JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ

EXPEDIENTE N° AP42-O-2006-000203

En fecha 26 de mayo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 00-943 de fecha 5 de mayo de 2006, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, anexo al cual remite expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por la abogado BERENICE BRAVO, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 2.148.587, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 22.923, actuando en su propio nombre y representación, contra la vía de hecho contenida en el Auto de Apertura de fecha 5 de enero de 2006, emanado de la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante el cual se ordenó abrir un procedimiento administrativo ordinario a los fines de determinar si hubo errores materiales en el cálculo de la pensión de jubilación otorgada a la prenombrada ciudadana.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oído en ambos efectos, el recurso de apelación ejercido por la accionante en fecha 21 de abril de 2006, y ratificado en fecha 3 de mayo de 2006, en contra del fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 20 de abril de 2006, que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.

En fecha 1 de junio de 2006, se dio cuenta a la Corte, y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, a quien se pasó el expediente a los fines de que se dicte la decisión correspondiente.

En fecha 13 de junio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por el abogado MAX RAFAEL MARCANO, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 69.039, contentivo de la fundamentación de la apelación interpuesta por la parte accionante.

En fecha 29 de junio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de consideraciones presentado por el abogado LUIS LUGO SÁNCHEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 61.317, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Procuraduría General del Estado Anzoátegui.

Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 27 de enero de 2006, la ciudadana BERENICE BRAVO, antes identificada, interpuso en su propio nombre y representación por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Circunscripción Judicial Civil del Estado Anzoátegui, escrito contentivo de acción de amparo constitucional ejercida contra la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, con fundamento en lo siguiente:

Señaló en primer término la accionante, que “…Luego de haber prestado veintiséis (26) años de servicio a la Administración Pública, de los cuales, los últimos cinco (5) fueron a la Procuraduría General del Estado Anzoátegui, fui jubilada por esta última, desde el 01 de enero de 1994, es decir, jubilada desde hace doce (12) años, lapso en el cual he estado disfrutando y gozando, sin ningún tipo de perturbación, de este derecho vitalicio, definido como tal en el artículo 1° del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios…”. (Negrillas y subrayado de la cita)

Seguidamente indicó la parte actora, que “…Mi jubilación se verificó bajo la vigencia y por aplicación del Reglamento de Protección Socio-Económico de los Empelados de la Asamblea Legislativa, Procuraduría y Contraloría General del Estado Anzoátegui, Gaceta Oficial del Estado Anzoátegui Número 131 Extraordinario, de fecha 28 de septiembre de 1993, cuya copia anexo marcada con la letra ‘A’, al no existir, para ese momento, la contratación colectiva…”. (Negrillas y subrayado de la cita)
Asimismo, señaló en relación a los hechos, que “…en fecha 18 de enero de 2006, recibí, mediante Oficio N° 0030, el cual anexo marcado con la letra ‘B’, una notificación, emitida por la Procuraduría General del Estado Anzoátegui, suscrita por el abogado ALEJO RAMÍREZ RAMÍREZ, en su carácter de Sub Procurador General del Estado Anzoátegui, a través de la cual se me informó que ‘según auto de fecha 05 de enero de 2006’, el cual anexo marcado con la letra ‘C’, ‘la Procuraduría General del Estado Anzoátegui ordenó abrir un Procedimiento Administrativo Ordinario con ocasión de determinar si hay error material en el resultado del cálculo de la Pensión de Jubilación’ que actualmente percibo. Igualmente ordenó, en el mencionado auto, revisar ‘el cálculo de mis prestaciones sociales’ así como ‘los pagos ya percibidos por tales conceptos realizados por las anteriores autoridades de este Ente Procuradural (sic)…’”. (Mayúsculas y negrillas de la cita)

Que, “…Cuando un patrono quiere revisar o determinar ‘si hay o no error en el resultado del cálculo de la Pensión de Jubilación otorgada hace doce (12) años’, quiere mirar desde el momento actual hacia el pasado, convirtiendo, como si ello fuera posible, la jubilación en un derecho regresivo, que pudiera ser revisado hacia el pasado, contradiciendo la Constitución, violando el principio constitucional de intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, (…) conculcando mi situación jurídica como parte de un procedimiento administrativo, en el cual se me llama para que me defienda y discuta si es posible retrotraerse a esa época y si hubo o no error, cuando precisamente lo que tengo garantizado es lo contrario, es decir, que podré ser parte de un procedimiento de revisión de mi pensión de jubilación desde el momento actual y hacia el futuro. Se me está violentando el derecho humano del trabajo a través del procedimiento mismo, independientemente de cuál vaya a ser la decisión, al desconocer y contradecir la protección de progresividad de la jubilación como derecho laboral, es decir, ese procedimiento es constitucionalmente imposible sin violentar derechos humanos…”. (Negrillas y subrayado de la cita)

