JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AB41-R-2003-000076
En fecha 12 de agosto de 2003, se dio por recibido en esta Corte, Oficio N° 863 de fecha 30 de julio de 2003, anexo al cual el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EGDY GISELA WEFFER WEFFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA, inscritos en el Inpreabogado Nos. 18.283, 23.576 y 23.282, respectivamente actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, titular de la Cédula de Identidad N° 5.083.972, contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones N° 087 de fecha 13 de diciembre de 2000 y N° 1283 sin descripción del día, del mes de diciembre de 2000, emanado de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, por el que se dio por terminada la relación funcionarial del recurrente.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación, ejercida en fecha 30 de mayo de 2003, por el abogado JUAN PÉREZ APARICIO, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, contra la sentencia dictada en fecha 27 de mayo de 2003, por dicho Juzgado, mediante la cual declaró SIN LUGAR el recurso interpuesto.
En fecha 14 de agosto de 2003, se dio cuenta a la Corte. Por auto de esa misma fecha se designó Ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 27 de Agosto de 2003, se recibió en la Corte escrito de fundamentación de la apelación por los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EGDY GISELA WEFFER WEFFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en fecha 27 de mayo de 2003.
El 9 de septiembre de 2003, comenzó la relación de la causa.
El 18 de septiembre de 2003, compareció ante esta Corte la abogado MARYANELLA COBUCCI, inscrita en el Inpreabogado N° 79.569, actuando como apoderada judicial especial del Distrito Metropolitano de Caracas, y presentó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 23 de septiembre de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días para la promoción de pruebas.
En fecha 1 de octubre de 2003, venció el lapso de cinco (5) días para la promoción de pruebas.
El 2 de octubre de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 29 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de los abogados JUAN E. PÉREZ APARICIO y MARITZA ALVARADO M., apoderados judiciales del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, diligencia constante de (01) folio útil, mediante el cual solicitan se dicte sentencia en la causa.
El 9 de noviembre de 2004, ésta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenándose la práctica de las notificaciones correspondientes y se reasignó la ponencia al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
En fecha 10 de mayo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de los abogados JUAN PÉREZ APARICIO y MARITZA ALVARADO MENDOZA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, diligencia constante de 01 folio útil, mediante la cual solicitan se dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 31 de mayo de 2005, vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituye la Corte quedando de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente y, RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez y se aboca al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra. Mediante el mismo auto, se ratificó la Ponencia al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL.
En fecha 31 de mayo de 2005, se libro oficio dirigido al Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas y al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, a fin de notificarles que por auto de fecha 9 de noviembre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial incoada por el ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ contra la ALCALDIA DEL DISTRITO METROPOLITANO.
En fecha 3 de agosto de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de los abogados JUAN PÉREZ y MARITZA ALVARADO, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, diligencia constante de (01) folio útil, mediante el cual solicitan se dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 28 de noviembre de 2005, por cuanto en fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez, y en auto de esta misma fecha la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó el cierre informático del asunto N° AP42-N-2003-003295 y, en consecuencia, el nuevo registro bajo el asunto N° AB41-R-2003-000076.
En fecha 31 de enero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de los abogados JUAN PÉREZ APARICIO y MARITZA ALVARADO MENDOZA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, diligencia constante de 01 folio útil, mediante la cual solicitan el abocamiento a la presente causa y así mismo solicitan se dicte sentencia.
El 7 de febrero de 2006, se reanuda la presente causa una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y se reasigna la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, a quien se ordena pasar el presente expediente a fin de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fecha 24 de marzo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la abogado MARITZA ALVARADO, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, diligencia constante de 02 folios útiles, mediante la cual consigna copia de la sentencia de fecha 2 de junio de 2005, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
El 28 de marzo de 2006, vencidos como se encuentran los lapsos fijados en el procedimiento de segunda instancia, la Corte dijo “Vistos” y ordena pasar el expediente a la Juez Ponente NEGUYEN TORRES LÓPEZ, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 17 de abril de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del abogado JUAN PÉREZ APARICIO, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, diligencia constante de 01 folio útil, mediante la cual solicita se dicte sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR
La parte querellante, solicitó en fecha 14 de agosto de 2001, la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en las Resoluciones N° 087 de fecha 13 de diciembre de 2000 y N° 1283 sin descripción del día, del mes de diciembre de 2000, emanado de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, con base en los siguientes argumentos:
Alegó que el presente recurso se ejercía sobre los siguientes actos administrativos: “…A) Punto de Cuenta JP-126-2000, de fecha 18/12/2000, emanado del Ciudadano (sic) Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante el cual me jubila, contenido en la Resolución número 1283 de fecha 19/12/2000, suscrito por el Director de Personal de la citada Alcaldía; B) Resolución No. 1283, sin descripción del día, pero del mes de diciembre de 2000, supuestamente suscrito por el Ciudadano (sic) WILLIAM MEDINA PAZOS, actuando en su carácter de Director de Personal Encargado de la referida Alcaldía; C) Comunicación sin número ni fecha, suscrito por el anterior Ciudadano (sic), mediante el cual me informa de los anteriores actos administrativos; D) Resolución No. 087 de fecha 13/12/2000, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.102 del 19/12/2000; y E) Resolución No. 1283 sin descripción del día, pero del mes de diciembre de 2000, suscrito por el mencionado Ciudadano (sic), mediante el cual me otorga el beneficio de jubilación, y por el cual me informa de la anterior Resolución, los cuales recibí en fecha 08-01-2001…”. (Mayúsculas de la recurrente).
Adujo que, “…en fecha 8 de enero del año 2001, fui jubilado del cargo de Comisario adscrito a la Policía Metropolitana, por haber prestado (21) años de servicios en la función pública, alcanzando un límite de (44) años de edad , porque en su opinión, cumplí con los requisitos establecidos en el Reglamento General de la Policía Metropolitana…”.
Señaló que, “…se viola flagrantemente el artículo 38 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, porque se infringe la estabilidad del funcionario policial…”.
Manifestó que, “…la decisión de marras, amén de estar viciada de ilegalidad, vulnera mis derechos y garantías constitucionales, por ello, formalizo su impugnación mediante el recurso contencioso administrativo de nulidad, y asimismo, ejerzo en este mismo acto la acción de amparo constitucional contra actos administrativos…”.
