TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-N-2001-025547

En fecha 30 de julio de 2001, se recibió en la Corte Primera escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, por los Abogados Duliana Bermúdez Rozo, José Israel Arguello Soto, Verónica Velez Guillen, Norma Matute Contreras, Sonia Edith Gutiérrez, Jesús María Casal y José Alberto Ramírez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros.16.269, 58.763, 77.900, 14.269, 48.181, 31.328 y 79.421, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil SEGUROS GUAYANA, inscrita en el Registro de Comercio que llevó el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar en fecha 21 de octubre de 1974, anotado bajo el N° 768, folios, vto del 60 al 65, Tomo 8, contra el acto contenido “… del Baremo Referencial de Honorarios Médicos…”, dictado por el COLEGIO DE MÉDICOS DEL ESTADO BOLÍVAR, aprobado en la Asamblea celebrada en fecha 21 de junio de 2001.
En fecha 31 de julio de 2001, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente y por auto de la misma fecha se solicitó la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes.
En fecha 02 de agosto de 2001, la Corte admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y declaró procedente el amparo cautelar solicitado.
Por auto de fecha 09 de octubre de 2002, el Juzgado de Sustanciación ordenó la notificación del Fiscal General de la República y de la ciudadana Procuradora General de la República, ordenándose igualmente librar el cartel a que se refiere el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al día de despacho siguiente a que conste en autos la última de las notificaciones.
El 03 de diciembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados el cual fue retirado, publicado y consignado dentro del lapso de los quince (15) días previstos en el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 23 de enero de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.

El 20 de febrero de 2003, el Juzgado de Sustanciación se pronunció acerca de las pruebas promovidas por la representante judicial de la sociedad mercantil Seguros Guayana.

El 03 de junio de 2003, tuvo lugar el acto de informes y se dejó constancia de la comparecencia de la representante judicial de la empresa recurrente.

Por auto de fecha 22 de julio de 2003, la Corte dijo “Vistos”.

Constituida la Corte el 19 de octubre de 2005, por la designación de nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 30 de marzo de 2006, la Abogada Leixa Collins Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 32.623, en su carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, consigno Opinión Fiscal solicitando que se declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto.
La Corte en fecha 11 de mayo de 2006, se abocó al conocimiento de la causa y reasignó la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el estudio del expediente, esta Corte procede a decidir, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 30 de julio de 2001, los Abogados Duliana Bermúdez Rozo, José Israel Arguello Soto, Verónica Velez Guillen, Norma Matute Contreras, Sonia Edith Gutiérrez, Jesús María Casal y José Alberto Ramírez, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil Seguros Guayana, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, contra el acto contenido “… del Baremo Referencial de Honorarios Médicos…”, dictado por el Colegio de Médicos del estado Bolívar, aprobado en Asamblea de fecha 21 de junio de 2001. Al efecto, argumentaron lo siguiente:

Manifestaron, que el 21 de junio de 2001, la Asamblea del Colegio de Médicos del estado Bolívar, sin realizar previamente ningún tipo de participación ni procedimiento, aprobó un Baremo de Honorarios Profesionales Médicos, el cual le fue notificado a su representada en fecha 27 de junio de 2001.

Indicaron, que en dicha lista se establecieron “…los montos que deberán cobrar los profesionales de la medicina, por concepto de los honorarios causados en el ejercicio de ésta, es decir se determina de forma unilateral una tabla de honorarios que deben cumplirse de forma obligatoria, lo cual conduce a una violación directa y flagrante de la libre competitividad entre los prestadores de tales servicios y además se flagela el derecho constitucional a la libertad económica y el derecho a la salud, entre otros…”.

Alegaron, que el acto impugnado lesiona el derecho constitucional de su representada a dedicarse a la actividad económica de su preferencia consagrado en los artículos 112 y 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por considerar que se limita injustificativamente la capacidad de negociación de Seguros Guayana, como empresa aseguradora con las clínicas privadas, para el establecimiento de gastos médicos razonables y justos, que deberán ser reembolsados por su mandante.

