EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-001095
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 14 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 03-1595 de fecha 23 de octubre de 2003, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Jesús Montes de Oca Escalona y Nancy Rosario Montaggioni Rodríguez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 168 y 20.140, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana HORTENCIA CONCEPCIÓN ÁLVAREZ REVETIS, portadora de la cédula de identidad N° 5.616.069, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, emanado de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido en fecha 2 de septiembre de 2003, por el abogado Alejandro Manuel Blanco Villanueva, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 75.313, en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 27 de agosto de 2003, que declaró sin lugar el recurso interpuesto.
En fecha 26 de enero de 2005, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, y se dio inicio a la relación de la causa, cuya duración sería de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta la apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 17 de febrero de 2005 la abogada Katiusca Montes de Oca Núñez en su condición de apoderada judicial de la recurrente, presentó diligencia ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual consignó el escrito de fundamentación de la apelación.
El 17 de marzo de 2005 la abogada Brismar Alcalá Guacuto, actuando en su carácter de apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, presentó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 12 de abril de 2005, vencido el lapso de promoción de pruebas sin que las partes hubiesen hecho uso de tal derecho, se fijó el acto de informes en forma oral para el día 20 de abril de 2005, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 20 de abril de 2005, siendo el día y la hora fijada para que tuviera lugar el acto de informes orales, esta Corte Segunda dejó constancia de la no comparecencia de las partes y, declaró desierto el acto.
El 27 de abril de 2005 se pasó el expediente al Juez ponente.
En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Mediante Acta N° 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia de que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente forma: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.
En fecha 16 de mayo de 2006, la representante legal de la accionante presentó diligencia, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 17 de mayo de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa y reasignó la ponencia al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, quien con tal carácter suscribe este fallo. En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente.
El 21 de Junio de 2006, la parte accionante consignó anexos constante de cuarenta y un (41) folios útiles.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente esta Corte pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 3 de julio de 2002, los apoderados judiciales de la ciudadana Hortencia Concepción Álvarez Revetis, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002 dictada por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que su representada prestó servicios para la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda hasta el día 7 de febrero de 1997 fecha en la que fue removida y retirada del cargo de Secretaria III.
Que en fecha 11 de diciembre de 1996 el Concejo Municipal del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, dictó el Acuerdo N° 88, según el cual decidió declarar, “(…) previo el cumplimiento de toda normativa legal vigente, la Reducción de Personal en todas las Dependencias del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, debido a las Limitaciones Financieras, de conformidad con lo establecido en el artículo 67, ordinal 3° de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios Públicos al Servicio de la Municipalidad del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda. Asimismo y de conformidad con lo previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica del Trabajo, se Acuerda la Reducción de Personal Obrero al Servicio del Municipio“.
Señalaron que el 13 de diciembre de 1996, el Alcalde del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda dictó Decreto N° 19-96, publicado en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 349-12/96, del mencionado Municipio, mediante el cual se dispuso “(…) previo el cumplimiento de toda normativa legal vigente, la Reducción de Personal en todas las Dependencias del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, debido a las limitaciones financieras, (sic) de conformidad con lo establecido en el artículo 67, ordinal 3° de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios al Servicio de la Municipalidad del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda. (…) los cargos que quedaren vacantes, no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal. La Dirección de Personal , quedará encargada del cumplimiento del presente Decreto, así como de la realización de los trámites necesarios para su ejecución, de conformidad con las disposiciones legales vigentes”.
Que la remoción de su representada la fundamentó el Alcalde en el Acuerdo de la Cámara N° 88 y en el Decreto N° 19-96, antes señalados.
Agregaron que la Ley Orgánica de Régimen Municipal prevé en su artículo 76, las facultades de los Concejos Municipales, en la cual no aparece como facultad propia de éstos, la de dictar acuerdos que decidan la reducción de personal de la Administración Municipal, dado que esa facultad la tiene atribuida el Alcalde, conforme a lo dispuesto en el artículo 74 ordinal 5 ° eiusdem, por lo que –a su juicio- el mencionado Acuerdo es nulo al incurrir en la causal de nulidad a que se refiere el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que para la reducción de personal decretada por el Alcalde del referido Municipio debía cumplirse previamente toda la normativa legal vigente, -a su juicio- darse cumplimiento a lo previsto en el artículo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, dado que la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios al Servicio de la Municipalidad del Municipio Autónomo Sucre prevé en su artículo 81 que ‘Todo lo no previsto en esta Ordenanza se regirá por la Ley de Carrera Administrativa’.