Denunció que, “…los actos administrativos impugnados, son nulos de nulidad absoluta, porque emanan de funcionarios incompetente, como lo son los Ciudadanos Director de Personal y Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas. En el caso del Ciudadano Director de Personal, quien actuó por delegación, según Resolución N° 087, de fecha 18/12/2000, emanada del Ciudadano Alcalde, la cual es inconstitucional, porque la competencia es indelegable, lo que se traduce en una incompetencia del Director de Personal para jubilarme, (…) se viola el derecho a la defensa, porque no se me entregó el punto de cuenta N° JP-126-2000 del 18/12/2000, presuntamente emanado del ciudadano Alcalde, donde supuestamente me jubila, sin embargo, el acto administrativo debió ser una Resolución y no un punto de cuenta. (…) En el caso del Ciudadano Alcalde, aplicó el Reglamento General de la Policía Metropolitana, que es inconstitucional e ilegal, pues en materia de jubilaciones, pensiones y en todo lo relativo a la seguridad social, la competencia le está atribuida al Poder Nacional, concretamente a la Asamblea Nacional, y en todo caso, exista esa ley, que es la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, que resulta violada por falta de aplicación…”.
Igualmente denunció que, los artículos 25, 49, numeral 4, 137, 138, 139 y 140 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “…Las citadas garantías constitucionales fueron infringidas por los citados funcionarios, ya que son incompetentes para ordenar y dictar cualesquiera acto administrativo formal o material, en mi contra, amén de que no es el Órgano natural para emitirlo, ya que el competente para ello, es la Asamblea Nacional, mediante una Ley formal, que es la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, que resulta violada por falta de aplicación…”.
Alegó que, “…Cuando el Estado, materializa su verdadera intención de destituirme con una jubilación encubierta, para no aperturarme un procedimiento administrativo de destitución, y en virtud de que no estoy incurso en ninguna de dichas causales, se me impide contestar cargos, promover y evacuar todo género de pruebas, impugnar, tachar y desconocer instrumentos, en violación flagrante al debido proceso y del derecho a la defensa…”.
Solicitó que, “…se restablezca inmediatamente la situación jurídica infringida, expidiéndose y decretándose el correspondiente mandamiento de amparo constitucional a mi favor, y se ordene al Ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, Ciudadano ALFREDO PEÑA, abstenerse de materializar cualquier actuación que tienda a jubilarme, y se me incorpore inmediatamente a mi cargo, con el pago de los sueldos dejados de percibir, así como los ascensos de que hubiere sido objeto, con los incrementos saláriales correspondientes…”.
Finalmente solicitó, como medida cautelar el amparo constitucional, en virtud de que fueron violentados los artículos 25, 49, 51, 52, 60, 82, 137, 138, 139, 140 y 143 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y “…sea declarado con lugar el presente recurso contencioso administrativo de anulación, incoado los siguientes actos administrativos: A) Punto de Cuenta JP-126-2000, de fecha 18/12/2000, emanado del ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante la cual me jubila contenido en la Resolución número 1283 de fecha 19/12/2000, suscrito por el Director de Personal de la citada Alcaldía, B) Resolución No. 1283, sin descripción del día, pero del mes de diciembre de 2000, supuestamente suscrito por el Ciudadano WILLIAM MEDINA PAZOS, actuando en su carácter de Director de Personal Encargado de la referida Alcaldía (…)Que se decrete la nulidad absoluta, por las razones de ilegalidad anteriormente expuestas (…)En que sea reincorporado al cargo de comisario jefe, que fue el último cargo (…) Que se me acuerde el pago de los intereses moratorios, sobre los sueldos dejados de percibir, y se apliquen los principios de la corrección monetaria (…) Pido que al presente Procedimiento, se apliquen los principios de la indexación de la moneda…”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 27 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
“…De manera, que al no haberse producido expresamente la decisión correspondiente, se produjo el silencio administrativo negativo, y por ende el administrado quedó en libertad para intentar el correspondiente recurso jurisdiccional. Siendo ello, así el lapso de caducidad de seis meses a que se contrae la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se inició el 02 de julio de 2001, y el recurso contencioso administrativo fue interpuesto el 14 de agosto de 2001, razón por la que, no ha operado la caducidad alegada. Así se declara. En cuanto a la Cosa Juzgada Administrativa alegada por el apoderado judicial del ente querellado, aduciendo para ello que el acto administrativo quedo firme por no haber sido impugnado en su oportunidad, se señala que dicho alegato quedó desvirtuado dada la declaratoria anterior, tomando en consideración que la cosa juzgada administrativa es una consecuencia directa de la firmeza del acto, es decir, cuando contra el acto no se pueda reclamar adquiere fuerza de cosa juzgada. De manera que es solo cuando vencen los lapsos de caducidad que el acto es firme y no puede ser revocado y produce cosa juzgada. Por lo tanto se desecha el alegato en referencia. y (sic) así se decide.
En cuanto al alegato del apoderado judicial del ente, querellado, en el sentido que el recurrente no agotó la gestión conciliatoria prevista en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, se señala que mal puede exigirse el cumplimiento de un requisito, cuando como consta del resultado de la inspección judicial practicada –folio 298- la Junta de Avenimiento no está constituida.
(…)
‘Corresponde al Alcalde, como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes:
5. Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y. en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la Cámara, Secretaria y Sindicatura Municipal, cuya administración corresponde al Consejo o Cabildo, a proposición de los respectivos titulares’. La norma ante transcrita, le atribuye la competencia a la Administración del Personal, a la máxima autoridad de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, esto es, al Alcalde Metropolitano, (…) Ahora bien, el acto impugnado está firmado por el Director de Personal de la Alcaldía, conforme la Resolución Número 087 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.102 de fecha 19 de diciembre de 2000, mediante la cual el Alcalde delegó la firma de los actos administrativos relativos a la jubilación en el Director de Personal de la Alcaldía Metropolitana,
(…)
Ahora bien, el acto impugnado establece lo siguiente:
‘Por decisión del ciudadano Alcalde, según Punto de Cuenta Nro. JP-126-2000, de fecha 16/12/2000, en concordancia con lo dispuesto en la Resolución Nro. 087, (…) Se otorga el beneficio de jubilación al ciudadano (a) ‘SERRANO M PABLO RAFAEL, titular de la Cédula de Identidad Nro. 5.083.972, con una Pensión Mensual de Bs. 497.445,38, equivalente al 77.5% de los sueldos devengados durante los dos últimos años de servicios activo, de conformidad con el Reglamento General de la Policía Metropolitana Sección Tercera de las Jubilaciones Artículo 48, 49 (Numeral ‘C’) 50 y 51 respectivamente’.
Como puede observarse, el Director de personal se limita a notificar la decisión del Alcalde, actuando por delegación de firma, es decir, esta formula organizativa, no comporta una transferencia o desviación de la competencia, (…)
Por lo tanto, este Juzgado desestima el vicio de incompetencia denunciado y así se declara. (...) de lo que se infiere que todas las dependencias adscritas a la extinta Gobernación del Distrito Federal incluyendo la Policía Metropolitana, se transfirieron a la Alcaldía Metropolitana de Caracas, y más aún fue quien dictó el acto impugnado. Por lo tanto se desecha el citado alegato.
