerse su participación activa en los hechos suscitados el 5 de enero de 2001 cuando varios funcionarios activos.
Que se le violó su derecho a la defensa, al debido proceso, a la asistencia jurídica, a no ser sancionado por faltas o delitos no calificados como tales en leyes preexistentes y a ser amparado por la legalidad de un procedimiento regido por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por todas las leyes que rigen la materia tal y como lo establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, que no se cumplió el procedimiento en todas sus fases, en virtud que no se comprobó la presunta falta y que no se cumplieron los extremos legales necesarios para que la averiguación administrativa y la destitución decidida a través de la misma surtiera todos sus efectos legales.
Que el organismo querellado no cumplió con los lapsos establecidos en las leyes, ya que el excedente de tiempo es de casi cuatro meses entre la fecha del inicio de la averiguación de oficio y la notificación de la destitución y, que “…desde la fecha en que ocurrieron los presuntos hechos, es decir, el cinco (5) de enero del año 2001, hasta el 02 de octubre del año 2001 fecha de la destitución, han transcurrido ocho (8) meses, y veintiún (21) días…”.
Que no se le entregó a su representado un oficio o notificación en la cual se le concediera los lapsos legales para presentar el escrito de defensa y descargo como lo establecía el artículo 112 de la derogada Ley de Carrera Administrativa.
Del mismo modo señaló que la instrucción de la averiguación administrativa “…no respetó la condición de presunción, en la que se encuentra todo ciudadano (artículo 49 numeral 2 de la Constitución Nacional), hasta que se compruebe su responsabilidad…”.
Denunció que a su representado se le violó el derecho a la defensa al no habérsele respetado la oportunidad para responder a la imposición del presunto hecho perpetrado por el recurrente. Igualmente, que le lesionó el debido proceso por cuanto se aplicó el Reglamento Disciplinario del organismo de fecha 20 de agosto de 2001, el cual, a su decir, altera notablemente los lapsos establecidos en la Ley de Carrera Administrativa para instruir un procedimiento disciplinario a los funcionarios públicos. Por último, que transgredió el derecho a la asistencia jurídica, en virtud que en ninguna oportunidad se permitió la asistencia de un profesional del derecho que acompañara al recurrente en ninguna de las actuaciones.
Que su representado, haciendo uso de los recurso tipificados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, interpuso recurso de reconsideración por ante el Director Presidente del Instituto querellado, el 4 de octubre de 2001 y que la respuesta obtenida el oficio N° 035 del 26 de octubre del mismo año y notificada el 1° de noviembre de 2001, vuelve a vulnerar los derechos de su mandante pues se ratifica el acto administrativo de destitución.
Asimismo, manifestó que el Gobernador del Estado Miranda en fecha 28 de febrero de 2002, en respuesta al recurso jerárquico intentado en fecha 25 de octubre de 2001, conculcó de manera grosera los derechos del querellante pues fue ratificó la destitución de la cual fue objeto violentando nuevamente todos los derechos del recurrente
Por otro lado, alegó que fundamentó la presente querella en los artículos 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el 73 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, los artículos 112 y 113 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y en los ordinales 1 del artículo 18 y el 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
Finalmente, solicitó que se declarara con lugar el recurso jerárquico interpuesto, se anulara del acto administrativo contenido en el oficio N° 205-01 de fecha 1° de octubre de 2001 y se reincorporara el querellante a su cargo con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su destitución hasta su reincorporación.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
El 3 de noviembre de 2005, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso interpuesto, fundamentándose en lo siguiente:
Que los representantes del ente querellado, salvo el escrito de contestación al recurso, nada aportaron a los autos para sustentar la supuesta averiguación en contra el recurrente por su presunta participación activa en los hechos suscitados el 5 de enero de 2001, cuando varios funcionarios activos, adscritos a las Divisiones de Orden Público y Seguridad del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, pues no consignaron los antecedentes administrativos del caso, no obstante de habérsele requerido los mismos en la oportunidad de emplazarse a ese organismo para la contestación de la querella.
Que los actos sancionatorios emanados de los organismos administrativos deben ser el resultado de un procedimiento constitutivo, en el cual, se cumplan todas y cada una de sus fases, resultando dichas formalidades esenciales para la validez de los mismos, pues la estructura del procedimiento está destinada fundamentalmente a concretar al máximo, el derecho a la defensa del administrado, razón por la cual, se hace necesario el estudio del expediente administrativo para verificar cualquier infracción a las reglas que delinean las referidas fases.