Que tal remoción dejó a su mandante en estado de indefensión, al “hacer el Ciudadano Alcalde la remoción de (su) representada, sin hacer los señalamientos del cargo y las especificaciones derivadas del informe técnico al cual se refiere el artículo 118 del Reglamento (…) y sin que se hiciera mención a la opinión de la Oficina Técnica competente”. Por lo que, el mencionado Decreto es nulo por no haber actuado de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 118 del referido Reglamento.
Que el aludido Decreto N° 19-96 incurre igualmente en la causal de nulidad prevista en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dado que el Alcalde ordenó la reducción de personal en todas las dependencias del referido Municipio para lo cual no tiene competencia conforme la excepción establecida en el numeral 5 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Que su representada en cumplimiento del procedimiento administrativo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “(…) ejerció en su oportunidad legal el Recurso de Reconsideración y (…) acudió por ante la Junta de Avenimiento”.
Que en fecha 11 de junio de 1997 ejerció recurso contencioso administrativo funcionarial por ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Que en fecha 18 de septiembre de 1998 el referido Juzgado Superior dictó auto mediante el cual dispuso “desde la fecha 25 de junio de 1.997, (sic) se dejó constancia que no se realizó la actuación correspondiente por falta de papel sellado; (…) en fecha 22 de enero de 1998, compareció por ante (ese) Juzgado (…) consignando cinco -5- folios útiles de papel timbrado, por lo que habiendo transcurrido más de treinta días -30- ha (sic) lugar a que se concluye declarando la procedencia de la perención breve que se consagra en el ordinal 1° del artículo 267 del Código de Procedimiento Civil (…)”.
Que apelaron del auto antes referido y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó sentencia el 25 de noviembre de 1999, mediante la cual decidió “1) SIN LUGAR la apelación (…). 2) Se REVOCA el fallo apelado y 3) Se declara INADMISIBLE la querella interpuesta”.
Que “(…) aún cuando se declara sin lugar la apelación, se revoca el fallo apelado, es decir, (…) revocó el auto de fecha 18 de septiembre de 1998, (…) decisión ésta que quedó definitivamente firme”. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo “(…) en esa sentencia se pronunció sobre la nulidad inicialmente solicitada (…) con base al análisis del litis consorcio activo del cual se hizo uso para proponer el recurso de nulidad”.
Agregaron que en representación de otro grupo de trabajadores que se encontraban en la misma situación ejercieron recurso de amparo constitucional por ante el Tribunal Supremo de Justicia, el cual se pronunció mediante sentencia de fecha 10 de mayo de 2001, en donde estableció “a juicio de esta Sala, en el presente caso, la declaratoria de nulidad del Acuerdo y del Decreto (…) constituiría título suficiente y común a todos los accionantes, ya que la pretensión de nulidad era común a los demandantes por considerar que el Acuerdo y Decreto los perjudicaba a todos, (…) son el Acuerdo y el Decreto impugnado, la raíz de al petición de nulidad de cada una de las resoluciones de retiro dictadas por el Alcalde en ejecución del Acuerdo y decreto referidos, pues la nulidad absoluta de un acto administrativo conlleva la anulabilidad de toda actuación subsiguiente fundamentada en el acto declarado nulo (…) No encuentra además la Sala, que exista incompatibilidad entre los procedimientos previstos en la ley para determinar la procedencia de las pretensiones deducidas (…) en el presente caso, efectivamente se infringió a los accionantes su derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al declarar (…) inadmisible la acción de nulidad (…) con fundamento en el numeral 4 del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.”.
Que la decisión anteriormente señalada fue enviada a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los fines de que ésta decidiera conforme al criterio allí establecido.
Alegaron que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 25 de octubre de 2001 dictó sentencia mediante la cual declaró “SIN LUGAR la apelación (…) CONFIRMA el fallo apelado”.
Señalaron que en virtud de las decisiones mencionadas “tanto el Acuerdo de Cámara N° 88 de fecha 11 de diciembre de 1996, emanado del Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Municipal del mencionado Municipio en Edición Extraordinaria N° 344-12/96 y el Decreto N° 19-96, de fecha 13 de diciembre de 1996, dictado por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Sucre en Edición Extraordinaria N° 349-12/96, fueron declarados nulos”.