Corresponde ahora a este Juzgado pronunciarse sobre la aplicación del régimen de jubilación establecido en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, el cual a juicio del accionante es inconstitucional e ilegal, en virtud de que la competencia en materia de jubilaciones, pensiones y en todo lo relativo a seguridad social, está atribuida al Poder Nacional, concretamente a la Asamblea Nacional, de conformidad con lo establecido en los artículos 187 numeral 1, 156 ordinales 22 y 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se le debió aplicar la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios…
(…)
Así la legislación que viene a regular a esta materia es la prevista en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial N° 3.850 Extraordinario de fecha 18 de julio de 1986.
Ahora bien, el artículo 5 de la referida Ley establece:
‘El Presidente de la República en Consejo de Ministros, podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos o categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos para la salud, así lo justifiquen’.
La norma antes transcrita faculta al Presidente de la República en Consejo de Ministros para que por razones excepcionales, entre ellas las derivadas de las características del servicio, dicte requisitos de edad y tiempos de servicios distintos a los establecidos en la referida Ley.
(…)
Ahora bien, el Reglamento General de la Policía Metropolitana (…) fue decretado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros en fecha 22 de noviembre de 1995, y publicado en la Gaceta Oficial N° 5.015 del 08 de diciembre de 1995…
(…)
…los requisitos específicos establecidos en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, decretado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros en uso de la atribución prevista en el artículo 5 de la Ley del Estatuto antes citada, resultan aplicables a tales funcionarios, ya que al ser un organismo civil de seguridad, encuadra dentro de los supuestos excepcionales previstos en la misma Ley.
(…)
…el Alcalde Metropolitano obró conforme a derecho al aplicar el Reglamento de la Policía Metropolitana, contrariamente a lo señalado por el accionante, razón por la cual mal pudiera este Juzgado, desaplicar en este caso, disposiciones reglamentarias que resultan evidentemente ajustadas a la Legalidad (sic) y Constitucionalidad (sic). Así se declara.
(…)
… del propio acto administrativo se desprende, que no se trata de un procedimiento de carácter sancionatorio, que evidentemente requiera un procedimiento que le brinde al particular las garantías que el texto constitucional consagra. En el presente caso, se trata del otorgamiento de un beneficio de seguridad social de carácter constitucional, que perfectamente puede ser otorgado de oficio o a solicitud de parte, sólo con el simple cumplimiento de los requisitos exigidos para ello, sin que ello pueda conllevar a violación de la estabilidad del funcionario, y así se decide.
Por las consideraciones expuestas este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Anulación interpuesto por el ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MARQUEZ, (sic)…”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 27 de agosto de 2003, los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EGDY GISELA WEFFER WEFFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, consignaron el escrito de fundamentación de la apelación, sobre los siguientes argumentos:
Aduce que el fallo apelado viola el debido proceso y el derecho a la defensa, porque no se pronunció sobre los argumentos esgrimidos en el libelo de la demanda.
Que la recurrida se abstuvo de analizar y aplicar el contenido con carácter vinculante de las sentencias dictadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, así como de la sentencia dictada por el Tribunal Superior Tercero en lo Civil y Contencioso de la Región Capital, en la cual se establece que en materia de seguridad social, de jubilaciones y pensiones, se aplica la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de lo Estados y Municipios, ya que se trata de una materia reservada al Poder Nacional y, por ende, solamente puede legislar sobre la materia la Asamblea Nacional.
Arguye que el fallo apelado incurrió en el vicio de incongruencia negativa porque no se pronunció sobre la procedencia del control difuso al que hace referencia la Constitución, en el sentido, que se desaplicara el Reglamento General de la Policía Metropolitana, y en su lugar, se aplicara la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios.
Afirma que el fallo apelado adolecía del vicio de inmotivación, al violar flagrantemente lo pautado en el artículo 243 ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil, porque no contiene los motivos de hecho y de derecho de la decisión, en relación con el artículo 12 eiusdem, porque no se atuvo a lo alegado y probado en autos y, porque no decidió sobre todos los planteamientos expuestos en el libelo de la demanda.
Que el fallo apelado incurría en el vicio de silencio de pruebas, en violación flagrante del artículo 243, ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil, porque no contiene los motivos de hecho y de derecho de la decisión; del artículo 12 eiusdem porque no se atiene a lo alegado y probado en autos y del artículo 509 eiusdem no analizó todas las argumentaciones jurídicas esgrimidas en el recurso de nulidad.
Expresa que incurría el fallo apelado en incongruencia positiva, violando flagrantemente el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, porque la decisión no fue expresa, positiva y precisa con arreglo a la acción deducida y a las defensas opuestas.
Que el fallo apelado incurrió en el vicio de indefensión, por violación al derecho a la defensa, porque infringe flagrantemente lo pautado en el artículo 15 del Código de Procedimiento Civil, porque no se pronunció ni decidió sobre todos los planteamientos expuestos en el libelo de la demanda.
Manifiesta que el fallo recurrido incurrió en el vicio de contradicción, violando flagrantemente el contenido del artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, porque no se atuvo a lo alegado y probado en autos.
Denuncia que en el fallo recurrido el Juzgador no analizó el escrito de informes presentado, en el cual solicitaron se aplicara al Alcalde del Distrito Metropolitano, la contumacia por desacato, al no haber remitido el expediente de la recurrente, en virtud de lo cual, solicita a esta Corte ordene a la demanda remitir el expediente administrativo y, en caso de no hacerlo, se le aplique la contumacia por desacato; y que se violó por falta de aplicación el contenido del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, porque no sometió la decisión a la consulta obligatoria de ley, que cursa en el cuaderno separado.
Señala que el vicio de desviación de poder quedó demostrado con argumentaciones esgrimidas en el recurso contencioso administrativo funcionarial, en especial, en el acto administrativo contentivo de la jubilación, donde la Administración Distrital, le indica que debe incoar la acción de nulidad o acudir a la Junta de Avenimiento; que está probado que se le jubila con una destitución encubierta, y con la intención de sancionarlo, porque demostraron con una inspección judicial, practicada con un Tribunal de Municipio, que la Junta de Avenimiento, no estaba constituida ni en funcionamiento, lo que demuestra la intención malsana de la Administración de indicarle a la recurrente que acudiera a una instancia que no estaba en funcionamiento, y con esa finalidad, conculcarle sus derechos, en el sentido, de que le caducaran los lapsos, para la interposición del recurso de nulidad.