Que al no constar en autos los antecedentes administrativos del caso, no podía determinarse con certeza si el acto administrativo impugnado se dictó con estricta sujeción al procedimiento legalmente establecido, garantizándose al actor los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso, alegatos estos que fundamentaron su pretensión nulificatoria.
Finalmente, declaró con lugar el recurso intentado y, ordenó la reincorporación del accionante al un cargo que venía desempeñando o a otro igual o superior jerarquía y remuneración, así como el pago de los salarios dejados de percibir actualizados, con los respectivos aumentos o incrementos que hubiera experimentado desde el momento de su retiro hasta su efectiva reincorporación.
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 6 de febrero de 2006, la parte querellada, fundamentó su escrito de apelación en los siguientes términos:
Que el a quo, se apoyó en la “añeja tesis, de que no existiendo el expediente administrativo, no puede evidenciarse si se hubo (sic) cumplido el procedimiento que al efecto se corresponde…”. Que la administración de justicia debe estar conformada en concepciones de vigente data invocando así el artículo 257 de la Constitución de la República en el cual “…no se sacrifica la justicia por la omisión de formalidades no esenciales…” principio constitucional de amplia significación en el caso concreto, -y que a su decir- el a quo no tomó en consideración.
Que el Juez de instancia, obvió la propia confesión del accionante cuando señaló el haber dispuesto de dos oportunidades para declarar, el haber recibido el Reglamento modificado, el haber sido informado que disponía el tiempo necesario para alegar lo que considerara necesario para su defensa, la notificación que cuestionó no haberse cumplido las formalidades y, que tuvo conocimiento de la existencia de un procedimiento abierto en su contra.
Que la sentencia impugnada no estuvo ajustada a derecho por cuanto se basó en la simpleza en la inexistencia del expediente administrativo, ya que es una simple formalidad que no bebía sacrificar la justicia.
Finalmente, alegó que la motivación del a quo no tiene justificación con el contenido propio del fallo apelado, pues del contenido el escrito de querella, se apreció el haberse dado cumplimiento a las fases procedimentales que garantiza el derecho a la defensa.
IV
DE LA COMPETENCIA
Delimitada en los términos que anteceden los extremos de la presente controversia, debe esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo verificar previamente su competencia y, en tal sentido observa lo siguiente:
El fallo remitido a esta Corte emanó del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual es competente en primera instancia, del conocimiento de las causas funcionariales que por ante ese Juzgado se ventilen, tal como lo dispone expresamente la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo que en segunda instancia corresponde conocer de la a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a lo previsto en el artículo 110 de la citada Ley.
Asimismo, en sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, caso: TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A., fueron delimitadas las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en razón de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, estableciéndose entre ellas que dichas Cortes son competentes para conocer de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas en primera instancia por lo Juzgados Contencioso Administrativo Regionales (Vid. sentencia de la Sala Constitucional N° 1.900 de fecha 27 de octubre de 2004).
Como corolario de lo anterior esta Corte se declara competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de fecha 3 de noviembre de 2005, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la parte querellada contra la sentencia de fecha 3 de noviembre de 2005, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar el recurso interpuesto, al respecto observa lo siguiente:
El a quo fundamentó su decisión en que el Instituto querellado no aportó el expediente administrativo relacionado con el presente caso, lo que le impidió determinarse con certeza si el acto administrativo impugnado se dictó con estricta sujeción al procedimiento legalmente establecido.
Ahora bien, esta Corte considera oportuno señalar que la falta de consignación del expediente administrativo del caso por parte de la Administración pese a que le fue requerido, hace presumir la inexistencia del procedimiento exigido para la destitución del recurrente, ello en atención a los alegatos y pruebas aportadas por él mismo, en las cuales sólo se evidencia la notificación de destitución del recurrente del cargo que desempeñaba en el referido Instituto, la cual carece de validez y eficacia al no constatarse el procedimiento previo para su emisión.
Ello así, este Orgáno Jurisdiccional observa que en casos similares al caso sub examine, esta Corte ha establecido que la remisión del expediente administrativo es una carga procesal de la Administración, lo cual constituye para el Juez un dato relevante y, que la tardanza o negativa en el envío y presentación del expediente obra en contra de ésta, estableciéndose así una presunción favorable al actor.
En efecto, esta Corte ha señalado que el expediente administrativo ha de incorporarse al proceso por previsión legal, ya que configura la actuación global cumplida en vía administrativa para justificar el acto final. En virtud de que la labor revisora de esta Corte, requiere en casos de la naturaleza del presente, de la constancia en autos del expediente original que elaboró la Administración, cuyo examen permita obtener los elementos de juicio necesarios para cumplir a cabalidad con la delicada función que tiene confiada, apreciando en todo su valor el procedimiento seguido en vía administrativa, como también los hechos y razones jurídicas que fundamentan la decisión.