Que en virtud de la declaratoria de nulidad del Acuerdo y Decreto aludidos, ejercieron recurso de revisión por ante el Alcalde del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, contra la decisión de remoción y retiro de su mandante, fundamentado en los numerales 1 y 2 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que ese recurso de revisión fue declarado inadmisible según Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, notificado al apoderado judicial mediante Oficio N° 002 de fecha 7 de enero de 2002, el cual resulta –a su juicio- nulo conforme a lo establecido en los numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Finalmente, solicitaron se declare la nulidad de la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002 dictada por el Alcalde del referido Municipio, se reincorpore a su representada a sus labores habituales con el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, desde la fecha de su retiro hasta la definitiva reincorporación.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 27 de agosto de 2003, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar el recurso interpuesto con base a las siguientes consideraciones:
“(…) no se desprende de la querella interpuesta, ni de las actas que conforman el expediente, que el presente caso haya sido precedentemente decidido con carácter de definitivo. En efecto, el acto impugnado es una resolución administrativa que declaró Inadmisible el recurso de revisión interpuesto por el querellante, (…) y no los actos de remoción y retiro de la recurrente, lo que evidencia objetos distintos en una y otra pretensión, razón por la cual se desestima el alegato de cosa juzgada esgrimido por la querellada, y así se declara.
(…omissis…)
(…) el Tribunal observa que una sentencia dictada en un caso análogo no constituye ‘una prueba esencial para la resolución del asunto, no disponible para la época de la tramitación del expediente’, sino un criterio judicial dictado en un caso concreto, aplicable únicamente a las partes de la relación procesal que dio lugar al pronunciamiento contenido en dicha sentencia. De allí que mal puede extenderse los efectos de un fallo en concreto, a personas distintas a las partes involucradas en él, toda vez que cualquier persona afectada por los actos contenidos en el Acuerdo N° 88 y el Decreto N° 19-96, tenía legitimación e interés propio para recurrirlo, y en este caso los efectos de una eventual decisión, sólo se producirían sobre las partes interesadas en cada proceso.
Aunado a lo anterior observa el Tribunal que las decisiones judiciales invocadas, no comportan la declaración de la falsedad de instrumentos o testimonio alguno, y siendo que tampoco aparecieron pruebas esenciales no disponibles para la época de la tramitación del asunto, como quedó establecido, no procedía una revisión extraordinaria conforme lo prevé el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) el Tribunal debe forzosamente declarar SIN LUGAR la querella interpuesta y así se declara.”
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La abogada Katiusca Montes De Oca en su condición de apoderada judicial de la recurrente presentó en fecha 17 de febrero de 2005 escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Expresó que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto contra el acto administrativo que resolvió el recurso de revisión ejercido por su representado por ante el Alcalde del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda.
Señaló las mismas consideraciones realizadas en el libelo en cuanto a la nulidad del Acuerdo N° 88 de fecha 11 de diciembre de 1996 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y del Decreto N° 19-96 del 13 de diciembre de 1996 dictado por el Alcalde del referido Municipio.
Ratificó lo expuesto en el escrito de nulidad relacionado con la ilegalidad, del Acuerdo de la Cámara N° 88 y del Decreto N° 19-96, “(…) los cuales fueron declarados nulos de nulidad absoluta, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 25 de octubre de 2001 (…)”.
Precisó que “(…) si tanto el Acuerdo de Cámara N° 88 como el Decreto N° 19-96, fueron declarados nulos, ningún efecto podían producir, y consecuencialmente el acto administrativo según el cual el Ciudadano Alcalde (…) removió y retiró a su mandante, fundamentándose en el Acuerdo y Decreto referidos, declarados nulos, también resulta nulo, y fue por ello que se ejerció el Recurso de Revisión oportunamente, (…)”.
Concluyó exponiendo que “(…) habida cuenta de que en efecto, (…) el acto sobre el cual se ejerció el Recurso de Nulidad, (…) es un acto firme, es procedente el Recurso de Revisión ejercido (…) sin lugar a dudas que el Acto Administrativo dictado por el Alcalde del Municipio Sucre del estado (sic) Miranda que confirma la remoción y retiro de (su) representada, debe ser declarado nulo, así fue solicitado al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo (…)”.
