TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-R-2005-002082

El 15 de diciembre de 2005 la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, recibió el Oficio Nº 05-1240 de fecha 1° de diciembre de 2005 emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana YENI YANEZ DÍAZ, portadora de la cédula de identidad N° 7.991.607, asistida por el abogado Pedro Antonio Barrios Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 41.946, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.

Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 30 de noviembre de 2005, dictado por el referido Juzgado Superior, que oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto por el abogado Pedro Antonio Barrios Pérez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, contra la decisión proferida por el mencionado Órgano Jurisdiccional en fecha 23 de noviembre de 2005, que declaró INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido.

Previa distribución de la causa, en fecha 15 de febrero de 2006 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.
El 16 de febrero de 2006 se pasó el expediente a la Jueza ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 20 de octubre de 2005, la ciudadana Yeni Yánez Díaz, asistida por el abogado Pedro Antonio Barrios Pérez, presentó ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio de Salud y Desarrollo Social; el cual fue reformado en virtud del auto de fecha 2 de noviembre de 2005, dictado por el referido Órgano jurisdiccional, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Indicó que su representada ingresó en el año 1993, a prestar sus servicios para la Dirección de Salud del Estado Vargas del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social).

Argumentó que “(…) desde noviembre de 2004, se ha venido produciendo en su contra (…) un constante acoso dirigido a lograr la renuncia al cargo que venía desempeñando como Coordinadora Estadal de Desarrollo Social (…)”.

Precisó que “(…) basándose en meras falsedades se [le instruyó a la querellante] un expediente disciplinario (…) fundamentado en gran parte en declaraciones de testigo, [negándole a su] patrocinada el derecho que le [asistía] por derecho y justicia de repreguntarlos, [impidiéndole] igualmente el derecho (…) a ver el expediente, lo cual [había] sido reiteradamente denunciado por [su] cliente, lo que (…) viola el principio del control de la prueba y por ende su derecho a la defensa y al debido proceso (…)”.

Aunado a ello, señaló que “(…) [constaba] en las copias del expediente administrativo (…) como supuesto soporte de dicha investigación, una supuesta y falsa Inspección Extrajudicial que habría sido practicada por la Notaría Pública Primera del estado (sic) Vargas, solicitada y tramitada por la Asesora Legal de la Dirección Regional de Salud del estado (sic) Vargas y sustanciadora del expediente, Abogada NAIDU ROMERO, Inspección [esa] que como se [evidenciaba] al folio Número [110/05] de fecha 19 de Agosto de 2005, emanado de la mencionada Notaría Pública, [era] falsa, pues no [aparecía] sentada (sic) en ninguno de los libros de esa Notaría, por lo que no [existía] (…)” (Mayúsculas del original).

Expresó que la querellante tachó en distintas ocasiones, a la totalidad de los testigos que declararon en su contra, “(…) por tener interés en las resultas del proceso y solicitó se fijara oportunidad para ejercer su derecho a repreguntarlos, con relación a las presuntas inasistencias (…) [siendo que su mandante] consignó (…) los reposos y solicitó que se incorporara a los autos las actas de sus vacaciones, con relación al tercer cargo (…)”.

En ese sentido refirió “(…) con relación al tercer cargo de presunta falta de probidad, [que su] patrocinada hizo valer la falsedad de la supuesta Inspección Extrajudicial (…), recusando igualmente a la licenciada (sic) DAGNE PORTILLO, por omitido del expediente (…) las mencionadas actas de vacaciones (…)” (Mayúsculas del original).

Estableció que en fecha 30 de agosto de 2005, a través de la Coordinadora Estadal de Recursos Humanos del Organismo querellado, logró consignar un escrito de pruebas, del cual no sabía si había sido agregado al expediente administrativo, “(…) como tampoco [sabía] si [estaba] el escrito de contestación a los cargos (…)”.

Arguyó que “(…) no [había] pronunciamiento alguno sobre las recusaciones interpuestas por [su] cliente, ni respuesta (…) sobre la solicitud de que se remitiera el expediente a Fiscalía ante la falsedad de la Inspección Extrajudicial que [cursaba] en dicho expediente administrativo”.