Invocó además el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en relación a la garantía del debido proceso, y el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; asimismo señaló que, “…La Administración no puede autotutelarse sino, por vía excepcional, en los caso en que se trate de actos administrativos anulables que no originen derechos subjetivos a particulares (actos reguladores, no creadores ni declarativos de derechos a favor del particular) o cuando vaya a reconocer la nulidad absoluta, imputable a la propia Administración (aquellos actos suyos contrarios a derecho), siempre y cuando se detecte alguno de los vicios previstos en el artículo 19 de esa Ley y no para provocar alguno de esos vicios, que precisamente proclama la eventual nulidad absoluta por resolverse ‘un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la Ley…’”. (Negrillas y subrayado de la cita).

Que el principio constitucional de la cosa juzgada administrativa está desarrollado en el artículo 27 del Reglamento de Protección Socio-Económico de los Empleados de la Asamblea Legislativa, Procuraduría y Contraloría General del Estado Anzoátegui, al señalar que el beneficio de jubilación y el derecho a la pensión se consideran como derechos adquiridos, y que al ser la pensión un derecho adquirido, pasa a formar parte del patrimonio de su beneficiario, no siendo revisable hacia el pasado por estar investida de la cosa juzgada administrativa, por lo que a su decir, el procedimiento en el cual se pretende revisar o determinar si hay un error en el cálculo de la pensión de jubilación otorgada hace doce (12) años, violenta la garantía constitucional del debido proceso. En cuanto al derecho aducido por el accionante para la interposición de la presente acción de amparo, señaló que le han sido violados los derechos constitucionales consagrados en los artículos 19, 21, 49, 89 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que el referido procedimiento se fundamenta en el Informe sobre el Cálculo de los Haberes Pasivos del Personal Jubilado de la Procuraduría General del Estado Anzoátegui, que forma parte del expediente PGEA-2006-04, contentivo del procedimiento de marras, y que en forma prejuiciado señala: “…Conceptualmente es imposible aceptar que el pasivo de un funcionario jubilado sea superior al activo de uno que ejerza el mismo cargo que ocupaba el pensionado…”, exponiendo a continuación dicho Informe que “…Con ese proceder pretendido en la Contratación Colectiva, la cual aplica para el cálculo de la pensión de jubilación del funcionario, al artículo descrito en el parágrafo anterior, al funcionario no se le estaría otorgando el beneficio de la Jubilación sino que LA INSTITUCIÓN LO ESTARÍA ‘INDEMNIZANDO’ DE POR VIDA’ (sic)…”, y que además “…Tratándose del régimen de Seguridad Social, jubilaciones y pensiones…materia reservada al Poder Legislativo Nacional, tal y como ha quedado expresado en las anteriores jurisprudencias, en consecuencia no puede ser objeto de regulación por vía de Convención Colectiva de Trabajo…”. (Negrillas y subrayado de la cita)

Que su jubilación se produjo bajo la vigencia de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, y no fue el resultado de aplicar un Contrato Colectivo que a la fecha no existía, sino que resultó de aplicar el Reglamento de Protección Socio-Económico de los Empleados de la Asamblea Legislativa, Procuraduría y Contraloría General del Estado Anzoátegui, y que por lo tanto, el procedimiento administrativo que persigue revisar y subsumir su situación dentro de normas posteriores viola el principio de irretroactividad de la ley, así como le conculca las garantías establecidas en los artículos 49 numeral 6, 80 y 21 del Texto Fundamental.

Igualmente, expuso que la Administración pretende aplicar la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, siendo que fue jubilada en 1994, bajo la vigencia del “sistema retroactivo” de prestaciones sociales, tal como se desprende de las recomendaciones del referido Informe.

En su petitorio, solicitó que mediante mandamiento de amparo constitucional, se declare que no hay lugar a la apertura del procedimiento ordinario, por ser un hecho de la Administración; que igualmente se declare que la jubilación otorgada sólo es revisable a futuro en forma progresiva y nunca hacia el pasado por hechos ya cumplidos, y que se archive el expediente N° PGEA-2006-04 contentivo de esa vía de hecho, “previa la inserción de un auto contentivo de la decisión de este Tribunal”.