Finalmente expresó que “(…) por cuanto dicho Juzgado Superior no tomó en cuenta esas situaciones de hecho y de derecho alegadas y probadas en autos, produciendo una sentencia en contra de (su) mandante, fue que (apeló) (…)”.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
El 17 de marzo de 2005 la abogada Brismar Alcalá Guacuto inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 47.689 en su carácter de apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda presentó escrito de contestación a la apelación ejercida por el recurrente, en los términos siguientes:
Expresó “Rechazo y contradigo en todas y cada unas de sus partes, tanto en los hechos como en el derecho invocado, el escrito de fundamentación de la apelación (…) en virtud que (…) no establece infracción alguna que adolezca la Sentencia, no precisa cuál norma prevista en el Código Procesal (sic) Civil infringió (sic) el sentenciador, sino se limita a narrar los hechos y derechos de su demandante”.
Consideró que la sentencia recurrida cumple con todos los requisitos establecidos en el artículo 243 ordinal 3° del Código de Procedimiento Civil.
Agregó “rechazo los supuestos de (sic) vicios que denuncia el recurrente, pues la Magistrada Sentenciadora no infringió en ningún momento el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, ya que logró atenerse a lo alegado y probado en autos y no violó los principios de la verdad procesal y de la legalidad”.
Finalmente solicitó se declare sin lugar la apelación presentada y se confirme la sentencia apelada.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento sobre la apelación interpuesta contra la decisión dictada en fecha 27 de agosto de 2003 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, esta Corte considera necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al efecto trae a colación el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública –instrumento legal vigente aplicable al caso-, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Dado que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, tiene atribuida las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como lo precisó la Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004; y la reiterada jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal que da a la Cortes de lo Contencioso Administrativo el carácter de Tribunales de Alzada con respecto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia N° 02271 dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicio Yes´Card, C.A.), esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación, y así se decide.
Ello así, pasa esta Alzada decidir, sobre el recurso de apelación interpuesto, y a tal efecto observa que:
La querella que dio lugar a la presente apelación la interpusieron los abogados Jesús Montes de Oca Escalona y Nancy Rosario Montaggioni Rodríguez contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, emanado de la Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, mediante el cual se declaró inadmisible el Recurso de Revisión ejercido contra la decisión de remoción y destitución de su mandante.
Los querellantes fundamentaron la solicitud de nulidad del referido acto, aduciendo que el Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y el Decreto N° 19-96 dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, que sirvieron de fundamento a los actos de remoción y retiro de su mandante, fueron declarados nulos por sentencia dictada en fecha 30 de julio de 1998 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual fue confirmada el 25 de octubre de 2001 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En el caso de marras, el Juzgado a quo señaló “que una sentencia dictada en un caso análogo no constituye ‘una prueba esencial para la resolución del asunto, no disponible para la época de la tramitación del expediente’, sino un criterio judicial dictado en un caso concreto, aplicable únicamente a las partes de la relación procesal que dio lugar al pronunciamiento contenido en dicha sentencia. De allí que mal puede extenderse los efectos de un fallo en concreto, a personas distintas a las partes involucradas en él, toda vez que cualquier persona afectada por los actos contenidos en el Acuerdo N° 88 y el Decreto N° 19-96, tenía legitimación e interés propio para recurrirlo, y en este caso los efectos de una eventual decisión, sólo se producirían sobre las partes interesadas en cada proceso (…) que las decisiones judiciales invocadas, no comportan la declaración de la falsedad de instrumentos o testimonio alguno, y siendo que tampoco aparecieron pruebas esenciales no disponibles para la época de la tramitación del asunto, como quedó establecido, no procedía una revisión extraordinaria conforme lo prevé el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Por su parte el apelante alegó que “(…) si tanto el Acuerdo de Cámara N° 88 como el Decreto N° 19-96, fueron declarados nulos, ningún efecto podían producir, y consecuencialmente el acto administrativo según el cual el Ciudadano Alcalde (…) removió y retiró a su mandante, fundamentándose en el Acuerdo y Decreto referidos, declarados nulos, también resulta nulo, y fue por ello que se ejerció el Recurso de Revisión oportunamente, (…)”.
Igualmente adujeron que el acto sobre el cual se ejerció el recurso de nulidad es un acto firme, por lo que era procedente el Recurso de Revisión ejercido; por lo tanto, la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, dictado por el Alcalde del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda que confirma la remoción y retiro de su representada, debe ser declarada nula, y que así fue solicitado al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Finalmente señalaron que “(…) dicho Juzgado Superior no tomó en cuenta esas situaciones de hecho y de derecho alegadas y probadas en autos, produciendo una sentencia en contra de (su) mandante”.