Alega que el fallo apelado violaba, por falta de aplicación, el derecho de petición ya que el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, no dio respuesta al recurso de reconsideración y el Alcalde no respondió el recurso jerárquico interpuesto oportunamente, y sobre ese particular, el Tribunal a quo, no emitió ningún pronunciamiento.
Que el fallo violaba normas legales sobre la competencia, debido a que los funcionarios de los cuales emanaban los actos administrativos eran incompetentes para dictarlos.
Aduce que los actos administrativos impugnados no contenían los presupuestos legales, que debieron servirle de base para tomar la decisión, de jubilarlo, pues por el contrario, se fundamentaban en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, que era inconstitucional e ilegal.
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre su competencia para conocer de la apelación interpuesta por los apoderados judiciales del recurrente contra el fallo dictado en fecha 27 de mayo de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
En este sentido, es menester señalar lo previsto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual es del tenor siguiente:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Aunado a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Procompetencia, actuando en su condición de rectora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Con base en las consideraciones anteriormente realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta. Así se declara.
Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, se pasa a decidir la misma, en los siguientes términos:
Con respecto a la apelación interpuesta debe esta Corte advertir que la parte recurrente, apelante ante esta instancia, denunció diversos vicios de nulidad de la sentencia, fundamentándolos en un solo argumento, cual es, el vicio de incongruencia; no obstante, es deber de esta Corte pronunciarse sobre todos los vicios denunciados para dar cumplimiento, precisamente, con los requisitos de forma y de fondo de la sentencia previstos en el Código de Procedimiento Civil.
Tenemos pues que denuncia la apelante, que el fallo viola el debido proceso y el derecho a la defensa, porque no se pronunció sobre los argumentos esgrimidos en el libelo de la demanda.
No puede esta Corte pasar por alto, los criterios establecidos por el Tribunal Supremo de Justicia, en cuanto a la noción de estos principios, que comúnmente los administrados denuncian que le fueron conculcados.
En este sentido, jurisprudencialmente se ha señalado que el debido proceso es el conjunto de garantías establecidas como medios obligatorios necesarios y esenciales para que el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado se materialice y, todos los actos que los jueces y las partes ejecutan en el desarrollo de un proceso tienen carácter jurídico pues están previamente establecidos en la ley.
Dentro de este orden de ideas, la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la República en sentencia de fecha 15 de noviembre de 2001, señaló lo siguiente:
“…El debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos…”.
Por otro lado, la misma Sala en sentencia N° 00489 de fecha 22 de marzo de 2001, en relación con el derecho a la defensa afirmó lo siguiente:
“…El derecho a la defensa tiene como fundamento principal el derecho a ser oído dentro de un procedimiento legalmente establecido, así como el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, de tal manera que si el administrado no cuenta con la posibilidad de presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, tener acceso al expediente, examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, presentar las pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, ser informado de los recursos y medios de defensa, efectivamente se le estaría conculcando el derecho constitucional a la defensa…”.
De los extractos de estas decisiones se deduce, que al indicar la parte recurrente que el derecho a la defensa y al debido proceso le fueron violados, por no haberse emitido pronunciamiento sobre algunos argumentos esgrimidos en el libelo de la demanda, está tergiversando el contenido y alcance de tales derechos, confundiéndolos con el principio de congruencia. No obstante, a pesar del error en el que incurrió la parte apelante, esta Corte procede a constatar si hubo o no violación de estos derechos y, en tal sentido, observa:
El acto administrativo cuya nulidad se solicitó, se dictó con fundamento en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, decretado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros en uso de la atribución prevista en el artículo 5 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Ahora bien, el artículo 48 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.015 Extraordinaria del 8 de diciembre de 1995, establece que los funcionarios policiales, al cumplir quince (15) años de servicio y cuarenta (40) años de edad, tendrán derecho a la jubilación.
Por su parte, el artículo 49 del citado Reglamento establece que el derecho a la jubilación procede a solicitud del interesado o de oficio cumplidos los extremos previstos en dicha norma.
En este sentido, en el caso de marras, se evidencia que la Administración en uso de la atribución conferida en el artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, que permite declarar la jubilación de oficio y dado el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 48 eiusdem, debido a que el funcionario había cumplido veintiún (21) años de servicio y cuarenta y cuatro (44) años de edad, otorgó el beneficio de jubilación.
Asimismo, se observa que el acto administrativo le informó al funcionario los recursos que podía ejercer para enervar los efectos del mismo, ante quien debía acudir y, el lapso del cual disponía para hacerlo.
Igualmente, se aprecia que el recurrente fue notificado del acto y ejerció los recursos administrativos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos e incluso, al no obtener respuesta por parte de la Administración, acudió a la vía jurisdiccional y, tanto ha sido garantizado su derecho a la defensa y al debido proceso, que esta Corte está conociendo la causa en segundo grado de jurisdicción. Por todo lo expuesto, se desestima el argumento esgrimido por la parte apelante, relacionado a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso. Así se declara.
Adujo la parte apelante que el A quo se abstuvo de analizar y aplicar el contenido, con carácter vinculante, de la sentencia N° 790 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, en la cual se establece que en materia de seguridad social, de jubilaciones y pensiones, se aplica la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de lo Estados y de los Municipios, ya que se trata de una materia reservada al Poder Nacional y, por ende, solamente puede legislar sobre la materia la Asamblea Nacional.
Al respecto esta Corte debe señalar que la referida sentencia estableció lo siguiente:
“…Sobre el numeral 2 del artículo 9 de la Ley de Transición, es de advertir que la norma aplicable es la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de lo Estados y de los Municipios…”
Por su parte, el numeral del artículo 2 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece lo siguiente:
“La administración de personal durante el Régimen de Transición se hará de acuerdo con los siguientes parámetros:
(…Omisis…)
2. El pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, incluyendo aquellos que en la actualidad se encuentren en proceso de jubilación o incapacidad, los asumirá el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de Finanzas…”.
De los extractos de la sentencia citada se extraen dos conclusiones, a saber:
La aplicabilidad de la ley a la que hace referencia la sentencia, se hará cuando se trate del pago de la pensión por jubilación y, entiende esta Corte, que el recurrente con su acción pretendía la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le otorgaba el beneficio de jubilación y no que aspiraba al pago respectivo.
El apelante reclama la aplicación de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la cual fue aplicada, pues como se señalara anteriormente, el artículo 5 faculta al Presidente de la República en Consejo de Ministros para que por razones excepcionales, entre ellas las derivadas de la naturaleza de la actividad desplegada, dicte requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los establecidos en la referida Ley y, efectivamente el Presidente con fundamento en dicha facultad, dictó el Reglamento General de la Policía Metropolitana, cuya ilegalidad no ha sido declarada, al menos por control concentrado de la constitución. En atención a lo expuesto, esta Corte desestima el argumento esgrimido por el apelante. Así se declara.