Finalmente, la accionante solicitó que ante la inminencia del procedimiento administrativo en el cual debe presentar alegatos y pruebas en un plazo perentorio de diez (10) días hábiles, contados a partir del día 18 de enero de 2006, “…lo cual no pretendo hacer, ni estoy obligado a ello por Ley alguna, pues ¿Cómo se pueden presentar alegatos y razones de los derechos humanos y cómo se pueden probar?...”, fuese dictada medida cautelar innominada mediante la cual se ordene a la Procuraduría General del Estado Anzoátegui abstenerse de tomar decisión alguna que afecte el monto de su pensión de jubilación, así como el cobro oportuno de la misma, hasta tanto se decida la acción de amparo.

II
ANTECEDENTES

Mediante auto de fecha 2 de febrero de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, admitió la acción de amparo constitucional interpuesta, y ordenó realizar las notificaciones conducentes a los fines de la celebración de la audiencia oral y pública.

En fecha 15 de marzo de 2006, se llevó a cabo la audiencia oral y pública en la presente causa, en la cual se levantó la respectiva acta haciendo constar la comparecencia de la parte accionante, y el abogado Lucio Osvaldo Otahola en representación del Órgano accionado; igualmente se hizo constar la presencia de la abogado Josefina Figuera Bernáez, en su carácter de Fiscal Provisorio Vigésima Segunda del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui.

Tanto las partes como la representación del Ministerio Público, consignaron sus respectivos escritos exponiendo sus alegatos y argumentos de defensa.

III
DEL FALLO APELADO

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, dictó decisión en fecha 20 de abril de 2006, en la cual declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, con fundamento a lo siguiente:

“…Primero: La acción de amparo es el mecanismo idóneo para la protección de derechos y garantías constitucionales lesionados o amenazados, con el objeto de restituir la situación jurídica infringida o la que más se asemeje a ella (artículos 27 de la Constitución y 1 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales). (…)
Segundo: La jurisprudencia ha sostenido reiterada y pacíficamente que el amparo no es un medio procesal sustitutivo de los ordinarios.
En el caso, si bien la recurrente no es funcionaria pública activa, el meollo de lo que se debate estriba en el disfrute de un derecho derivado de una previa relación funcionarial, es decir, de uno adquirido por el hecho de haber sido funcionaria. Por ende, el asunto es materia propia del contencioso funcionarial, en el que incluso pueden ventilarse asuntos relacionados con la aspiración a ingresar en la carrera funcionarial (artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública), esto es, de quien no ha sido aún funcionario público. Con mayor razón, entonces, podrá ventilarse en ese contencioso -y con mayor amplitud- los derechos de quien concluyó completamente la carrera funcionarial.
El juez del contencioso funcionarial dispone de un amplio poder cautelar, mediante el cual puede restablecerse de inmediato una situación jurídica infringida (artículo 109 eiusdem), especialmente si se evidencia una lesión o amenaza de lesión directa de uno o más derechos o garantías constitucionales. En ese caso, además, se podría acumular, con carácter instrumental o de cautela, la pretensión de amparo a la querella funcionarial, y obtener con idéntica celeridad la protección constitucional durante el proceso.
En este sentido, el tribunal acoge la opinión fiscal.
Tercero: (…) Se observa que lo planteado (de manera encontrada) por las partes, impone al tribunal que examine –aparte de la legalidad del procedimiento administrativo abierto por la Procuraduría- cuestiones como el régimen legal aplicable a la jubilación del caso, el ajuste del monto de la jubilación a las normas legales, la revisabilidad de dicho monto, etc, que no son asuntos de orden constitucional.
Cuarto: Finalmente, la demanda pretende que, por vía de amparo, se ordene la terminación de un procedimiento administrativo en curso, es decir, se acciona contra el auto de proceder, que es un acto de trámite. En esta materia, ha sido constante la jurisprudencia en cuanto a la inadmisibilidad de la acción de amparo contra actos de trámite.
Quinto: Disponiendo la parte accionante del contencioso funcionarial para ventilar el asunto de especie, y siendo que el acto delatado como lesionante de sus derechos constitucionales emana de una autoridad administrativa, la acción de amparo debe ser declarada inadmisible, de conformidad con el artículo 5, encabezamiento, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En tal virtud, el tribunal omite cualquier otro pronunciamiento sobre las cuestiones planteadas en esta causa…”.