Esta Corte para decidir observa:
En el caso de autos, en fecha 9 de noviembre de 2001 la querellante interpuso recurso extraordinario de revisión por ante el Alcalde del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda contra los actos de remoción y retiro de su mandante contenidos en los Oficios Nros 0074 y 0252 de fechas 24 de enero y 7 de marzo de 1997, por cuanto en fecha 25 de octubre de 2001 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo confirmó el falló dictado 30 de julio de 1998 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual anuló el Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y el Decreto N° 19-96 dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, que sirvieron de fundamento a los actos de remoción y retiro antes señalados.
Asimismo, consta en el presente expediente la sentencia N° 2001-2685 de fecha 25 de octubre de 2001 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (folios 53 al 69), mediante la cual confirmó la declaratoria de nulidad del Acuerdo y el Decreto ya señalados. Igualmente, se aprecia que dicho Acuerdo y Decreto fueron el fundamento utilizado por el ente querellado para dictar el acto de remoción y retiro contra la recurrente.
Ahora bien, el Juzgado a quo consideró que una sentencia dictada en un caso análogo no constituye una prueba esencial para la resolución del asunto, no disponible para la época de la tramitación del expediente, sino un criterio judicial dictado en un caso concreto, aplicable únicamente a las partes de la relación procesal que dio lugar al pronunciamiento contenido en dicha sentencia. De allí que mal puede extenderse – a su juicio- los efectos de un fallo en concreto, a personas distintas a las partes involucradas en él.
No obstante, aprecia este Órgano Jurisdiccional que la recurrente no solicitó la extensión de los efectos de dicha sentencia a su caso particular, sino que los efectos jurídicos derivados de la mencionada sentencia relativos a la nulidad declarada sobre el Acuerdo de Cámara N° 88 y el Decreto N° 19-96 dictados por el Concejo Municipal y el Alcalde del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda afectan directamente los actos de remoción y retiro de la accionante, por lo que –a su juicio- consecuencialmente deben ser declarados nulo; en observancia a lo establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que consagran la aparición de pruebas esenciales para la resolución del asunto administrativo respectivo y que dicha resolución se fundamentó en documentos falsos por sentencia judicial definitivamente firme.
En ese sentido, se aprecia que el a quo erró en su apreciación, por cuanto consideró que no estaban dados los requisitos exigidos en el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para que procediera el recurso extraordinario de revisión, haciendo una interpretación errónea de tales requisitos, por lo que, declaró sin lugar el recurso de nulidad ejercido. En virtud de ello, este Órgano Jurisdiccional declara con lugar el recurso de apelación ejercido y revoca el fallo apelado. Así se decide.
Revocada la sentencia objeto de la presente apelación, esta Corte pasa a conocer el fondo del presente recurso y a tal efecto observa que, corre inserto a los folios 101 al 114 del presente expediente la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, mediante la cual el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda declaró inadmisible el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el acto de remoción y retiro en contra de la recurrente.
Cabe señalar que en la Resolución recurrida se declaró inadmisible el recurso de revisión interpuesto por “haber Operado la Caducidad de la acción en base a las razones expuestas en el cuerpo de (esa) Resolución; y asimismo, por no llenar dicho Recurso los extremos de Ley previstos en el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
El Alcalde en dicha resolución declaró que operó la caducidad, en virtud de que la recurrente no interpuso recurso de reconsideración, ni el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el mencionado acto de remoción y retiro, luego de haber sido debidamente notificada, por lo que era improcedente dicha revisión.
Asimismo, señaló que la recurrente sólo tenía seis meses a partir de su notificación para ejercer los recursos correspondientes. Además señaló que, no podía “alegar y que así se les reconozca y abone en su favor, gracias a una extrapolación jurídica absurda e impertinente, que los beneficios derivados de la sentencia por la cual se declara la Nulidad del Acuerdo y del Decreto en referencia se asimilen o equiparen o equivalgan a la Nulidad de sus respectivos actos administrativos de remoción y retiro, respecto de los cuales, ni siquiera ellos procedieron a recurrir por ante la Jurisdicción Contenciosa- Administrativa, a los
Por otra parte, el fundamento de la mencionada Resolución, en cuanto a que operó la caducidad de la acción, fue realizada con base en consideraciones que están fuera de todo contexto, dado que expone dicha resolución, que la recurrente contó con seis meses a partir de su notificación para ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad, y que la misma no hizo uso de ese lapso, hecho éste que carece de fundamento en virtud de que ciertamente la recurrente interpuso el mencionado recurso por ante el Juzgado Superior Tercero de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y fue declarado inadmisible en fecha 18 de septiembre de 1998, quedando definitivamente firme mediante sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 25 de noviembre de 1999. (folios 23 al 34).