Narraron, que su representada mantiene una gran póliza de seguros, en virtud de las cuales constantemente reembolsa a sus clientes, y en ocasiones costea directamente los gastos médicos en que incurre como consecuencia de los siniestros cuya verificación son cubiertos por las pólizas contratadas. Como parte de esa actividad y en razón del constante intercambio entre su representada y las clínicas privadas, permanentemente sostienen negociaciones con éstas para el establecimiento de los honorarios médicos que cubrirán, fijando de esta manera precios más beneficiosos para los pacientes, aseguradoras y clínicas.

Señalaron, que el aumento de los honorarios médicos incide directa y negativamente en los costos de las pólizas de seguros, por cuanto el incremento en los montos de éstos, causa un aumento en el riesgo y en consecuencia se incrementan igualmente los costos de las póliza, disminuyéndose así el número de personas que tendrán posibilidades económicas de acceder a este tipo de seguros, mermándose así la actividad económica de su representada.

Manifestaron, que es evidente que el Colegio de Médicos ha incurrido en una extralimitación y usurpación de atribuciones, pues a través del acto impugnado estableció tarifas de honorarios médicos, siendo manifiestamente incompetente para ello, por cuanto es competencia exclusiva del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, lo que constituye un vicio del acto. Igualmente señalaron, que esto violentó el principio de legalidad de la actividad administrativa consagrado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al usurpar las funciones que legal y expresamente han sido atribuidas al mencionado Ministerio.

Denunciaron, la violación de los artículos 83 y 84 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por considerar que el acto administrativo impugnado fue dictado “…sin pensar en los daños que puedan causar a la población en general, residente en el estado en cuestión; fue redactado con base a un supuesto beneficio exclusivo de los médicos, como lo es el lucro propio, olvidando el hecho de que ellos en principio se deben a sus pacientes…” .

Relataron, que la fijación arbitraria de precios contenida en el acto impugnado, restringe injustificadamente el margen de negociación de las empresas de seguros y de los particulares, y al fijar el monto de honorarios “…se está equiparando a los profesionales de la medicina declarándose por ende la inexistencia de la libre competencia, cuestión ésta que es protegida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en sus artículos 113 y 299 como en la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia…”.

Asimismo señalaron, que el listado emanado del Colegio de Médicos del estado Bolívar, es a todas luces atentatorio al derecho de libre competencia por cuanto con el mismo se está acordando los precios por los cuales debe regirse la prestación de los servicios médicos privados, obstaculizándose de cierta forma el desarrollo y la disminución que en el uso de los servicios médicos se experimentará por parte de los habitante del estado Bolívar.

Adujeron, que en el presente caso se trasgredieron los artículos 113 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1 y 10 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia.

Indicaron, que la determinación reglamentaria de los parámetros a seguir para la fijación de honorarios médicos, es asignada por el artículo 37 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, atribución ésta que de conformidad con la distribución de competencia establecida “…en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica de la Administración Central, corresponde ahora al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, pues de conformidad con el artículo 31 del precitado Decreto, es éste el ente encargado de la formulación de políticas y estrategias, la elaboración de normas, la planificación general y la realización de las actividades del ejecutivo nacional en materia de salud…”.
Alegaron, que el acto impugnado fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente previsto para la emisión de este tipo de actos, pues dada la manifiesta incidencia que el mismo tiene sobre los derechos subjetivos de su representada, así como de todos aquellos particulares actuales o eventuales usuarios de los servicios médicos privados, por lo que tenían que ser notificados antes de la emisión de dicho acto.

Solicitaron, la nulidad del acto contenido en el “…Baremo Referencial de Honorarios Médicos…”, dictado por el Colegio de Médicos del estado Bolívar, por violación del principio de legalidad administrativa y por usurpación de funciones establecido en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por violación del derecho a la salud consagrado en los artículos 83 y 84; por violación al derecho a la libertad económica y a la libre competencia previstos en los artículos 112, 113 y 229, por violación del derecho a la defensa y al debido procedimiento consagrado en el artículo 49 eiusdem y por violación del artículo 10 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por los representantes judiciales de la sociedad mercantil Seguros Guayana, contra el acto contenido en el “…Baremo Referencial de Honorarios Médicos…”, dictado por el Colegio de Médicos del estado Bolívar, aprobado en Asamblea celebrada en fecha 21 de junio de 2001. A tal efecto se observa:

En cuanto al primer vicio del acto impugnado denunciado por los representantes judiciales de la parte recurrente referido a la usurpación de funciones, por considerar que el Colegio de Médicos del estado Bolívar era manifiestamente incompetente para establecer tarifas de honorarios médicos, por corresponder dicha competencia al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, se observa:

Con respecto ello, debe esta Corte determinar a la luz de las disposiciones cuya violación denuncian los representantes de la empresa recurrente, sí efectivamente el Colegio de Médicos del estado Bolívar usurpó funciones al dictar el Baremo Referencial de Honorarios Médicos, y a tal efecto señala:

El artículo 37 de la Ley de Ejercicio de la Medicina establece lo siguiente:

“…Articulo 37: El médico fijará la cuantía de sus honorarios tomando en cuenta las normas reglamentarias que al efecto dicte el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social previa consulta a la Federación Médica Venezolana. El monto de los honorarios deberá estar inspirado en el principio de justiprecio teniendo en cuenta la importancia y tipo de las prestaciones, la situación económica del enfermo, la experiencia profesional y otras circunstancias relacionadas con el acto médico…”

De la norma antes trascrita, se evidencia que corresponde en principio al profesional de la medicina fijar sus honorarios profesionales tomando en cuenta para ello los lineamientos reglamentarios establecidos por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social.

Ahora bien, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1148 de fecha 12 de Julio de 2001, se ha referido al vicio de usurpación de funciones estableciendo lo siguiente:

“…Al respecto, es preciso acotar que se constata la usurpación de funciones, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
De manera que al invadirse la esfera de atribuciones que es propia de otro órgano del Poder Público, se estaría incurriendo en una incompetencia manifiesta, lo cual se traduciría necesariamente en la nulidad absoluta del acto impugnado…”.

En aplicación del criterio trascrito, se evidencia que el Colegio de Médicos del estado Bolívar, si bien no es una persona jurídica de derecho público, puede dictar actos denominados por la doctrina como “actos de autoridad” comportándose como un Órgano de la Administración Pública y por consiguiente limitado por el principio de legalidad administrativa.

Siendo así, resulta necesario fundamentar su actuación en una norma jurídica que le atribuya competencia para ello sin invadir las funciones propias de los Órganos o Entes del Poder Público.

Ahora bien, es posible que los profesionales de la medicina afiliados al mencionado Colegio de Médicos hubieran delegado o autorizado a su Directiva para la fijación de los honorarios a efectos de unificar los mismos. Sin embargo, ello no consta en el expediente, toda vez que el accionado a pesar de haber sido notificado del recurso incoado en su contra (folio 104), no se hizo parte en el juicio a los fines de ejercer su derecho a la defensa. Ello conlleva a concluir que dicha fijación de honorarios profesionales constituyó una actuación unilateral por parte del mencionado Colegio Profesional, mediante el cual invadió la competencia del Ejecutivo Nacional por Órgano del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, el cual a tenor de lo previsto en el artículo 37 de la Ley de Ejercicio de la Medicina, le corresponde dictar las normas reglamentarias que deberán seguir los médicos para la fijación de sus tarifas como contraprestación a los servicios prestados, tomando en cuenta los parámetros allí establecidos, resultando conclusivo que el “Baremo” impugnado sólo podrá tener carácter referencial y por ende no vinculante ni de obligatorio cumplimiento.

En este mismo orden de ideas, es de señalar además que el Ministerio de Salud y Desarrollo Social como Ente rector es la máxima autoridad en el área, para garantizar y asegurar el derecho a la salud y calidad de vida de manera universal con equidad a la población, teniendo éste competencia según el artículo 46 del Decreto N° 369 con Rango y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto N° 253 con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.775 de fecha 30 de agosto de 1999 Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.850 de fecha 14 de diciembre de 1999, Decreto vigente para el momento en que fue dictado el Baremo referencial de honorarios médicos de fecha 21 de junio de 2001, siendo el artículo del tenor siguiente:

“…Artículo 46°: Corresponde al Ministerio de Salud y Desarrollo Social la regulación, formulación y seguimiento de políticas, la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en materia de salud integral, así como la regulación, coordinación, seguimiento y fiscalización de los servicios estadales, municipales y privados; los programas de saneamiento y contaminación ambiental referidos a la salud pública, en coordinación con entidades estadales y municipales; la regulación y fiscalización sanitaria sobre los alimentos destinados al consumo humano el suministro de agua potable y la producción y venta de productos farmacéuticos, cosméticos y substancias similares; la inspección y vigilancia del ejercicio de toda profesión o actividad que tenga relación con la atención a la salud; la formulación de normas técnicas sanitarias en materia de edificaciones e instalaciones para uso humano, sobre higiene ocupacional y sobre higiene pública social en general, la organización y dirección de los servicios de veterinaria que tengan relación con la salud pública.
Le corresponde además, la regulación, formulación, coordinación, programación, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias y planes dirigidos a lograr el desarrollo social de la Nación; con especial atención en los sectores más vulnerables de la población, coordinar las acciones, planes y programas que, articulados a las políticas económicas, propicien el desarrollo socio-económico equilibrado y sustentable; facilitar la integración de los diversos componentes del desarrollo social, mediante la creación y coordinación de redes operativas; promover y desarrollar la participación, como expresión fundamental de la ciudadanía: así como las demás competencias que le atribuyan las leyes…” .

Con base a lo anterior, esta Corte estima que en el caso bajo estudio se configuró el vicio de usurpación de funciones, por cuanto se violentó el principio de legalidad administrativa previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se declara la nulidad absoluta del acto contenido “… en el Baremo Referencial de Honorarios Médicos…”, dictado por el Colegio de Médicos del estado Bolívar, aprobado en la Asamblea celebrada en fecha 21 de junio de 2001, al encuadrar dentro del supuesto de nulidad absoluta del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referido a la incompetencia manifiesta, siendo ostensible en los casos en que el Órgano o Ente administrativo o con funciones administrativas, se pronuncia sobre materias evidentemente ajenas a la esfera de sus atribuciones legales como ocurrió en el presente caso. En consecuencia debe declararse con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se declara.

Al estar el acto impugnado inmerso en el supuesto de hecho contenido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, considera esta Corte inoficioso pronunciarse sobre los demás alegatos de los representantes judiciales de la empresa recurrente. Así se decide.

Declarada como ha sido la nulidad del acto administrativo impugnado, en virtud de haberse declarado con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, debe esta Corte dejar sin efectos el amparo cautelar acordado en decisión de fecha 02 de agosto de 2001; mediante la cual se suspendieron los efectos del acto contenido “… del Baremo Referencial de Honorarios Médicos…”, dictado por el Colegio de Médicos del estado Bolívar, aprobado en la Asamblea celebrada en fecha 21 de junio de 2001. Así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, por los Abogados Duliana Bermúdez Rozo, José Israel Arguello Soto, Verónica Velez Guillen, Norma Matute Contreras, Sonia Edith Gutiérrez, Jesús Maria Casal y José Alberto Ramírez, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil SEGUROS GUAYANA, contra el acto contenido “… del Baremo Referencial de Honorarios Médicos…”, dictado por el COLEGIO DE MÉDICOS DEL ESTADO BOLÍVAR, aprobado en la Asamblea celebrada en fecha 21 de junio de 2001.

2. SE DEJA SIN EFECTOS el amparo cautelar acordado en decisión de fecha 02 de agosto de 2001; mediante la cual se suspendieron los efectos del acto contenido “… del Baremo Referencial de Honorarios Médicos…”, dictado por el Colegio de Médicos del estado Bolívar, aprobado en la Asamblea celebrada en fecha 21 de junio de 2001.

Publíquese, regístrese, notifíquese y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los treinta y un ( 31 ) días del mes de julio de dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
Ponente

LA JUEZ VICEPRESIDENTE,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

LA JUEZ,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

EL SECRETARIO ACCIDENTAL,

EMILIO ARTURO MATA QUIJADA

AP42-N-2001-025547
JTSR

En fecha __________________ ( ) de __________ de dos mil seis (2006), siendo la(s)__________________ de la______________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°__________________________.-

El Secretario Accidental,