IV
DE LO ALEGADO POR LAS PARTES EN APELACIÓN

La parte accionante consignó por ante esta Corte, en fecha 13 de junio de 2006, escrito contentivo de alegatos con motivo de la apelación interpuesta, bajo los siguientes términos:

Señala en primer término que, “…tratándose de un Recurso de Amparo Autónomo, pero habiéndose oído la apelación en ambos efectos, contradiciendo lo previsto por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, produce confusión sobre si la tramitación en la alzada se hará conforme a este instrumento o, al haber señalado el a quo que el procedimiento a seguir es la querella funcionarial, entonces se haga necesaria la formalización para evitar la presunción de desistimiento…”.

Seguidamente expone que, “…El recurso que aquí se tramita es un recurso de apelación de una sentencia de amparo autónomo y no una consulta (…) El mencionado recurso se ejerció oportunamente, antes de la notificación del accionado y después de ésta, no obstante lo cual, el a quo no dejó correr el lapso previsto para la apelación, es decir, tres (3) días desde la notificación de las partes, por haber sido pronunciada la sentencia fuera del lapso, sino que, desde el mismo primer día del lapso de apelación, pasó a pronunciarse sobre la apelación, interrumpiendo el lapso y obstruyendo el derecho constitucional de mi representada de ser oída ‘dentro del plazo razonable determinado legalmente’, no sólo para ratificar su apelación, sino, también, para ejercer los demás recursos, tales como la solicitud de aclaratoria de los puntos dudosos, (…) o el recurso de regulación de competencia después de la apelación, (…) lo cual, sin duda alguna, configura un defecto de actividad, por quebrantamientos u omisiones de formas sustanciales de los actos que quebrantan el derecho a la defensa de mi representada…”. (Negrillas y subrayado de la cita)

Indica además, que la recurrida adolece de errores que la subsumen dentro del vicio de infracción de ley o errores in iudicando “…pues cuando la sentencia señala: ‘la acción de amparo debe ser declarada inadmisible, de conformidad con el artículo 5, encabezamiento, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales’ incurre en un error de interpretación del artículo 5 de la mencionada Ley, ya que el mencionado artículo no alcanza, ni tiene en su contenido, ninguna hipótesis abstractamente prevista como causal de inadmisibilidad del amparo, así como tampoco dentro de sus consecuencias legales, pues las causales de inadmisibilidad del recurso están taxativamente señaladas en el artículo 6 de la Ley y ninguna de ellas se refiere ni es aplicable a mi representada. Confundió el a quo ‘procedencia’ con ‘admisibilidad’, pues el artículo 5 se refiere a uno de los casos de procedencia de la acción de amparo, mientras que el artículo 6 es la norma que contiene las causales de inadmisibilidad…”.(Negrillas y subrayado de la cita)

Que la recurrida está interpretando erróneamente el alcance y contenido de la jurisprudencia, pues no es cierto que contra todo acto de trámite resulte inadmisible la acción de amparo, ya que ésta opera en su tarea específica de encausar la demanda contra actos, actuaciones, omisiones o abstenciones lesivas de derechos constitucionales, bien una vez que han sido agotados los medios judiciales ordinarios y la situación jurídica no ha sido satisfecha, o ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de la urgencia, no satisfaga la pretensión deducida, esto es, cuando la acción de amparo exceda del ámbito intersubjetivo para afectar gravemente el interés general o el orden público constitucional.

Que en virtud de lo anterior, lo que se debate en la presente causa no es como lo señala erróneamente la sentencia apelada, el “disfrute de un derecho derivado de una previa relación funcionarial”, sino un hecho social como lo es el trabajo que trasciende la esfera de su representada y forma parte del orden público constitucional, por cuanto lo que busca la Administración es enervar un acto contrario a la Constitución que pretende lesionar la “imposibilidad de revisar regresivamente los derechos y beneficios laborales”.

Finalmente, solicita que la decisión recurrida sea revocada, y se emita pronunciamiento sobre el fondo del asunto, declarando con lugar la acción de amparo interpuesta.
Por su parte, mediante escrito presentado en fecha 29 de junio de 2006, el apoderado judicial de la Procuraduría General del Estado Anzoátegui, expuso lo siguiente:

Que el Juzgador de instancia estableció en su decisión la inadmisibilidad de la acción de amparo interpuesta por considerar que la solicitante disponía de otro medio procesal para obtener la protección necesaria de sus derechos, y que en cuanto al amparo contra los actos de la Administración, establece el artículo 5 en su encabezado: “…La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucional, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional…” (Negrillas y subrayado de la cita)

Que el amparo constitucional es una acción de carácter extraordinario, su fundamento está limitado sólo a casos en los cuales sean quebrantados los derechos subjetivos de rango constitucional de los justiciables de manera directa, inmediata y flagrante, y que para su restablecimiento no exista otra vía procesal ordinaria, eficaz e idónea.