En ese sentido, es menester señalar que el mencionado recurso de revisión previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es un recurso extraordinario, por cuanto procede sólo contra actos administrativos firmes, es decir, aquellos actos contra los que no cabe recurso ordinario alguno, y por los motivos taxativos establecidos por el legislador. Así, de acuerdo con el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tales motivos son: a) Cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del asunto, no disponibles para la época de la tramitación; b) Cuando en la resolución objeto del recurso de revisión, hubieren influido en forma decisiva, documentos o testimonios que fueron declarados posteriormente falsos por sentencia definitivamente firme; y c) Cuando la resolución cuya revisión se solicita, hubiese sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial definitivamente firme y, según el artículo 98 eiusdem, deberá interponerse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de la sentencia que establezca la manifestación fraudulenta, o la falsedad de los documentos, o a la fecha de haberse tenido noticia de la existencia de las pruebas esenciales aparecidas (Vid. sentencia N° 1492 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 15 de septiembre de 2004).
Aplicando los conceptos y disposiciones anteriores al caso de autos, se observa que la actora interpuso el recurso de revisión el 9 de noviembre de 2001, ante el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, y tal recurso se fundamentó en el numeral 1 y 2 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto a su juicio, la referida sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fecha 25 de octubre de 2001, constituye una prueba esencial para que proceda el recurso de revisión.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 98 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el recurso de revisión debió interponerse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de la sentencia que le sirvió de fundamento; lo que en el presente caso significa que, a partir del 25 de octubre de 2001, fecha de la sentencia, exclusive, el actor dispuso hasta el 25 de enero de 2002, inclusive, para solicitar la revisión. De manera que, en la oportunidad en la que impugnó la decisión en sede administrativa, es decir, el 9 de noviembre de 2001, el lapso para ejercer el recurso de revisión no había fenecido, por lo que resulta tempestiva tal interposición.
En virtud de la tempestividad del recurso de revisión, esta Corte encuentra que el acto administrativo impugnado adolece del vicio en la causa por falso supuesto, por cuanto en él se consideró que el lapso previsto para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad corre paralelo al lapso para la interposición del recurso extraordinario de revisión y así se decide.
Por otra parte, la Resolución recurrida expresó “(…) la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de ningún modo, constituye como lo prevé el numeral 1 del artículo 97 en referencia, ‘una prueba esencial’ para la revisión, revocatoria o anulación de los actos administrativos de remoción y retiro (…). Asimismo el numeral 2 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es inaplicable al caso que nos ocupa, habida cuenta de que, en ninguna parte de su texto, la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se pronuncia, decide, resuelve o hace referencia a DOCUMENTOS O TESTIMONIOS DECLARADOS FALSOS”.
En cuanto a este argumento, se aprecia que la referida sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se confirmó la anulación del Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y el Decreto N° 19-96 dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, fue dictada el 25 de octubre de 2001, fecha ésta posterior al momento en el que fueron interpuestos los recursos administrativos y contencioso administrativo contra los actos de remoción y retiro que afectaron a la recurrente.
Ello así, el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra los motivos taxativos para interponer el recurso de revisión, a tenor de lo siguiente:
“Artículo 97. El recurso de revisión contra los actos administrativos firmes podrá intentarse ante el Ministro respectivo en los siguientes casos:
1. Cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente.
2. Cuando en la resolución hubieren influido, en forma decisiva, documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme.
3. Cuando la resolución hubiese sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial, definitivamente firme.”
Así las cosas, el autor Salvador Leal Wilhelm, en su obra “Teoría del Procedimiento Administrativo”. Editorial Melvin, Editores Vadell Hermanos, página 249, analizó el numeral 1 del artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y lo ejemplificó de la siguiente forma:
“Un funcionario es destituido acusado de recibir sobornos o solicitarlos (art. 62, numeral 6 LCA), pero está siendo procesado de acuerdo con la LOSPP, artículos 62, 66 ó 67. El acto es anulable por falso supuesto, pero el funcionario no impugna y el acto queda firme. Una vez procesado es absuelto por no haber ocurrido los hechos. La sentencia es una prueba que no estaba disponible al momento de decidir, y por lo tanto el acto es revisable. Las pruebas, no sólo documentales, deben ser esenciales, recaer sobre elementos básicos del acto y no accidentales, de tal manera que la decisión con mucha probabilidad hubiese sido otra.