Que siendo así, “(…) en fecha 31 de agosto de 2005, ante la denuncia presentada por [su representada], se trasladó la Defensoría del Pueblo del estado (sic) Vargas a la sede de la Dirección Regional de Salud del Ministerio de Salud y Desarrollo Social [del referido Estado], a los fines de tratar de lograr que se [le] permitiera el acceso al expediente, así como se tratara las recusaciones interpuestas, [resultando] infructuosas las gestiones para que se [le] permitiera dicho acceso y para saber si se [habían] iniciado o no los actos de repreguntas a los testigos, para poder ejercer [su] derecho al control de la prueba y a la defensa”.

Fundamentó la pretensión recursiva en las disposiciones contenidas en los artículos 49, 89 y 143 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos al debido proceso, a la consagración del trabajo como hecho social y al derecho de acceder a los archivos y registros administrativos; así como, en los artículos 2 y 8 de la Ley Aprobatoria de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y, 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).

Igualmente, invocó los artículos 30 y 89, numerales 5 y 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Denunció que “(…) ante la maliciosa apertura de un expediente administrativo de destitución, en base a hechos infundados y mentiras, sustanciados por funcionarios que no [eran] imparciales y que se [encontraban] recusados, [se violentaron] todas las garantías procesales y por ende el derecho a la defensa y al debido proceso que [asistía a su] patrocinada, lo que la [dejó] en absoluto estado de indefensión (…)”.

Insistió que “(…) [no] reconocer el derecho que [le] asiste [a la querellante] de recusar a un funcionario en un Procedimiento Administrativo (…) [era] vulnerar (…) los tratados y normas constitucionales citados [supra] y en particular [su] derecho a la defensa, mucho más, cuando se [le había] impidiendo el acceso al expediente (…) lo que [le estaba] generando graves daños y perjuicios (…)”.

Con fundamento en las precisiones expuestas, solicitó la nulidad “(…) de todo el Procedimiento Administrativo de destitución irregularmente incoado en contra de [su representada], por la gran cantidad de falsedades y demás actos violatorios de [su] derecho a la defensa y al debido proceso, específicamente lo relativo al hecho de que se [le] ha impedido el acceso al expediente, que se [le] ha negado el derecho a repreguntar los testigos presentados en el procedimiento disciplinario (…) y que se [le] garantice el derecho a defenderse sin coacción ni limitantes indebidas e ilegales (…)”.

Por último, solicitó la reposición de la causa al estado en que se vuelvan “(…) a establecer los cargos para su posterior notificación, y que previamente (…) se [pronunciaran] sobre las recusaciones interpuestas por [su representada] (…)”.

II
DEL FALLO APELADO

Mediante decisión dictada en fecha 23 de noviembre de 2005, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Yeni Yánez Díaz, asistida por el abogado Pedro Antonio Barrios Pérez, en atención a las siguientes argumentaciones:

“La presente querella se contrae a la solicitud de la actora de que se [declarara] la nulidad del procedimiento administrativo de destitución aperturado en su contra el 09 de junio de 2005 (…), procedimiento que aún no [había] culminado, ya que no se evidencia de los documentos acompañados, que la Dirección Estadal de Salud del Estado Vargas [hubiese] dictado el acto administrativo definitivo a favor o en contra de la recurrente.
(…) [Se trataba] de actos de trámites producto de la apertura de un procedimiento administrativo de destitución. [Tales] actos de trámites son definidos como los actos que no ponen fin al procedimiento ni al asunto, sino que en general tienen el carácter preparatorio, [eso era], el acto preparatorio para el acto definitivo.
[Así pues], la jurisprudencia ha señalado que los actos de trámite no son susceptibles de ser impugnados directamente mediante el recurso contencioso administrativo, salvo que causen indefensión, impidan la continuación del procedimiento o prejuzguen sobre lo definitivo, situación que no se [evidenciaba] de las actas, señalando también como uno de los requisitos de admisibilidad de los actos administrativos [sumado] a los indicados tanto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia como en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que los mismos sean definitivos para que [pudieran] ser recurridos en sede jurisdiccional, en consecuencia, al verificarse que los actos que forman parte del procedimiento de destitución [constituían] un simple presupuesto de una decisión definitiva de la Administración, no [podía] ser objeto de impugnación y en virtud de ello [ese] Juzgado [declaró] INADMISIBLE la presente acción (…)”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El ámbito objetivo del recurso ordinario de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte querellante, lo constituye la decisión de fecha 23 de noviembre de 2005 dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Yeni Yánez Díaz.