Que la apelante en su escrito se limitó a realizar menciones jurisprudenciales y doctrinales sin hacer las debidas indicaciones de referencia, lo cual ha impedido determinar con precisión su existencia o si son producto de su interpretación personal, por lo que estima que dichos alegatos no deben ser tomados en cuenta a los efectos de la presente apelación.


V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, contra la sentencia emanada del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en fecha 20 de abril de 2006, la cual declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta. Al respecto esta Corte observa lo siguiente:

Indica el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo siguiente:

“Artículo 35: Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”. (Resaltado de esta Corte).

La norma anteriormente transcrita establece que ante las decisiones de amparo constitucional dictadas en primera instancia, la parte perdidosa podrá ejercer recurso de apelación, el cual deberá oírse en un sólo efecto y ser decidido por el Tribunal Superior respectivo.

Aunado a lo anterior, mediante sentencia N° 87 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 14 de marzo de 2000, caso: C.A. Electricidad del Centro (ELECENTRO) y Compañía Anónima de Electricidad de los Andes (CADELA), mediante la cual la referida Sala, ratificó el criterio establecido en sentencia del 20 de enero de 2000, caso: Emery Mata Millán, se estableció que: “…en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos se pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.

Tal criterio, fue precisado además por la Sentencia N° 2.271 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., donde la referida Sala actuando en su condición de rectora y cúspide del sistema Contencioso Administrativo delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.

Con base a las consideraciones realizadas que anteceden, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del presente recurso de apelación. Así se decide.

Determinada la competencia de esta Corte, corresponde conocer del mencionado recurso de apelación, en los siguientes términos:

En primer lugar, considera necesario esta Corte hacer referencia a los efectos devolutivo y suspensivo acordados por el a quo para admitir la presente apelación, visto lo señalado por la formalizante en relación a que al haber sido oída la apelación en ambos efectos contraviene lo previsto en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, indicó con carácter vinculante ciertos lineamientos en relación a ello, mediante sentencia N° 488 de fecha 6 de abril de 2001, caso: Parque Turístico Desarrollos Río Chico, C.A., al señalar lo siguiente:

“…El principio es que todo fallo de fondo es apelable, y la apelación se oirá en ambos efectos, salvo disposición especial en contrario (artículo 290 del Código de Procedimiento Civil). Al oírse en ambos efectos se producen efectos devolutivos y suspensivos, y todo el expediente se envía en original al Tribunal de alzada (artículo 294 del Código de Procedimiento Civil).

Cuando la apelación se oye en un solo efecto, las partes indican las copias certificadas de las actas conducentes, o sea, de las necesarias, según ellas, para que el juez superior proceda a decidir la apelación, y el Tribunal, igualmente, señalará qué actas del expediente deben ser enviadas, a los mismos fines, en copia certificada al Superior. Este envío parcial del contenido de los autos, responde a la necesidad de que el Tribunal que dictó el fallo apelado, cuyo recurso se oye en un solo efecto, sea ejecutado; motivo por el cual no se puede enviar el expediente original, ni entrabar la celeridad procesal reproduciendo o enviando todo el expediente.
(…Omissis…)
La Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales ordenó la consulta de fallos de fondo, cuya apelación se oye en un solo efecto, por lo que conforme a las normas citadas del Código de Procedimiento Civil, no se puede enviar al Superior el expediente original.
(…Omissis…)
Igualmente, el análisis del Superior no podría hacerse y por tanto llenar la institución de la consulta, si en los casos en que no hubo apelación, lo que recibiese el juez superior fueren sectores del expediente; por lo regular, lo que el juez de la primera instancia decida enviar, frustrándose así la esencia de las consultas. Por ello, en cumplimiento del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el juez de la segunda instancia debe recibir siempre, así exista apelación, copia certificada de todas las actuaciones, ya que sólo así puede analizar integralmente el fallo de la instancia inferior.
(…Omissis…)
De allí que, con carácter vinculante a partir de la fecha de esta sentencia, tanto en las apelaciones como en las consultas, conforme al artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, los Tribunales de la Segunda Instancia deben recibir copia certificada de todo el expediente contentivo del fallo que será conocido en apelación o consulta, dictado por la primera instancia…”. (Destacado de esta Corte)

Visto lo expresado por la decisión parcialmente citada, se desprende entonces que aún cuando el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece sólo el efecto suspensivo de la apelación en materia de amparo, el Juez de la causa acordó oír “en ambos efectos” la apelación interpuesta, ya que el fallo dictado que declara la inadmisibilidad de la acción de amparo propuesta no apareja ejecución alguna, por lo que al admitir el recurso de apelación en esa forma, no se vulnera el principio de celeridad procesal inherente a los procedimientos de tutela constitucional a los fines de restablecer la situación jurídica infringida, por cuanto, como ya se señaló, no hay nada que ejecutar, en consecuencia, el a quo no contrarió la finalidad de la norma antes señalada.