Por otra parte, denuncian los apoderados judiciales del recurrente, que el fallo dictado adolece del vicio de incongruencia negativa pues no se hizo pronunciamiento sobre la procedencia del control difuso de la constitucionalidad, ya que en su criterio debieron desaplicar el Reglamento General de la Policía Metropolitana por ser inconstitucional y, en su lugar aplicar la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Sobre lo denunciado es necesario precisar, que el vicio de incongruencia negativa se configura cuando el Juez en su sentencia no se pronuncia sobre todas las pretensiones y defensas de las partes.
Al respecto, la Sala Político Administrativa en decisión N° 6159 del 9 de noviembre de 2005 estableció sobre el vicio de incongruencia lo siguiente:
“…el principio de la congruencia, conforme al cual el juez al decidir deberá hacerlo en forma expresa, positiva y precisa, con base en lo alegado por las partes y a los medios probatorios aportados por ellas, abarcando en su pronunciamiento todos y cada uno de dichos alegatos, así como las pruebas promovidas, a fin de dar cumplimiento al principio de exhaustividad, conforme al cual el juez tiene que decidir sólo y sobre todo lo alegado y probado en autos, sin sacar elementos de convicción no aportados por las partes, ni suplir a éstas en sus argumentos o defensas, pues de lo contrario, crearía un desequilibrio procesal o lo que es igual, otorgaría ventaja a una de las partes en detrimento de la otra, vulnerando con tal actuación el derecho constitucional de igualdad ante la ley previsto en el artículo 21 de la Carta Magna y la igualdad procesal prevista en el artículo 15 del referido Código adjetivo…”.
En el presente caso, esta Corte constata que el A quo si se pronunció sobre el alegato esgrimido por el recurrente, al señalar:
“…Corresponde ahora a este Juzgado pronunciarse sobre la aplicación del régimen de jubilación establecido en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, el cual a juicio del accionante es inconstitucional e ilegal, en virtud de que la competencia en materia de jubilaciones, pensiones y en todo lo relativo a seguridad social, está atribuida al Poder Nacional, concretamente a la Asamblea Nacional…
(…Omisis…)
Así la legislación que viene a regular esta materia es la prevista en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial N° 3.850 Extraordinario de fecha 18 de julio de 1986. Ahora bien, el referido artículo de la referida Ley establece:
‘El Presidente de la República en Consejo de Ministros, podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos o categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos para la salud, así lo justifiquen’.
(…Omissis…)
…los requisitos específicos establecidos en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, decretado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros en uso de la atribución prevista en el artículo 5 de la Ley del Estatuto antes citada, resultan aplicables a tales funcionarios, ya que al ser un organismo civil de seguridad, encuadra dentro de los supuestos excepcionales previstos en la misma Ley.
(…Omissis…)
…el Alcalde Metropolitano obró conforme a derecho al aplicar el Reglamento de la Policía Metropolitana, contrariamente a lo señalado por el accionante, razón por la cual mal pudiera este Juzgado, desaplicar en este caso, disposiciones reglamentarias que resultan evidentemente ajustadas a la Legalidad (sic) y Constitucionalidad (sic)…”. (Negritas de esta Corte).
En consecuencia, siendo que el A quo sí se pronunció sobre la improcedencia de la desaplicación por control difuso del Reglamento General de la Policía Metropolitana por cuanto es la propia Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, en su artículo 5, que establece la facultad del Presidente de la República en Consejo de Ministros de dictar requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en dicha Ley, es por lo que esta Corte desestima el vicio de incongruencia denunciado y, así se decide.
Igualmente, señalan los apoderados judiciales del actor, que el fallo apelado adolece del vicio de inmotivación, pues no contiene los motivos de hecho ni de derecho de la decisión, en relación con el artículo 12 eiusdem, ya que no se atuvo a lo alegado y probado en autos y no decidió sobre todos los planteamientos expuestos en el libelo de la demanda.
Este Órgano Colegiado considera necesario aclarar, que cuando el Juez no se atiene a lo alegado y probado en autos y, consecuentemente no decide sobre todos los planteamientos expuestos, no incurre en el vicio de inmotivación, sino en el vicio de incongruencia. Sin embargo, siendo que el recurrente alegó el vicio de inmotivación, debe esta Corte verificar si el fallo impugnado adolece del vicio denunciado y al efecto estima conveniente señalar lo que la jurisprudencia ha definido como inmotivación, la cual consiste en la falta absoluta de fundamentos, pues los motivos exiguos o escasos y la motivación errada no configuran el vicio de falta de motivación.
En este sentido, la Sala de Casación Social en sentencia N° 141 de fecha 12 de junio de 2001, sostuvo lo siguiente:
“…hay falta absoluta de fundamentos, cuando los motivos del fallo, por ser impertinentes o contradictorios o integralmente vagos e inocuos no le proporcionan apoyo alguno al dispositivo de la sentencia, que constituye la verdadera finalidad de la pretensión.
(…Omissis…)
…el vicio de inmotivación puede adoptar varias modalidades: A) La sentencia no contiene materialmente ningún razonamiento de hecho o de derecho en que pueda sustentarse el dispositivo, lo cual es de muy improbable ocurrencia, pues es inconcebible que los jueces puedan llegar a tal extremo de ignorancia o de descuido en la redacción de sus fallos, B) las razones expresadas por el sentenciador no tienen relación alguna con la pretensión deducida o con las excepciones o defensas opuestas, caso en el cual los motivos aducidos a causa de su manifiesta incongruencia con los términos en que quedó circunscrita la litis, deben ser tenidos como jurídicamente inexistentes, C) Los motivos se destruyen los uno a los otros por contradicciones graves e inconciliables, generando así una situación equiparable a la falta absoluta de fundamentos y D) Los motivos son tan vagos, generales e inocuos, ilógicos o absurdos que impiden a la alzada o a la casación conocer el criterio jurídico que siguió el juez para dictar su decisión, caso éste que se equipara también al de falta de motivación.
En este orden de ideas, observa esta Corte que no está incurso el fallo en el vicio de inmotivación, toda vez que la decisión del Juzgado A quo estuvo fundamentada en la legalidad del Reglamento General de la Policía Metropolitana dictado por el Presidente de la República, por atribución expresa otorgada por la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios en su artículo 5 y, la motivación del fallo no es impertinente, contradictoria, vaga o inocua; por tanto desestima esta Corte el alegato esgrimido en cuanto a la inmotivación del fallo. Así se decide.
