TSJ Regiones - Decisión

Exp. N° 1331-06

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR SÉPTIMO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CAPITAL.

Querellante: CARMEN OFELIA BETANCOURT DE RIOBUENO, venezolana, mayor de edad, portadora de la cédula de identidad N° 4.843.169.
Abogado asistente de querellante: JOSÉ PILAR BOTOMO LUCES, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 16.329.
Organismo querellado: GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA.
Sustituta de la Procuradora General Del Estado Miranda: MERYGREG NOGUERA, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 87.926.
Motivo: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial (contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 112-78 de fecha 07 de julio de 2005)
Mediante auto de fecha 20-02-2006, se admitió la presente querella, la cual fue contestada el 15 de mayo de 2006, posteriormente en fecha 22 de mayo de 2006, se celebro la Audiencia Preliminar, conforme a los artículos 103 Y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, encontrándose presente ambas partes, se expuso los términos en que quedo trabada la litis, se declaró imposible la conciliación, las partes solicitaron la apertura del lapso probatorio, transcurrido el mismo se fijó fecha y hora para que tuviera lugar la Audiencia Definitiva, la cual se llevo a cabo el 06 de julio de 2006 conforme al artículo 107 de la Ley Ejusdem, se dejó constancia que asistieron ambas partes, quienes expusieron sus alegatos.
Cumplidas las formalidades contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, pasa este Juzgado a dictar sentencia escrita conforme al artículo 108 de la misma Ley.
TÉRMINOS EN LOS CUALES QUEDO TRABADA LA LITIS:
La parte actora solicita:
La nulidad de la Resolución N° 112-78 de fecha 07-07-2005, y su notificación de fecha 30 de septiembre de 2005, mediante el oficio DGE/DDN° AGR-084/05.
Que se le reintegre al cargo de SUBDIRECTORA adscrita a la U.E.E. “JOSÉ MANUEL SISO MARTÍNEZ” UBICADA EN EL Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda.
Que una vez restituida a su cargo de SUBDIRECTORA, se le cancele la diferencia de salario que le adeuda la Gobernación, por el cargo desempeñado, desde el momento en que se produjo la injusta e ilegal decisión, es decir, desde la fecha en que se le reincorporó al cargo de DOCENTE DE AULA GRADUADA, hasta la real y definitiva decisión.
Que se le cancele igualmente, la diferencia salarial de todos aquellos beneficios o aumentos de sueldo y demás complementos que por vía contractual, legal o Decreto del Ejecutivo Nacional o de a Gobernación del Estado Miranda, se produjeren desde el momento de su reintegro al cargo de DOCENTE DE AULA GRADUADA hasta la definitiva reincorporación al cargo de SUBDIRECTORA.
Que se condenen en costas y costos e inclusive honorarios de abogado a la parte querellada, por la ilegal, injusta y arbitraria decisión tomada en su contra.
Asimismo señala, que en fecha 30-09-2005, recibió la comunicación signada DGE/DDN° AGR 084/05 de fecha 16-09-2005, suscrita por la Directora General de Educación del Estado Miranda, mediante el cual le notifica que según RESOLUCIÓN N° 112-78 de fecha 07-07-2005 emanada del Ciudadano Gobernador del Estado Miranda se declaró la nulidad absoluta del acto administrativo, dictado según Resolución N° 830, de fecha 18-05-2004, a través de la cual fue designada para ocupar el cargo de SUBDIRECTORA (ascenso) y se le ordena su reincorporación inmediata al cargo que ocupaba antes de la designación, es decir al cargo de DOCENTE GRADUADA.
Denuncia la falta de motivación en la Resolución N° 112-78 del 07-07-2005, ya que no contempla los fundamentos de derecho en los cuales se basó el Gobernador para emitir la nulidad absoluta de la Resolución N° 830 del 18-05-2004.
Que en la Resolución N° 112-78 el querellado sólo hace una serie de conjeturas referidas a la teoría general de la nulidad del acto administrativo, pero en el caso particular, no refiere a hechos de fondo que ataquen a su persona como profesional de la docencia ni al ascenso que se le había conferido, que en ningún momento le han establecido en que consiste o consistió la ilegalidad de la designación del cargo que le hizo la propia Gobernación, no señala cuales son las causas de ilegalidad, en especifico no indica las razones del por que se produce esa nulidad absoluta, no se señala ni se trascriben los artículos de las leyes y reglamentos atinentes tanto a la materia educativa como a la de procedimientos administrativos o disciplinarios en virtud de los cuales, la parte querellada se fundamentó para proceder a declarar la nulidad absoluta de la Resolución N° 830 del 18-05-2004.
Que la Resolución Nº 830 del 18-05-2004, generó en su favor derechos subjetivos y particulares, así como intereses legítimos personales y directos, lo que lo hace un acto irrevocable.
Señala que la Resolución 830 del 18-05-2004, a través de la ejecutividad del acto administrativo, cumplió el objetivo para lo cual había sido creada, cuya eficacia se produjo por la realización de actuaciones u operaciones materiales cumplidas por el propio órgano que dicto la Resolución.
Invoca violación de sus derechos tanto constitucionales como legales y contractuales, que los actos generadores de derechos subjetivos y particulares así como intereses legítimos, personales y directos, no pueden ser revocados de oficio por el Ejecutivo Regional, por lo que deben permanecer firmes e inalterados ya que si el acto administrativo ha creado derechos e intereses particulares.
Que cuando el querellado remueve del cargo que legalmente venia desempeñando, ha vulnerado su estabilidad como trabajadora de la educación y como profesional de la docencia y funcionario de carrera que es, conculcando con ello el derecho a la estabilidad consagrado en los artículos 104, 89 ordinal 4º y 93 de la constitución de la republica en concordancia con los artículos 82 y 83 de la ley orgánica de Educación y el articulo 30 de la ley del estatuto de la función publica.