Ahora bien, alega la formalizante que en la decisión apelada se configura un defecto de actividad por quebrantamiento de formas sustanciales, por cuanto el Juzgador de instancia no dejó transcurrir íntegramente el lapso de tres (3) días de despacho para el ejercicio del recurso de apelación, contado a partir de la notificación de las partes, conforme a lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley de la Procuraduría General del Estado Anzoátegui, por haber sido emitida la sentencia fuera del lapso legal, para pronunciarse en torno a la admisión de la apelación interpuesta, lo que a juicio de la apelante, obstruyó su derecho constitucional de ser oída dentro del plazo determinado por la ley, no sólo para ratificar su apelación, sino también para ejercer los demás recursos, tales como la solicitud de aclaratoria o el recurso de regulación de competencia.

Al respecto, observa esta Corte que la parte actora, efectivamente impugnó la decisión objeto de análisis por esta Alzada, en fecha 21 de abril de 2006, sin aún haber estado notificada la parte accionada, lo cual se verificó el día 2 de mayo de 2006, tal como se evidencia de diligencia consignada por el Alguacil del Juzgado de la causa que riela al folio 141 del presente expediente, por lo que dicha apelación, si bien en principio resultaría aparentemente extemporánea por anticipada, ha sido criterio reiterado de esta Corte señalar que ello comporta una extrema diligencia de la parte que no puede ser sancionada como si no hubiese interpuesto dicho recurso.

Posteriormente, la parte actora ratificó su apelación mediante diligencia de fecha 3 de mayo de 2006, y en esta misma oportunidad, dicho Juzgado acordó oír el recurso de apelación interpuesto “en ambos efectos”, ordenando remitir la totalidad del expediente a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En tal virtud, si bien es cierto que el Tribunal ante el cual se propone el recurso de apelación debe decidir si admite o no dicho recurso una vez vencido el lapso legal para su ejercicio, tal como lo dispone el artículo 293 del Código de Procedimiento Civil en concatenación con la norma contenida en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en el caso de autos, se advierte que dicha actuación por parte del Juzgado de la causa no vulneró derechos constitucionales de las partes, como lo sería el derecho a la defensa y el debido proceso, en razón de que como antes se indicó, la parte actora efectivamente apeló de la sentencia que le resultó desfavorable a su pretensión, con lo cual manifestó su clara intención de que el fallo dictado sea revisado por el Tribunal de Alzada, excluyendo con ello la posibilidad de solicitar aclaratoria del mismo acerca de puntos dudosos, pues resultaría ilógico que se pretenda apelar de una decisión para luego solicitar al Tribunal que la dictó que aclare, amplíe o corrija su contenido, lo cual indudablemente formará parte integrante del fallo dictado sujeto a apelación.

Igualmente, mediante diligencia de fecha 5 de mayo de 2006, la parte actora ejerció el recurso de regulación de competencia para el conocimiento de la presente apelación, de conformidad con el último aparte del artículo 68 del Código de Procedimiento Civil, siendo que el a quo había emitido pronunciamiento en relación a la admisión de la apelación interpuesta mediante auto de fecha 3 de mayo de 2006 (folio 4 del cuaderno separado), en virtud de lo cual se observa que dicha regulación en todo caso, ha debido ser planteada conjuntamente con la apelación ejercida, sin embargo, lo acordado por el Juez de la causa en dicho auto se circunscribe únicamente al recurso de apelación interpuesto contra la decisión dictada.

En consecuencia, esta Corte estima que el recurso de regulación de competencia constituye sólo uno de los motivos que fundamentan el recurso de apelación interpuesto, cuestión que ya fue determinada al inicio de la motivación del presente fallo al momento de declarar la competencia de esta Corte. Así se decide.

Por otra parte, alega la formalizante que el fallo apelado incurrió en un error de interpretación del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ya que al declarar inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, no señaló ninguna de las causales de inadmisibilidad a que se refiere el artículo 6 del mencionado texto legal, confundiendo entonces “procedencia” con “admisibilidad”.