Por otra parte, denuncian los apoderados judiciales del recurrente el vicio de silencio de pruebas, ya que no contiene los motivos de hecho de la decisión; del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil porque no se atiene a lo alegado y probado en autos y del artículo 509 eiusdem, en virtud de que no analizó todas las argumentaciones jurídicas esgrimidas en el recurso de nulidad.
Al respecto, esta Corte aclara que la falta de motivos de hecho y de derecho de la decisión no configuran el vicio de silencio de pruebas, sino el de inmotivación. Así tampoco lo constituye el no atenerse a lo alegado y probado en autos, sino el de incongruencia. El silencio de pruebas implica el no pronunciamiento por parte del órgano jurisdiccional en cuanto a las pruebas promovidas por las partes.
La Sala de Casación de Casación Social en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2000, respecto a este punto expuso lo siguiente:
“…el vicio de silencio de prueba, está fundamentado en el hecho de que en la recurrida se omite de manera total el pronunciamiento sobre una o todas las pruebas promovidas. En tal sentido, los Jueces tienen el deber impretermitible de examinar cuantas pruebas se hayan aportado a los autos, para de esta manera no incurrir en la violación del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, el cual establece que los Jueces deben analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido, aún aquéllas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresando siempre cuál sea el criterio del Juez respecto de ellas…”.
Ahora bien, conviene advertir que en el contencioso funcionarial, la parte recurrente debe, con la interposición del recurso, consignar los instrumentos en que se fundamente su pretensión y, posteriormente en el lapso probatorio debe promover aquellos medios que requieran evacuación y debe presentar aquellas que no la requieran.
En el lapso probatorio la parte recurrente no promovió medio alguno que le favoreciera y, se limitó a consignar copia de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela contentiva del Decreto N° 036 del Régimen Especial de los Procedimientos Administrativos en el Distrito Metropolitano de Caracas y de una sentencia dictada por esta Corte.
En cuanto a la Gaceta Oficial, esta Corte señala que en virtud del principio iura novit curia, según el cual el Juez conoce el derecho, no es necesario que las partes consignen como medios probatorios las leyes, entiéndase la expresión en sentido lato, que conforman el ordenamiento jurídico venezolano y, en cuanto a la sentencia de la Corte, se trata de un precedente jurisprudencial, que podrá alegarse sólo si el mismo fuere claro y preciso y aplicable con exactitud a la situación de hecho planteada, lo cual no ocurrió en el caso de autos, pues dicha sentencia hace referencia a las prestaciones sociales como un derecho social que corresponde a todo trabajador. Por las razones precedentemente expuestas declara esta Corte que el A quo no incurrió en el vicio de silencio de pruebas. Así se decide.
Alega además el recurrente, que el fallo apelado incurre en el vicio de incongruencia positiva, violando flagrantemente el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, porque la decisión no fue expresa, positiva y precisa con arreglo a la acción deducida y a las defensas opuestas.
El vicio de incongruencia positiva se configura cuando el Juez en su sentencia se pronuncia sobre pretensiones y defensas que las partes no han alegado.
Por otra parte, la jurisprudencia y doctrina de manera reiterada han afirmado que “expresa” significa que una sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos, “positiva”, refiere que la misma sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes y precisa, sin lugar a dudas, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades. Por su parte, para decidir con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, el Juzgador debe dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 12 del Código Adjetivo, cual es, atenerse a lo alegado y probado en autos.
Así pues, de la lectura del fallo se observa que el sentenciador se pronunció sobre la solicitud de incompetencia de los funcionarios que dictaron los actos administrativos; sobre la inconstitucionalidad del Reglamento General de la Policía Metropolitana; sobre la inmotivación del acto administrativo; sobre la desviación de poder; argumentos estos expuestos por la recurrente y, no se hizo pronunciamiento alguno distinto a aquello que fue alegado por las partes; por lo cual se desestima el alegato de la recurrente en cuanto al vicio de incongruencia positiva.
Denuncia también el querellante, que el fallo recurrido incurrió en el vicio de contradicción, violando flagrantemente el contenido del artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, porque no se atuvo a lo alegado y probado en autos.
El vicio de contradicción no implica el no atenerse a lo alegado y probado en autos y se configura cuando los pronunciamientos contenidos en el dispositivo del fallo son tan opuestos entre sí, que resulta imposible entender lo dispuesto y ejecutar el fallo.
En relación con este vicio, la Sala de Casación Social en sentencia N° 427 de fecha 25 de octubre de 2000, señaló lo siguiente:
“…La contradicción se produce cuando los motivos se destruyen los unos a los otros generando una situación equiparable a la falta absoluta de fundamentos…”.
Al respecto, observa esta Corte que en líneas anteriores se había expresado que la inmotivación se produce por falta absoluta de fundamentos; de manera que, al haber desechado el argumento del vicio de inmotivación, consecuentemente se desestima el de contradicción. Así se decide.
Alegó también el recurrente que el fallo recurrido violó por falta de aplicación el contenido del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, porque no sometió la decisión a la consulta obligatoria de ley.
Si bien la decisión dictada por el Juzgador de Primera Instancia en cuanto al amparo cautelar no fue objeto de consulta, es preciso señalar que si hubiese considerado la recurrente vulnerado su derecho, ha podido ejercer el respectivo recurso de apelación. Aunado a ello, la revisión en alzada de los fallos remitidos en consulta fue declarada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia derogada por la disposición Derogatoria Única de la Constitución de la República Bolivariana. En todo caso, resultaría inoficioso un pronunciamiento sobre el amparo cautelar, siendo que la presente decisión comprende el fondo y la materia principal del asunto. Así se decide.
Consideró el recurrente, que el Sentenciador no analizó el escrito de informes presentado, en el cual solicitaron se aplicara al Alcalde del Distrito Metropolitano, la contumacia por desacato, al no haber remitido el expediente de la recurrente, en virtud de lo cual, solicitan se ordene a la demandada remitir el expediente administrativo y, en caso de no hacerlo, se le aplique la contumacia por desacato.