El artículo 97 exige que las pruebas fueran inexistentes, lo cual exigiría que no existiesen en absoluto o fuesen imposibles de obtener legal o materialmente. Serían legalmente inexistentes si el documento era confidencial en la época (arts. 28, 148 CB y 59 LOPA). Y materialmente si la tecnología necesaria para obtener la prueba no existía” (Subrayado y negrillas de esta Corte).
En este orden de ideas, esta Corte considera importante destacar que la legislación española dictó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la cual estableció la procedencia del recurso extraordinario de revisión jurídico al aparecer documentos esenciales –aunque sean posteriores- para la resolución del asunto; dicho marco legal sufrió modificaciones por la Ley 4/1999, del 13 de enero, sin tener alteraciones sustanciales con respecto a dicho supuesto jurídico, quedando en definitiva establecido en el artículo 118 numeral 2 de la mencionada Ley, de la siguiente manera:
“Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
(…omissis…)
2.ª Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
(…omissis…)”
En razón de la anterior disposición legal, los autores Fernando Garrido Falla y José Fernández Pastrana, en su obra titulada “Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas”. Madrid, Editorial Civitas, Tercera Edición, 2000, página 288, señalaron que: “(…) desaparece, por tanto, la exigencia, al menos en la dicción literal del precepto, de que los documentos fueran <>, que exigía el correlativo del artículo 127 LPA, pero es dudoso que la Jurisprudencia prescinda en lo sucesivo de un requisito que parece de esencia al instituto revisorio. En cambio, es oportuno que junto a los documentos anteriores se admita expresamente la revisión fundada en la aparición de documentos posteriores a la resolución”.
Con base en todo lo expuesto y a juicio de este Órgano Jurisdiccional, la sentencia dictada en fecha 25 de octubre de 2001 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual confirmó la decisión dictada en fecha 30 de julio de 1998 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que anuló el Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y el Decreto N° 19-96 dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, que sirvieron de fundamento a los actos Nros 0074 y 0256 dictados por el mencionado Alcalde, de fechas 24 de enero y 7 de marzo de 1997, mediante los cuales removió y retiró a la accionante, constituyó una prueba esencial que justifica la interposición del recurso extraordinario de revisión.
En efecto, esta Corte observa que la aludida decisión judicial fue una prueba esencial para resolver los actos administrativos Nros 0074 y 0256 dictados por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda; asimismo, se constata que para el momento en que se dictó los referidos actos -24 de enero y 7 de marzo de 1997- no estaba disponible la mencionada sentencia definitiva, ya que era de “imposible aportación” para la época de las resoluciones recurridas, representando así un documento fundamental que no existía en el mundo jurídico y, por ende, no estaba disponible para el momento de decidir. Así se declara.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la jurisdicción contencioso administrativa puede disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, ese carácter revisor condiciona la función de ese orden jurisdiccional al control de la actividad o inactividad administrativa, del cual se deriva el poder que tienen los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa de sustituirse en la voluntad de la Administración y adoptar decisiones marcadas tan sólo por las pretensiones deducidas, es decir, por el thema decidendum.
Es criterio doctrinario que ese poder de sustitución del Juez contencioso administrativo no es general ni absoluto, que atiende a los distintos tipos de pretensiones que puedan invocarse y a las distintas sentencias que éste puede dictar, en virtud de la cual, la Administración deberá cumplir con lo declarado. Este Juez cuenta con amplias facultades de sustitución, por lo que la justicia administrativa cumple una función pública de revisión de la actuación o inactividad de la Administración, junto a la función contralora y a la tutela de los derechos e intereses de los ciudadanos.
Aplicando los criterios anteriores al caso de autos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en ejercicio del poder de sustitución que le brinda la jurisdicción contencioso administrativa y en aras de garantizar una tutela judicial efectiva, prevista en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprecia que:
La Corte Primera de lo Contenciosos Administrativo en fecha 25 de octubre de 2001 confirmó la sentencia dictada en fecha en fecha 30 de julio de 1998 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual anuló el Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y el Decreto N° 19-96 dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, que sirvieron de fundamento a los actos de remoción y retiro contra la recurrente.