La definición generalizada que la doctrina y la jurisprudencia le han atribuido a la interpretación errónea de una norma jurídica, se circunscribe al error acerca del contenido y alcance de una disposición expresa de la ley, que comprende por tanto, los errores de interpretación en los cuales puede incurrir el Juez en lo que se refiere a la hipótesis abstractamente prevista en la norma, así como a la determinación de sus consecuencias legales.

Para el estudio de la figura antes definida, observa esta Corte que la recurrida declaró la inadmisibilidad de la acción de amparo incoada con fundamento a lo dispuesto en el encabezamiento del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que reza lo siguiente:

Artículo 5.- La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional. (Destacado de esta Corte)

Así se tiene, que el encabezamiento de la citada disposición legal, consagra el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional frente a la utilización de las vías o recursos judiciales ordinarios para la ventilación de un determinado asunto, pero ello no puede considerarse una causal de inadmisibilidad de la acción de amparo, ya que éstas se encuentran taxativamente señaladas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de las cuales ciertamente la recurrida no indicó ninguna; sin embargo, de la lectura de la motiva del fallo apelado se advierte que el a quo señaló por una parte, que se había accionado contra un acto de trámite con el fin de obtener mandamiento de amparo que ordenara la terminación de un procedimiento administrativo en curso, siendo constante la jurisprudencia en cuanto a la inadmisibilidad de la acción de amparo contra actos de trámite, y por la otra, le indicó a la parte actora que debía hacer uso del recurso contencioso administrativo funcionarial, incluso con solicitud de amparo cautelar, a los fines dilucidar su pretensión.

Estima pertinente este Órgano Colegiado hacer referencia al tratamiento jurisprudencial que ha tenido la admisibilidad de la acción de amparo constitucional cuando ha sido interpuesta contra un acto administrativo de mero trámite. En este sentido, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, profirió la sentencia N° 29 en fecha 27 de enero de 2003, expresando lo que a continuación se transcribe:

“…Resulta pertinente para esta Sala hacer referencia a la impugnación por vía de amparo constitucional de los denominados actos de trámite en el procedimiento administrativo, dado que se ha convertido en una práctica del foro jurídico la impugnación autónoma de este tipo de actos, sin esperar la producción del acto final o impedir su producción, lo que desnaturaliza la acción de amparo constitucional para convertirla en una suerte de recurso contencioso administrativo de nulidad.
(…Omissis…)
Sin embargo, ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia de este máximo Tribunal en negar la impugnación por vía de amparo constitucional de actos de trámite, lo que obviamente se extiende y aplica con más rigurosidad al caso de la impugnación de actos de trámite en el procedimiento administrativo, puesto que este tipo de actos son preparatorios del acto final y por ende no constituyen la decisión definitiva, así como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser subsanado o convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios de concentración procesal y de autotutela de la Administración.

La doctrina administrativista ha entendido a la impugnación autónoma de actos de trámite como una excepción a la regla de la impugnación concentrada de los vicios procedimentales a la hora de recurrir el acto final.

En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce la posibilidad de impugnar los actos de trámite autónomamente, es decir, sin esperar la producción del acto final cuando dispone:
‘Artículo 85: Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.’ Subrayado de esta Sala.
En definitiva la importancia para determinar cuando la negativa de admitir la impugnación autónoma de un acto de trámite afecta el derecho a la defensa, radica que en la posterior y eventual impugnación del acto final no podría satisfacerse la pretensión del administrado.

De allí que para entender el presente punto debe partirse de la premisa sobre la cual, las vías idóneas para impugnar los actos de trámite dictados en el procedimiento administrativo son, bien los respectivos recursos administrativos o el contencioso administrativo contra el acto final o bien impugnando autónomamente el acto de trámite por alguno de los supuestos enmarcados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, indefensión, prejuzgamiento o imposibilidad de continuar el procedimiento, pero no mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional, pues ello conllevaría a su declaratoria de inadmisibilidad conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales…”. (Destacado de esta Corte)

El criterio antes expuesto, fue ratificado por esa misma Sala mediante decisión N° 222 dictada en fecha 20 de febrero de 2004, caso: Leonardo Carrero, como se indica continuación:

“…De acuerdo con la doctrina establecida por la Sala, la cual se reitera en el presente fallo, los actos de trámite producidos en el marco de un procedimiento administrativo no son susceptibles de impugnación por la vía del amparo constitucional, ya que éstos pueden ser atacados mediante el ejercicio del respectivo recurso administrativo, según lo previsto por el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los casos en que se produzca indefensión, prejuzgamiento o imposibilidad de continuar el procedimiento; o mediante el recurso contencioso-administrativo pertinente contra el acto administrativo definitivo.
(…Omissis…)
Ello así, en caso de presunta injuria constitucional producida por un acto de trámite, el administrado dispone de medios idóneos para restituir la situación jurídica infringida, por lo que, de incoarse acción de amparo constitucional contra este tipo de actos, la misma resultaría inadmisible conforme lo dispone el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con lo previsto por el artículo 5 eiusdem…”. (Negrillas de esta Corte)