En primer lugar, respecto al criterio vinculante de los informes, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 70 de fecha 3 de mayo de 2001 sostuvo lo siguiente:
“…ha sido criterio reiterado por la jurisprudencia, que el sentenciador no está obligado a considerar los escritos de informes que presenten las partes y que contengan sus respectivas conclusiones sobre el juicio, sino cuando en el mismo se hayan formulado peticiones relacionadas con la confesión ficta en la que pudo haber incurrido la parte accionada, se alegue la perención de la causa, se haga una solicitud de reposición u otras de naturaleza similar, que impidan al Juez conocer el fondo de la controversia o que pudieran tener influencia determinante en la suerte del proceso. Es decir, los informes no son vinculantes para el Juez cuando sinteticen los hechos acaecidos en el proceso o en ellos se indiquen criterios jurisprudenciales o doctrinarios, que a juicio del informante sean aplicables al caso controvertido y apoyen su posición...” (Negritas de esta Corte)
Por otra parte, solicitar en este estado de la controversia la remisión de los antecedentes administrativos resulta un contrasentido, puesto que las funciones atribuidas a este Órgano Jurisdiccional se circunscriben a determinar si la sentencia del Tribunal que conoció en primer grado está ajustada a derecho o no y, por tanto, es susceptible de ser anulada. En consecuencia, esta Corte desestima el argumento de la parte recurrente. Así se decide.
Adujo la parte apelante, que el vicio de desviación de poder quedó demostrado con las argumentaciones esgrimidas en el recurso contencioso administrativo funcionarial, en especial, en el acto administrativo contentivo de la jubilación, donde la Administración Metropolitana, le indica al recurrente que debe incoar el recurso de nulidad o acudir a la Junta de Avenimiento; que está probado que se le jubila con una destitución encubierta, y con la intención de sancionarlo, porque demostraron con una inspección judicial, practicada con un Tribunal de Municipio, que la Junta de Avenimiento, no estaba constituida ni en funcionamiento, lo que demuestra una supuesta intención malsana de la Administración de indicarle a la recurrente que acudiera a una instancia que no estaba en funcionamiento, y con esa finalidad, conculcarle sus derechos, en el sentido, de que le caducaran los lapsos, para la interposición del recurso de nulidad.
Así, cabe señalar, que según la doctrina, estarían viciados de desviación de poder, los actos dictados por un funcionario competente conforme al supuesto legal aplicado, pero buscando un fin distinto, particular del funcionario y aún público, pero distinto al previsto en la norma.
En este sentido, conviene advertir que el recurrente adujo que mediante inspección judicial, se constató que en la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas no estaba constituida la Junta de Avenimiento, lo cual a criterio de esta Corte, no comporta violación de derecho alguno, pues en el propio acto administrativo se le indicó a la recurrente que podía optar por acudir a la Junta de Avenimiento o a la jurisdicción contencioso administrativa; lo cual le permitió, como en efecto lo hizo, ejercer su derecho a defenderse a través del recurso contencioso administrativo funcionarial.
La Junta de Avenimiento no constituyó una vía para solicitar la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, por el contrario se trató de una vía conciliatoria, que tenía como objetivo que Administración y administrado llegarán a un acuerdo sobre el punto que se discutió, lo cual ocurrió en sede administrativa.
De manera que, por no haber estado constituida la Junta de Avenimiento no se le conculcaron los derechos al recurrente, toda vez que es a través de los recursos contencioso administrativos y jurisdiccionales, que pueden enervarse los efectos de los actos administrativos y no a través de la conciliación ante la Junta de Avenimiento.
Asimismo, el otorgamiento del beneficio de jubilación no constituye una sanción, sino un derecho que incluso se otorga de oficio, y tal señalamiento lo estableció el a quo de la siguiente manera:
“… del propio acto administrativo se desprende, que no se trata de un procedimiento de carácter sancionatorio, que evidentemente requiera un procedimiento que le brinde al particular las garantías que el texto constitucional consagra. En el presente caso, se trata del otorgamiento de un beneficio de seguridad social de carácter constitucional, que perfectamente puede ser otorgado de oficio o a solicitud de parte, sólo con el simple cumplimiento de los requisitos exigidos para ello, sin que ello pueda conllevar a violación alguna en materia funcionarial…”.
En razón de ello, deben desestimarse las argumentaciones sobre el vicio de desviación de poder y así se decide.
Por otra parte, alegó el actor que el fallo apelado viola, por falta de aplicación, el derecho de petición por cuanto el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, no dio respuesta al recurso de reconsideración y el Alcalde no respondió el recurso jerárquico interpuesto oportunamente, y sobre ese particular, el Tribunal A quo, no emitió ningún pronunciamiento.
Cabe destacar, que el ordenamiento jurídico venezolano prevé dos formas de impugnación de los actos administrativos; una de ellas es en sede administrativa y, la otra, en sede jurisdiccional.
En esta perspectiva, el recurrente ejerció, en primer lugar, el recurso de reconsideración ante la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano y, en segundo lugar, el recurso jerárquico ante la Alcaldía. De tales recursos, el particular no obtuvo respuesta alguna y, en este supuesto, a tenor de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se considera que la Administración ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente.
Pues bien, en el caso de autos, el particular no tenía otra vía que la de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, como en efecto lo hizo. No obstante, no pueden confundirse las actuaciones desplegadas en sede administrativa y en sede jurisdiccional. En efecto, el Juez no puede pronunciarse sobre la interposición de los recursos administrativos; su actuación va destinada al conocimiento y trámite de los recursos contencioso administrativos. En virtud de todo lo expuesto, esta Corte declara que no hubo falta de aplicación del derecho de petición por parte del a quo y así se decide.
Señalaron los apoderados judiciales de la recurrente que el fallo viola normas legales sobre la competencia, debido a que los actos administrativos emanan de funcionarios incompetentes para dictarlos.
Dentro de este marco, alegaron que la incompetencia del Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas se produjo por haber actuado por delegación y en Venezuela la competencia es indelegable.
En este sentido, cabe considerar que, en principio, en nuestro orden legal la competencia es indelegable, no obstante, excepcionalmente puede ser delegada, como ocurre con los supuestos de la delegación de atribuciones y la delegación de firma.
En cuanto a la actuación por delegación del Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas el a quo señaló lo siguiente:
“…el Director de Personal, notifica la decisión del Alcalde, actuando por delegación de firma, por lo cual no actuó por sí mismo. En efecto el Tribunal considera que la decisión de jubilar al recurrente emana del ciudadano Alcalde según punto de cuenta No. JP-126-2000, funcionario competente para dictar el acto de jubilación como quedó demostrado, quien actuó a través de la firma de su delegado, lo cual es perfectamente posible dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Por lo tanto, este Juzgado desestima el vicio de incompetencia denunciado y así se declara…”.
Sobre la delegación de firmas y la delegación de atribuciones se ha pronunciado la Sala Político Administrativa en decisión N° 928 del 30 de marzo de 2005, en el siguiente sentido:
“…la delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana…
(…Omissis…)
…existen dos tipos de delegaciones: la delegación de atribuciones y la delegación de firmas. La delegación de atribuciones o facultades en un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, a otro órgano que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante. En consecuencia, tales actos son susceptibles de impugnación a través del recurso administrativo de reconsideración por ante el mismo funcionario que los emitió, y, una vez agotado dicho recurso, el administrado tendrá a su disposición el recurso jerárquico ante el respectivo superior jerárquico.