Por otra parte la sustituta de la Procuradora General del Estado Miranda, niega, rechaza y contradice toda consideración respecto a la Resolución que declara nulo el nombramiento de subdirectora, en virtud a que el nombramiento en que se designo subdirectora este viciado de nulidad absoluta porque fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, ya que todo docente que aspire un ascenso debe cumplir con los requisitos legales, es decir, que la querellante para hacerse acreedora del nombramiento debió concursar, ya que por imperativo de ley, se establece que todos los cargos directivos se proveerán en concursos de meritos y oposición, y si la querellante no cumplió con este requisito mal puede reclamar a través del recurso interpuesto pretensiones que le han nacido Señala que la autotutela otorgada legalmente a la administración publica, consiste en la potestad de revocatoria o extinción en vía administrativa de los actos por ella dictados, basados en vicios taxativos de nulidad absoluta. Por tanto se deriva que los actos afectados de nulidad absoluta no son convalidables ni pueden ser subsanados, son vicios de orden público que proceden de pleno derecho, lo que provoca que la administración pueda reconocerlos de oficio en cualquier momento.
Alega que la administración estadal constato, que la designación como subdirectora, no fue realizada de conformidad con lo establecido en las leyes que regulan la materia, es decir, Ley Orgánica de Educación, su Reglamento General y el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. Siendo que la designación fue dictada violando un requisito de fondo como lo es la prescindencia total y absoluta del procedimiento legal establecido, que se evidencia que el Ejecutivo Regional del Estado Miranda, tuvo motivos mas que suficientes para anular el acto recurrido, a tal efecto cita el Nº 4 del articulo 19 de la Ley Orgánica del Procedimiento administrativo.
Que el nombramiento contenido en la Resolución Nº 830 del 18 -056-2004 es igualmente nulo en su origen no solamente porque no reúne un requisito esencial, para su validez como es la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, sino que además de ello el acto administrativo que contiene el nombramiento no se publico en gaceta Oficial del Estado Miranda como es debido y por mandato expreso de ley, por ser este un acto administrativo de carácter particular cuya publicación es obligatoria como cumplimiento de las formas complementarias.
Que la querellante alega que el acto del nombramiento de fecha 18-05-2004, le genero derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos, por lo cual considera que es irrevocable, argumento este que esta representación niega rechaza, porque siendo el acto desde su nacimiento esta viciado de nulidad absoluta, su consecuencia lógica y jurídica es que el mismo no genera ningún derechos; al ser declarado así por la administración en ejercicio de la potestad de autotutela, sus efectos se retrotraen al momento en que el acto se dictó y en consecuencia, vista la magnitud del vicio que lo afecta se tiene como nunca dictado, no siendo susceptible de generar derecho alguno.
Niega, rechaza y contradice toda consideración referente al alegato de la querellante en cuanto a falta de la organización, coordinación del concurso para proveer cargos y ascensos, que no es una falta imputable a la querellante.
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Aprecia la Sentenciadora que el objeto principal de la presente querella lo constituye la impugnación del acto administrativo contenido en el oficio N° AGR/DD Nº AGR084/05 de fecha 16 de septiembre de 2005, mediante el cual la Directora General de Educación le notifica a la ciudadana Carmen Ofelia Betancourt el contenido de la Resolución N° 112-78 suscrita por el Gobernador del Estado Miranda Diosdado Cabello Rondón, por la declara la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución N° 830 de fecha 18 de mayo de 2004 que la designó en el cargo de Subdirectora, en consecuencia ordenó la reincorporación al cargo que venía desempeñando de Docente Graduada.
En el caso concreto se trata de una declaratoria de nulidad de la Resolución Nº 830 de fecha 18- 05 de 2004 contentivo de la designación de la querellante al cargo de Subdirectora.
A los fines de estudiar la legalidad del acto impugnado, pasa este Juzgado a revisar los vicios imputados por la parte actora los cuales fueron rebatidos por la Procuradora General del Estado Miranda. En primer lugar denuncia la querellante que la Resolución N° 112-78 del 07-07-2005 se encuentra inmotivada ya que no contempla los fundamentos de derechos y de hechos en los cuales se baso el Gobernador para emitir la nulidad absoluta de la Resolución N° 830 del 07-07-2004, que la Resolución sólo hace una serie de conjeturas referidas a la teoría general de la nulidad del acto administrativo sin hacer referencia a hechos que ataquen a su persona como profesional de la docencia ni al ascenso que le fue conferido, no se señalan cuales son las causas de su ilegalidad, en especifico no indica las razones del porque se produce la nulidad absoluta concluye que no se señalan las razones de hecho que debería motivar el acto administrativo de DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA de dicha resolución
Con respecto a la debida motivación de un acto, conviene hacer mención a la sentencia Nº 1.076, de fecha 11 de mayo de 2000, dictada por la Sala Político-Administrativa, en el caso Carlos Urdaneta Finucci, en la que se expresó:
(...) la motivación del acto atiende a dos circunstancias: la referencia de los hechos y la indicación de los fundamentos legales en que se basa la Administración, es decir, su justificación fáctica y jurídica, lo que la constituye en un elemento sustancial para la validez del acto, ya que la ausencia de causa o fundamentos abre amplio campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal situación jamás podrán los administrados saber por qué se les priva de sus derechos o se les sanciona. Corolario de lo anotado es que la motivación del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos, constituyéndose en garantía de los administrados.
(omissis)
Así pues, que la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos consiste en la ausencia absoluta de motivación; mas no aquella que contenga los elementos principales del asunto debatido, y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la decisión. De manera que cuando a pesar de ser sucinta, permite conocer la fuente legal, así como las razones y hechos apreciados por el funcionario, la motivación debe reputarse como suficiente.
En suma, que hay inmotivación ante un incumplimiento total de la Administración de señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver. En cambio, es suficiente cuando el interesado, como los órganos administrativos o jurisdiccionales que revisen la decisión puedan colegir cuáles son las normas y hechos que sirvieron de fundamento de la decisión. Luego, si es posible hacer estas determinaciones, no puede, ciertamente, hablarse de ausencia de fundamentación del acto ( ...)”.