Así, precisado el problema judicial elevado al conocimiento de este Órgano Jurisdiccional, estima esta Corte necesario revisar su competencia para conocer de la controversia planteada y, en tal sentido observa lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, conforme al cual aquellas pretensiones procesales derivadas de una relación de empleo público, incoadas contra la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal, que se diriman a través del recurso contencioso administrativo funcionarial corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia en lo Contencioso Administrativo y, en segunda instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Ello así, visto que de acuerdo al artículo 1° de la Resolución Nº 2003-00033 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) [tiene] las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Instancia Jurisdiccional concluye que tiene competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la ciudadana Yeni Yánez Díaz, contra el auto de fecha 23 de noviembre de 2005, dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en tanto Alzada natural de los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, dotada de las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, así se declara.

Precisada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación ejercido, pasa de seguidas este Órgano Jurisdiccional a dictar sentencia en atención a las siguientes consideraciones:

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante la sentencia Nº 97 de fecha 2 de marzo de 2005 caso: Banco Industrial de Venezuela C.A., al establecer una interpretación favorable respecto al derecho constitucional a la obtención de una tutela judicial efectiva, acceso a la justicia y principio pro actione, señaló lo siguiente:

“(…) El alcance del principio pro actione (a favor de la acción) ha sido objeto de un sistemático tratamiento por parte de esta Sala. La conclusión que se puede extraer de las decisiones que han considerado el tema, es que las condiciones y requisitos de acceso a la justicia no deben imposibilitar o frustrar injustificadamente el ejercicio de la acción a través de la cual se deduce la pretensión, toda vez que ‘el propio derecho a la tutela judicial efectiva garantiza la posibilidad de ejercicio eficiente de los medios de defensa, así como una interpretación de los mecanismos procesales relativos a la admisibilidad que favorezca el acceso a los ciudadanos a los órganos de justicia’ (s.S.C. nº 1.064 del 19.09.00)”.

Así, deviene en este Órgano Jurisdiccional el deber de interpretar los requisitos de admisibilidad de las demandas en el sentido que más favorezca el derecho de acceso a la jurisdicción, siempre en procura de que las condiciones y requisitos de acceso a la justicia no constituyan un obstáculo injustificado al ejercicio de la acción, es por lo que, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, pasa de seguida a verificar que la declaración de inadmisibilidad de la querella interpuesta, pronunciada por el Tribunal de la causa se encuentra o no ajustada a derecho y, al criterio jurisprudencial precedentemente advertido y, en tal virtud, debe precisar lo siguiente:

La presente controversia se centra en el recurso contencioso administrativo interpuesto por el apoderado judicial de la parte querellante dirigido a obtener la nulidad del procedimiento administrativo de destitución aperturado en su contra, según se evidencia del auto de apertura de fecha 9 de junio de 2005, dictado por el Coordinador Estadal de Recursos Humanos de la Dirección de Salud del Estado Vargas, adscrito al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, el cual cursa en el expediente al folio ciento noventa y cinco (195) y, que en atención a lo que se constata fehacientemente de la revisión exhaustiva de las actas procesales, no ha culminado con la emisión definitiva de algún acto administrativo que impute o excluya a la querellante de responsabilidad disciplinaria alguna, esto es, que se trata de un procedimiento administrativo de naturaleza disciplinaria en estado de trámite.

En ese sentido, dejó advertido esta Instancia Jurisdiccional a través del fallo N° 2005-03138 dictado en fecha 27 de septiembre de 2005, caso: Suee Odile Otalvoro Rondón y otros vs. Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida, que los actos administrativos pueden ser agrupados en torno a diferentes criterios que permiten ofrecer una visión general del régimen jurídico aplicable en atención a las distintas categorías de dichos actos administrativos.

Así, en la aludida decisión esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo haciendo alusión al criterio doctrinario fijado por el autor español Raúl Bocanegra Sierra en su obra “Lecciones sobre el Acto Administrativo”, Editorial Civitas, 1° edición, Madrid, 2002, p.p 58 y 59, distinguió a los efectos de la recurribilidad del acto administrativo y en atención a la posición del mismo dentro del procedimiento administrativo, entre los llamados actos definitivos y actos de trámite, siendo los primeros “las resoluciones que ponen fin a un procedimiento administrativo” y, los segundos “el resto de los actos que se van concatenando en el mismo y que tienen una función subordinada a la resolución final y preparatoria de la misma”.
Del mismo modo se señaló en relación a la recurribilidad de tales actos administrativos, que “los actos definitivos pueden [impugnarse] siempre, mientras que los actos de trámite, en principio, no admiten una impugnación autónoma, salvo que se trate de actos de trámite cualificados, esto es, que terminen directa o indirectamente el procedimiento o produzcan indefensión”.