La delegación de firma, en cambio, no es una transmisión de competencias en el sentido apuntado, ya que el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado. Es por ello que, no siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideración deben interponerse ante el propio superior delegante…”.
Por otra parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela bajo el N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, en su artículo 38 establece lo siguiente:
“…El Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y las autoridades de superior jerarquía de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes de la Administración Pública, podrán delegar la gestión, total o parcial, de determinadas atribuciones a los órganos bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarios o funcionarias adscritos a los mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la presente Ley y su reglamento…”. (Resaltado de esta Corte).
Por otro lado, adujeron que la incompetencia del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, devenía de la aplicación del Reglamento General de la Policía Metropolitana, siendo que la competencia en materia de jubilaciones está atribuida a la Asamblea Nacional, de conformidad con lo establecido en los artículos 187 numeral 1, 156 numerales 22 y 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ciertamente la competencia en materia de jubilaciones, como lo acotó el recurrente, corresponde a la Asamblea Nacional; en este sentido, dicho órgano legislativo dictó la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios; ésta a su vez permite al Presidente de la República dictar un Reglamento a los fines de establecer requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la Ley.
No obstante, la incompetencia se produce cuando el acto administrativo fue dictado por un funcionario que no estaba autorizado legalmente para dictarlo y no cuando el funcionario fundamenta su decisión en un texto normativo debiendo fundamentarlo en otro.
Aunado a ello el ordinal 7° del artículo 88 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece que el Alcalde ejercerá la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar al personal, conforme a los procedimientos administrativos establecidos en la ordenanza que rige la materia.
En sentido parecido se refería la Ley Orgánica de Régimen Municipal en el ordinal 5° artículo 74, ley aplicable para el momento de dictar su decisión el Juzgado a quo.
En efecto, el referido Tribunal en su sentencia señaló lo siguiente:
“…Asimismo, el artículo 11 del Estatuto Orgánico Provisorio de la Alcaldía Metropolitana de Caracas dispone:
‘La administración de personal de la Alcaldía Metropolitana la ejercerá el Alcalde Metropolitano como máxima autoridad administrativa de la misma’
Las normas supra transcritas, atribuyen competencia relativa a la Administración del Personal, a la máxima autoridad de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, esto es, al Alcalde Metropolitano, razón por lo cual, el mencionado Alcalde es el funcionario competente para dictar los actos administrativos de jubilación del personal de la Alcaldía y de sus entes adscritos…”.
Visto lo anterior, esta Corte desestima el vicio de incompetencia denunciado, debido a que el Director de Personal de la Alcaldía del Distrito Metropolitano actuó por órgano del Alcalde del Distrito Metropolitano, en virtud de la figura de la delegación de firmas, prevista en nuestro ordenamiento jurídico y, el Alcalde tiene, entre otras atribuciones, la de ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal. En consecuencia, se desestima el argumento de incompetencia señalado por los apoderados judiciales del apelante. Así se decide.
Agregó el recurrente, que los actos administrativos impugnados no contienen los presupuestos legales, que debieron servirle de base para tomar la decisión, de jubilarlo, pues por el contrario, se fundamentan en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, que es inconstitucional e ilegal.
Sobre la constitucionalidad y legalidad del Reglamento General de la Policía Metropolitana, esta Corte observa lo siguiente:
El artículo 48 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.015 Extraordinaria del 8 de diciembre de 1995, establece:
“…Los funcionarios policiales, al cumplir quince (15) años de servicio y cuarenta (40) años de edad, tendrán derecho a la jubilación…”.
El artículo 49 del citado Reglamento establece que el derecho a la jubilación procede a solicitud del interesado o de oficio cumplidos los extremos previstos en dicha norma y siendo que la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, en su artículo 5, menciona que el Presidente de la República en Consejo de Ministros, podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la Ley, estamos en presencia del principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, donde la norma inferior (Reglamento) se somete al contenido de la superior (Ley) y es la ley nacional la que establece el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales de conformidad con el artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y el Reglamento simplemente desarrolla un proyecto legal que permite la regulación normativa de la materia mediante acto de rango sublegal dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros en su ámbito de competencia. Por tal razón no es inconstitucional el Reglamento General de la Policía Metropolitana y cumplidos como estaban los extremos de edad y tiempo de servicio, la Administración actuó conforme a derecho al proceder de oficio a otorgar la jubilación del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ.
Debe esta Corte señalar que el derecho social a la jubilación, no es un simple derecho individual, sino que está concebido como un derecho de interés general, de tal manera que, cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio, es deber inexorable de la Administración -como en el caso de autos- proceder a la jubilación de oficio, ya que con ello se garantiza el interés general que priva sobre los intereses particulares, en el sentido que con las jubilaciones de los funcionarios que cumplen los límites de edad y tiempo de servicio, se proveen vacantes a los efectos que otros ciudadanos tengan igualmente la oportunidad de empleo, cumpliéndose así el postulado constitucional de que el Estado debe generar empleo.
Este postulado constitucional se encuentra previsto en el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que establece:
“…Toda persona tiene derecho al trabajo y el deber de trabajar. El Estado garantizará la adopción de las medidas necesarias a los fines de que toda persona puede obtener ocupación productiva, que le proporcione una existencia digna y decorosa y le garantice el pleno ejercicio de este derecho. Es fin del Estado fomentar el empleo. La ley adoptará medidas tendentes a garantizar el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y trabajadoras no dependientes. La libertad de trabajo no será sometida a otras restricciones que las que la ley establezca.
Todo patrono o patrona garantizará a sus trabajadores y trabajadoras condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados. El Estado adoptará medidas y creará instituciones que permitan el control y la promoción de estas condiciones…”.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara SIN LUGAR la apelación interpuesta y, en consecuencia, CONFIRMA el fallo de fecha 27 de mayo de 2003, dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley decide y declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta en fecha 30 de mayo de 2003, por los abogados JUAN PÉREZ APARICIO y MARITZA ALVARADO MENDOZA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, contra el fallo dictado en fecha 27 de mayo de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar por el ciudadano PABLO RAFAEL SERRANO MÁRQUEZ, asistido por los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EGDY GISELA WEFER WEFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- CONFIRMA el fallo dictado en fecha 27 de mayo de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
El Secretario Accidental,
EMILIO ARTURO MATA QUIJADA
EXP. Nº AB41-R-2003-000076
NTL
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