Considera necesario esta juzgadora a los fines de verificar la legalidad del acto analizar el contenido del mismo que textualmente señala:

DIOSDADO CABELLO RONDÓN
GOBERNADOR DEL ESTADO MIRANDA
En uso de las atribuciones legales que le confieren los Artículos 126 y 134 numeral 13 de la Constitución del Estado Miranda, 14 de la Ley de Administración del Estado Miranda, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
CONSIDERANDO
Que la Administración Pública puede en cualquier momento reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella;
CONSIDERANDO
Que corresponde a este Ejecutivo Regional la administración del personal a su servicio, lo que comprende en el área educativa, coordinar y dirigir los concursos de mérito y oposición para el ingreso, ascenso y clasificación del personal docente, todo de conformidad a lo establecido en el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, Decreto Nº 1.011, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 04 de Octubre de 2000;
CONSIDERANDO
Que la revisión hecha, por el Gobierno Bolivariano del Estado Miranda, se constató que para el año 2004 la Dirección General de Educación del Estado Miranda, otorgó ascensos y nombramientos al personal docente, con prescindencia de los concursos de mérito y oposición, indispensables para tal fin.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Se anula en todas y cada una de sus partes, la Resolución Nº 830 de fecha 18 de mayo de 2004, mediante la cual se le otorga a la ciudadana CARMEN OFELIA BETANCOURT, titular de la Cédula de Identidad N° 4.843.169, para desempeñar el cargo de SUB-DIRECTOR (ASCENSO), en la U.E.E JOSÉ MANUEL SISO MARTÍNEZ, ubicada en el Municipio Guaicaipuro.
Artículo Segundo: Reincorpórese a la ciudadana CARMEN OFELIA BETANCOURT, titular de la Cédula de Identidad Nº 4.843.169, al cargo que venía desempeñando a la fecha en que le fue notificada la Resolución Nº 830 de fecha 18 de Mayo de 2004. …”