En tal virtud, resulta meridianamente claro que la acción de amparo constitucional no es la vía judicial idónea para la impugnación de actos administrativos de trámite, sino que los recursos que contra los mismos procedan, deberán interponerse bien en sede administrativa, o en sede jurisdiccional cuando se verifique alguno de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; de lo contrario, deberá esperarse la resolución final para el ejercicio del recurso de nulidad correspondiente.

El artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, dispone lo siguiente:

“Artículo 6.- No se admitirá la acción de amparo:
(…Omissis…)
5. Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes…”.

Del análisis de la causal antes referida, indica una vez más esta Corte, que la misión de la acción de amparo constitucional es colocar de nuevo al solicitante en el goce de los derechos constitucionales que le han sido menoscabados, cuando no exista otro medio procesal ordinario, o si bien existiendo, no sea lo suficientemente breve, sumario y eficaz para atender lo solicitado por el interesado.

La jurisprudencia ha señalado a este respecto, que la citada causal está referida a los casos en los que el actor, antes de hacer uso de la vía de amparo constitucional, interpone cualquier otro recurso ordinario, y una vez interpuesta la vía ordinaria que consideró idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, pretende solicitar por vía de amparo constitucional la restitución del derecho que estima vulnerado. Asimismo, no sólo resulta inadmisible la acción de amparo constitucional cuando se acude previamente a la vía judicial ordinaria, sino también en los casos en los cuales teniendo la posibilidad de hacer uso de la misma, se elige acudir a la vía extraordinaria de la acción de amparo.

Explanado lo anterior, advierte esta Corte que en el presente caso se acciona contra un acto administrativo de trámite contenido en el Auto de Apertura emanado de la Procuraduría General del Estado Anzoátegui, que da inicio a un procedimiento administrativo a los fines de revisar los pagos realizados por dicho Ente a la parte actora, por concepto del beneficio de jubilación otorgado y el pago de prestaciones sociales, en cuyo caso, los recursos que procedan contra los mismos, deberán interponerse en vía administrativa o judicial, cuando se verifique alguno de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en caso contrario, deberá esperarse la resolución administrativa final para su impugnación a través del recurso de nulidad correspondiente.

Se observa entonces, en el presente caso, si bien es cierto que el Juez de la causa, ha debido señalar en forma expresa la causal de inadmisibilidad a que se contrae el numeral 5 del mencionado artículo 6, no es menos cierto que efectivamente expresó que la accionante disponía de otra vía ordinaria para plantear la controversia, por lo que no se alteró el dispositivo dictado en el respectivo fallo en relación a la consecuencia jurídica aplicable, declarando como lo hizo, inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta; en consecuencia, a juicio de esta Corte no se configura la referida denuncia, y así se decide.

De manera pues, que en el caso de autos, y conforme al criterio jurisprudencial antes expuesto, la accionante tendrá que hacer uso de la vía administrativa o judicial ordinaria contra la decisión final que tenga lugar en el procedimiento administrativo en relación a los conceptos o asignaciones relativas al beneficio de jubilación otorgado y el pago de las prestaciones sociales, en caso que le resulta desfavorable, en razón de que el acto de trámite objeto de la presente acción de amparo, es a priori irrecurrible, a menos que ponga fin al procedimiento, impida su continuación, cause indefensión o prejuzgue sobre lo definitivo.

En razón de la motivación antes expuesta, esta Corte debe necesariamente declarar SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, y CONFIRMA con la reforma expuesta, el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental en fecha 20 de abril de 2006, que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.


IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la abogado BERENICE BRAVO, actuando en su propio nombra y representación, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por la referida abogado contra la vía de hecho contenida en el Auto de Apertura de fecha 5 de enero de 2006, emanado de la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO ANZOÁTEGUI.

2.- SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3.- CONFIRMA el fallo apelado con la reforma indicada, referida a la inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional interpuesta conforme a lo dispuesto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ días del mes de ________________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Juez Presidente,



JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ



La Juez Vice-Presidente,



AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA



La Juez,



NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
El Secretario Accidental,


EMILIO ARTURO MATA QUIJADA



Exp. N° AP42-O-2006-000203
NTL/


En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.


El Secretario Accidental,