Ahora bien, la declaratoria de nulidad absoluta de los actos administrativos, ocasiona su desaparición de la vida jurídica, se considera que los actos no nacen a la vida del derecho, se borran los efectos producidos hasta el momento en el que se reconoce su nulidad y por supuesto no pueden generar efectos en el futuro y, la invalidez se irradia al resto de los elementos del acto.
Por lo tanto, un acto viciado de nulidad absoluta no produce efectos, no modifica la esfera jurídica del interesado, además, dado el carácter de orden público que caracteriza la nulidad absoluta de un acto, la misma transciende del estricto ámbito de los intereses del destinatario del acto y afecta el interés general al constituir una grave infracción al principio de legalidad, esa nulidad absoluta de un acto administrativo, es la lógica sanción aplicada a un acto dictado por la Administración violando principios y reglas esenciales del orden jurídico que la misma está obligada a acatar en sus actuaciones, de conformidad con el postulado del Estado de Derecho. La tutela del ordenamiento jurídico positivo reclama la desaparición de un acto que violente el principio de orden público. Asimismo ni la Administración autora del acto ni el particular lesionado por el mismo, pueden por vía de expresa o tácita voluntad consentir en la nulidad absoluta.
Aplicando las consideraciones anteriores al caso de autos este Órgano Jurisdiccional considera que, dada la nulidad declarada en sentencia definitivamente firme dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 25 de octubre de 2001, del Acuerdo N° 88 dictado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y del Decreto N° 19-96 dictado por el Alcalde del referido Municipio, de fechas 11 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente, tales actos desaparecieron de la vida jurídica , por lo que los efectos producidos hasta el momento en el que se reconoció su nulidad se tienen como borrados de la vida del derecho y no pueden generar efecto alguno. Por lo tanto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordena a la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda que proceda a tramitar y resolver el Recurso de Revisión ejercido contra los actos Nros 0074 y 0256 dictado por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, de fechas 24 de enero y 7 de marzo de 1997, mediante los cuales se removió y retiró a la ciudadana Hortencia Concepción Álvarez Revetis, portadora de la cédula de identidad N° 5.616.069, dado que conforme a las consideraciones expuestas en el presente fallo, el mencionado recurso fue interpuesto tempestivamente y cumplió con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Visto lo anterior, esta Alzada estima pertinente señalar que, los fundamentos de hecho y derecho que se establecieron en el presente fallo, constituyen la motivación exclusiva aplicada al caso sub íudice. Así se declara.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1. COMPETENTE para conocer el recurso de apelación ejercido en fecha 2 de septiembre de 2003, por el abogado Alejandro Manuel Blanco Villanueva, en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 27 de agosto de 2003 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró sin lugar el recurso interpuesto por los abogados Jesús Montes de Oca Escalona y Nancy Rosario Montaggioni Rodríguez, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana HORTENCIA CONCEPCIÓN ÁLVAREZ REVETIS, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002, emanado de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA.
2. CON LUGAR el referido recurso de apelación.
3.-REVOCA el fallo apelado.
4. ANULA la Resolución N° 001 de fecha 7 de enero de 2002 emanada del Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, mediante la cual declaró sin lugar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los abogados Jesús Montes de Oca Escalona, Nancy Rosario Montaggioni Rodríguez, identificados al inicio, en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Hortencia Concepción Álvarez Revetis, portadora de la cédula de identidad N° 5.616.069.
5. ORDENA al Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda que proceda a tramitar y resolver el Recurso de Revisión ejercido contra los actos Nros 0074 y 0256 dictado por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, de fechas 24 de enero y 7 de marzo de 1997, mediante los cuales se removió y retiró a la ciudadana Hortencia Concepción Álvarez Revetis, portadora de la cédula de identidad N° 5.616.069, dado que conforme a las consideraciones expuestas en el presente fallo, el mencionado recurso fue interpuesto tempestivamente y cumplió con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Publíquese regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los tres (03) días del mes de junio de dos mil seis (2006). Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Accidental,
NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ
Exp. Nº AP42-R-2004-001095
ASV/c/j-
En fecha cuatro (04) de julio de dos mil seis (2006), siendo la (s) 12:51de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2006-02102.
La Secretaria Accidental
|