Con respecto a la debida motivación de un acto, conviene hacer mención a la sentencia Nº 1.076, de fecha 11 de mayo de 2000, dictada por la Sala Político-Administrativa, en el caso Carlos Urdaneta Finucci, en la que se expresó:
(...) la motivación del acto atiende a dos circunstancias: la referencia de los hechos y la indicación de los fundamentos legales en que se basa la Administración, es decir, su justificación fáctica y jurídica, lo que la constituye en un elemento sustancial para la validez del acto, ya que la ausencia de causa o fundamentos abre amplio campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal situación jamás podrán los administrados saber por qué se les priva de sus derechos o se les sanciona. Corolario de lo anotado es que la motivación del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos, constituyéndose en garantía de los administrados.
(omissis)
Así pues, que la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos consiste en la ausencia absoluta de motivación; mas no aquella que contenga los elementos principales del asunto debatido, y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la decisión. De manera que cuando a pesar de ser sucinta, permite conocer la fuente legal, así como las razones y hechos apreciados por el funcionario, la motivación debe reputarse como suficiente.
En suma, que hay inmotivación ante un incumplimiento total de la Administración de señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver. En cambio, es suficiente cuando el interesado, como los órganos administrativos o jurisdiccionales que revisen la decisión puedan colegir cuáles son las normas y hechos que sirvieron de fundamento de la decisión. Luego, si es posible hacer estas determinaciones, no puede, ciertamente, hablarse de ausencia de fundamentación del acto ( ...)”.