De tal manera que, esa tendencia o interpretación ha sido adoptada y mantenida en nuestro país desde tiempos remotos, señalándose que los actos de trámite son aquellos preparatorios de la decisión definitiva en el procedimiento administrativo, que no tienen carácter definitivo y por tanto “no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto” (Vid. Entre otras, la sentencia del 18 de febrero de 1988, emanada de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso: Embotelladora Caroní C.A. vs. INCE y, la sentencia Nº 1721 de fecha 20 de julio de 2000, emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Rhône Poulenc de Venezuela, S.A.) (Negrillas de la Sala).

Así, pues de acuerdo a lo expresado inicialmente y en razón del principio de economía procesal que rige nuestro ordenamiento jurídico, los actos administrativos de mero trámite o mera sustanciación -prima facie- no pueden ser impugnados en sede administrativa y consecuencialmente, tampoco en sede jurisdiccional, salvo que conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, causen indefensión, imposibiliten la continuación del procedimiento, prejuzguen como definitivos o surtan tales efectos como si se tratara de un acto definitivo, como bien lo refirió el Tribunal de la causa en el fallo objeto de impugnación.

Ahora bien, el breve análisis preliminar se ha traído a colación dado que en el caso bajo análisis resulta evidente para este Órgano Jurisdiccional, que la pretensión recursiva interpuesta por la parte recurrente va dirigida a obtener la nulidad de algunos actos llevados por la Dirección Estadal de Salud del Estado Vargas, adscrita al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, en virtud de la instrucción del procedimiento por determinación de responsabilidad administrativa incoado en su contra por la Administración querellada; entre los cuales, constan en el expediente a los folios cuarenta (40) y ciento noventa y cinco (195), el auto de apertura de la investigación disciplinaria y la correspondiente determinación de cargos, que a modo de presunción señaló la ocurrencia de ciertos hechos que pudiesen encuadran en los supuestos previstos por el Legislador como generadores de responsabilidad administrativa, los cuales comportan el carácter de actos de mero trámite o mera sustanciación en virtud de que los mismos, sirvieron de base para que tal Órgano Administrativo al iniciar de oficio el referido procedimiento administrativo, notificara de su apertura a la parte interesada, como se evidencia al folio treinta y siete (37) sin establecer la certeza de tal responsabilidad administrativa, con lo cual se le concedía a la investigada la oportunidad de exponer los argumentos en defensa de sus intereses durante la celebración del acto oral correspondiente.

Al efecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante la sentencia Nº 672 del 8 de mayo de 2003, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A., señaló ante circunstancias similares lo siguiente:

“(…) [Es] preciso observar que estas actas, que sirven de base para dar inicio a un procedimiento administrativo, así como todos aquellos actos dictados en el transcurso del mismo, se consideran actos administrativos de mero trámite y, como tales, no causan gravamen alguno en los particulares, pues no constituyen pronunciamientos definitivos de la Administración, sino actuaciones de carácter instrumental, destinadas a alcanzar un fin (…)”.

En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, visto que los actos administrativos sustanciados por la Administración a los fines de la determinación de responsabilidad administrativa de la querellante, constituyen actos de mero trámite que no encuadran en los supuestos de recurribilidad previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dado que no causan indefensión a la parte querellante, ni le imposibilitan sino que por el contrario le garantizan la continuación del procedimiento administrativo referido, no prejuzgan como definitivo ni surten tales efectos como si se tratasen de un acto definitivo; esta Instancia Jurisdiccional declara sin lugar el recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial de la parte querellante y, en consecuencia, confirma en los términos expuestos, el auto dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 23 de noviembre de 2005, que declaró INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial propuesto, de conformidad con lo previsto en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y, así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por el abogado Pedro Antonio Barrios Pérez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana YENI YANEZ DÍAZ, contra el auto de fecha 23 de noviembre de 2005, dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró INADMISIBLE el recuso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL;

2.- SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto;

3.- CONFIRMA en los términos expuestos en la parte motiva del presente fallo, la sentencia objeto de impugnación.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los tres (3) días del mes de de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente
El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria Acc.,

NATALÍ CÁRDENAS RAMÍREZ

Exp. N° AP42-R-2005-002082
ACZR/006

En fecha cuatro (4) de julio de dos mil seis (2006), siendo la (s) once y treinta y dos (11:32) minutos de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-2123.

La Secretaria Acc.,