Así pues, al no aportar el Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda los elementos de hecho y la comprobación de los mismos -a lo cual la Administración estaba obligada, mal podría el sentenciador suplirlos de oficio en desmedro de la igualdad procesal. A ello, debe acotarse que la inexistencia del expediente y el examen de las pruebas aportadas por el querellante, establecen, como se señalara anteriormente, una presunción favorable a su pretensión y, por ende, negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de la decisión adoptada.
En conexión con lo anterior, advierte esta Corte que de las actas procesales sólo se evidencia la notificación por parte del Presidente y la Directora de Personal del Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda, al ciudadano Rangel Liendo Luís Antonio del acto administrativo por medio del cual es destituido del cargo de Agente, cursante a los folios cuarenta y tres (43) al cuarenta y cinco (45) del presente expediente judicial; en virtud de lo cual, se observa que aún y cuando en la referida notificación el ente querellado hace mención al expediente administrativo Nº 01010, no consta en autos, la consignación por la parte querellada de los antecedentes administrativos, ello hace presumir que el procedimiento previo a la destitución no fue sustanciado.
De ello emerge la falta de procedimiento por parte de la Administración, siendo que cuando se acuerda la destitución de un funcionario público sin el debido procedimiento previo, resultan conculcados los derechos a la defensa y al debido proceso, como reiteradamente se ha establecido. En tal sentido, conviene destacar la sentencia dictada por esta Corte N° 1.275, de fecha 23 de agosto de 2000, mediante la cual se pronunció en el siguiente sentido:
“…esta Corte observa que en el caso de marras no se realizó el procedimiento para la destitución del funcionario, puesto que de autos sólo se desprende la citación del funcionario para que rindiera declaración informativa, sin notificársele que se sustanciaba un expediente en su contra, para que pudiera oponer sus alegatos y defensas en el momento oportuno.
…Omissis…
tal omisión de la Administración, vicia el acto administrativo a través del cual se destituyó el recurrente, de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que el acto fue dictado con prescindencia del procedimiento legalmente establecido y en contravención de lo dispuesto en la Constitución de la República de Venezuela, derogada, en su artículo 68 pues la prescindencia del procedimiento lesiona directamente el derecho a la defensa y vulnera igualmente el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, vigente en la actualidad, que consagra como derechos constitucionales no sólo el derecho a la defensa sino también el derecho al debido proceso …”.
En tal sentido, se observa que en el presente caso concurren los elementos necesarios para declarar la nulidad absoluta del acto de destitución impugnado, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto no existe en el expediente ninguna prueba que demuestre la consecución de un procedimiento administrativo constitutivo del acto de destitución impugnado, así como tampoco la oportunidad de la parte actora de presentar las defensas y alegatos que considerara conveniente a fin de ejercer su derecho a la defensa, por lo que este Órgano Jurisdiccional comparte el criterio del a quo al fundamentar su decisión en la ausencia del procedimiento legalmente establecido, por lo que procede la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Oficio N° 25-01 de fecha 1° de octubre de 2001, emanada del Director Presidente y la Directora de Personal del Instituto Autónomo de Polícia del Estado Miranda, mediante el cual fue destituido el recurrente y, se ratifica lo ordenado por el a quo referente a su reincorporación al cargo desempeñado o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración al cual reúna los requisitos, con el pago de los sueldos dejados de percibir, cancelados de manera integral, desde su ilegal destitución hasta su efectiva reincorporación. Así se decide.
Vistas las anteriores consideraciones, es forzoso para esta Corte confirmar el fallo de fecha 3 de noviembre de 2005, dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró la nulidad del acto administrativo impugnado. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto por el abogado Félix Cárdenas Omaña, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 3 de noviembre de 2005, que declaró con lugar la querella interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano RANGEL LIENDO LUIS ANTONIO, antes identificados, contra el referido Instituto.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación.
3. CONFIRMA la sentencia apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Vicepresidente-Ponente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
El Secretario Accidental,
EMILIO ARTURO MATA QUIJADA
Exp. N° AP42-R-2005-002047
AGVS/
En fecha ___________________ ( ) de _________________________
De dos mil seis (2006), siendo la (s) ______________ de la ___________,
Se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________
El Secretario Accidental,
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