Ahora bien, analizando el caso de marras a la luz del fallo parcialmente transcrito, se observa que la defensa de la parte querellante, relativo a la falta de motivación por no expresar los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se basó el Gobernador a fin de dictar la Resolución que impugna, se refiere a inexistencia de los hechos que ataquen a su persona como profesional y al ascenso conferido, por cuanto no se establece en que consistió su ascenso y las causas de su ilegalidad, no señala ni transcribe artículos de las leyes o Reglamentos que fundamente la decisión de la Gobernación para anular en todas y cada una de sus partes la Resolución N° 830.
Ahora bien, analizada la Resolución impugnada se observa el fundamento legal conforme al cual actúa el Gobernador, la adición al artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que contempla la potestad de reconocer la nulidad absoluta de un acto; la norma que faculta al Ejecutivo Regional para administrar y gestionar la función pública en lo relacionado a los concursos de mérito y oposición para el ingreso, ascenso y clasificación de personal docente, asimismo señala la prescindencia del concurso para el otorgamiento de los nombramientos y ascensos y la decisión de anular la Resolución N° 830 (ascenso), pero no se observa la causal de nulidad utilizada para fundamentar la medida tomada.
Bien es cierto que el Gobernador actuó dentro de la esfera de su competencia y en ejercicio de su potestad anulatoria, pero sin especificar los fundamentos, motivos fácticos y causas de la ilegalidad del concurso por los cuales la Administración anuló el acto en cuestión, sólo se limitó a señalar que hubo prescindencia de los concursos de mérito y oposición. Concurso que no es carga o responsabilidad del administrado, por cuanto por mandato Constitucional y legal le corresponde a la Administración implementar los mecanismos para el cumplimiento de este requisito a los efectos de legalizar el ingreso a la carrera administrativa.
Acota este Juzgado que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 146, establece que el ingreso a los cargos de carrera de los órganos de la Administración Pública será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia; el ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos. La Ley Orgánica de Educación publicada en Gaceta Oficial Nº 2.635 Extraordinario de fecha 28 de julio de 1980 establece que la provisión de cargos es mediante concurso, lo cual es expresamente ratificado por el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente publicado en Gaceta Oficial Nº 5.496 Extraordinario de fecha 31 de octubre de 2000, al disponer la implementación del concurso en la categoría de Docente Directivo.
Ahora bien, se observa que es mandato Constitucional a partir de su entrada en vigencia (30-12-1999) la provisión de cargos de carrera mediante concurso público.
Siendo un mandato constitucional desarrollado en las leyes y reglamentos señalados la provisión de cargos de carrera de los Órganos de la Administración Pública mediante concurso público, la implementación de los mismos constituye una obligación para la Administración de estricto cumplimiento a los fines de legalizar el ingreso a la carrera administrativa, por lo que mal puede la Administración Estadal anular un acto aduciendo el incumplimiento por parte del querellante de un presunto procedimiento como lo es a su parecer el concurso de méritos y oposición, requisito que le corresponde a la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal hacer cumplir a través de la implementación de los mecanismos para tal efecto, a través de las oficinas de Recursos Humanos, tal y como así también lo ha establecido el artículo 10 numeral 7 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo tanto no es lógico sancionar al Administrado por tal incumplimiento y castigarlo por esa omisión no imputable a su persona, aún más cuando la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela tiene más de 6 años de vigencia.
Siendo ello así la Administración tiene la obligación de fundamentar con hechos y derecho su decisión y no justificar la nulidad de una Resolución que otorga un ascenso en base a un incumplimiento u omisión de sus deberes constitucionales y legales, como es la implementación del concurso, circunstancia que constituye no sólo un evidente desconocimiento de la motivación como requisito de validez del acto administrativo, a sabiendas que constituye una formalidad de carácter esencial para la legalidad del acto, consagrado expresamente en los artículos 9 y 18, ordinal 5, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino también una posición cómoda de evasión a los principios que rigen la actividad administrativa, y una evidente lesión a los principios constitucionales y al derecho a la defensa, ya que en ningún momento el querellante y mucho menos este Órgano Jurisdiccional se enteraron cuales fueron las razones de fondo del porque fue anulado su ascenso, por lo que resulta configurado el vicio de inmotivación, planteado por el recurrente. Así se decide.
Por lo anteriormente expuesto se declara nulo el acto administrativo contenido en la Resolución N° 112-78 del 07-07-2005, suscrito por el Gobernador del Estado Miranda, y a los fines de restablecer la situación jurídica infringida por la conducta irrita del organismo querellado, resulta procedente la reincorporación al cargo que venía desempeñando, esto es, de Sub-Directora, en la U.E.E JOSÉ MANUEL SISO MARTÍNEZ, ubicada en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda. Asimismo la Gobernación querellada debe asumir los efectos del acto mediante el cual asciende al querellante, todo conforme con las reglas del proceso, en ese sentido se ordena el pago de las diferencias de sueldo entre Docente Graduada y el de Sub-Directora desde el 30 de septiembre de 2005 hasta el momento de su efectiva reincorporación al cargo, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo de Sub-Director. Así se declara.
Con respecto a la cancelación de la “diferencia salarial de todos aquellos beneficios o aumentos de sueldo y demás complementos que por vía contractual, legal o Decreto del Ejecutivo Nacional o de la Gobernación del Estado Miranda, se produjeren…”, este Juzgado los niega con genéricos e indeterminados. Así se decide.
Por otro lado, en cuanto a la solicitud de la parte actora referente a la condena de costas y costos e inclusive honorarios de abogados, se niegan conforme a lo establecido en el artículo 74 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 33 de la Ley Orgánica de Descentralización. Así se decide.
Una vez declarada la nulidad absoluta del acto impugnado, se hace inoficioso para este Juzgado conocer sobre los demás vicios atribuidos al acto impugnado Así se decide.
DECISIÓN
Por la motivación que antecede este Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por Autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR, la querella incoada por la ciudadana CARMEN OFELIA BETANCOURT DE RIOBUENO, representada de abogado, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA. En consecuencia se declara la nulidad de la Resolución N° 112-78 del 07-07-2005, suscrito por el Gobernador del Estado Miranda. Se ordena la reincorporación de la ciudadana Carmen Betancourt al cargo de Sub-Directora, en la U.E.E José Manuel Siso Martínez, ubicada en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda. Asimismo se ordena el pago de las diferencias de sueldo entre Docente Graduada y el de Sub-Directora desde el 30 de septiembre de 2005 hasta el momento de su efectiva reincorporación al cargo, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo de Sub-Directora.
Publíquese, regístrese y Comuníquese. Notifíquese a la Procuradora General del Estado Miranda.
Dada firmada y sellada, en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo, en Caracas a los TREINTA Y UN (31) días del mes de JULIO del año dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
JUEZA

FLOR CAMACHO SECRETARIO

CLÍMACO MONTILLA TORRES
En esta misma fecha 31-07-2006, siendo las TRES (03:00) Post-Meridiem, se publicó y registró la anterior decisión.

SECRETARIO

Exp. N° 1331-06/FLCA/mrch.