JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA EXPEDIENTE N°: AP42-O-2005-000165 El 10 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, por los abogados Nelson José Marín Lara, Yasmín Coromoto Sequera Colmenares y Yonel José Marín Sequera, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 36.102, 36.105 y 105.976, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana IGNACIA MARGARITA DURÁN SALAYA, titular de la cédula de identidad N° 3.821.604, contra el INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS. Previa distribución automática de la causa efectuada por el Sistema JURIS 2000, en fecha 16 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente. En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente. Mediante diligencia de fecha 2 de marzo de 2005, la parte accionante solicitó a esta Corte que “…se pronuncie sobre la admisibilidad del amparo interpuesto…”, solicitud que fue ratificada posteriormente. Por auto de fecha 19 de julio de 2005, se reasignó la ponencia. En fecha 19 del octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez. Reasignándose la ponencia a la Juez que con tal carácter suscribe el presente fallo, por auto de fecha 21 de marzo de 2006. Mediante sentencia de fecha 6 de abril de 2006, esta Corte se declaró competente para conocer la causa, admitió la acción de amparo constitucional ejercida y declaró improcedente la medida cautelar solicitada. En fecha 8 de mayo de 2006, se libraron las notificaciones correspondientes al mencionado fallo. Mediante auto de fecha 8 de junio de 2006, se fijó la oportunidad de la audiencia constitucional. En fecha 13 de junio de 2006, se celebró la referida audiencia. Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones: I DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL Y DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA En fecha 10 de febrero de 2005, los apoderados judiciales de la accionante ejercieron acción de amparo constitucional, fundamentando la misma en el artículo 49, numerales 1 y 4, y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, expusieron los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Que “…nuestra poderdante es legítima inquilina -sin contrato- de la Tribuna ‘B’ ubicada en el piso cuatro (04) < Tribuna Presidencial > (sic) del Instituto Nacional de Hipódromos, donde ha operado con todos los permisos legales y sanitarios al día, desde el 12 de noviembre de 1999, es decir, por seis años ininterrumpidos, empero en forma arbitraria y desconsiderada en fecha 29 de enero de 2005, no se le permite el acceso a la prenombrada tribuna, siendo ello consecuencia de una orden ilegal impartida por el ciudadano Presidente del Instituto Nacional de Hipódromos ciudadano Licenciado JOSÉ GREGORIO ZAMBRANO, venezolano, mayor de edad, de este domicilio, titular de la cédula de identidad N° V-9.333.183, y practicada por intermedio del ciudadano Director de Seguridad Interna del mencionado Instituto ciudadano (sic) LUIS GARIVALDI RAMIREZ (sic), tal como se evidencia de documento público (sic) Inspección Extrajudicial realizada por el ciudadano Notario Público Primero del Municipio Libertador del Distrito Capital, el tres (03) de febrero del año en curso, la cual a tenor del artículo 1.359 del Código Civil, constituye plena prueba…”. (Negrillas y mayúsculas del texto). Que lo antes denunciado se traduce en un menoscabo a los derechos a la libertad económica, al debido proceso y a la defensa, “…pues se le impidió así realizar oportunamente las acciones a que hubiere lugar, formulando y esgrimiendo en el curso de las mismas, los alegatos y defensas que considerara pertinente a los fines de salvaguardar eficazmente sus derechos…”. Que “…no existe un contrato escrito entre las partes ni tampoco una relación laboral entre ellas, empero si existe el animus tanto de nuestra patrocinada como del Instituto Nacional de Hipódromos en mantener una relación arrendaticia sobre las tantas veces mencionada Tribuna Presidencial, al recibirle a la querellante el pago por concepto de canon de arrendamiento, tal como se evidencia de Comprobante de Ingreso N° 43.680, emitido el 13 de diciembre de 2004, por el Instituto Nacional de Hipódromo (sic) a la ciudadana ‘DURÁN IGNACIA’ y recibo N° 01337 de la División de Créditos y Cobranza del mencionado ente, por concepto de cancelación de arrendamiento de los meses noviembre y diciembre 2004, por un valor de QUINIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES (Bs. 575.000,00)…”. (Mayúsculas del texto). Que el desalojo arbitrario de la Tribuna Presidencial y la imposibilidad material de acceder al interior de la misma, le ha ocasionado daños materiales a la accionante, tales como “…la perdida (sic) de bienes alimentos y el deterioro de los bienes muebles que se encontraban en la Tribuna Presidencial al momento de ejecutar la ilegal orden…”. Que solicita “…Conforme a lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, Parágrafo Primero, (…) se decrete medida innominada y en consecuencia se le ordene al Agraviante, deje el libre acceso a la Tribuna ‘B’ (Tribuna Presidencial) a la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya, (…) para que pueda ejercer el derecho que como inquilina es titular, acceso ilegalmente por él suspendido”. Que exhorta a esta Corta a que restablezca la situación jurídica infringida y, en consecuencia, “…se ordene al agraviante es decir, el Instituto Nacional de Hipódromos, que en su cualidad de legítima inquilina le deje el libre acceso a la Tribuna ‘B’ (Tribuna Presidencial) a la ciudadana IGNACIA MARGARITA DURÁN SALAYA (…), a fin de que pueda ejercer sus actividades comerciales dentro de la prenombrada tribuna.” (Negrillas y mayúsculas del texto). II DE LA AUDIENCIA ORAL En fecha 13 de junio de 2006, se celebró la audiencia oral y pública, oportunidad en que ambas partes expusieron sus alegatos. Asimismo, la representación de la Fiscalía General de la República expuso su opinión. i) En tal sentido, los abogados Nelson José Marín Lara y Yasmín Coromoto Sequera Colmenares, al inicio identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la parte accionante, ratificaron los alegatos de hecho y de derecho esgrimidos en el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional. ii) Por su parte, las abogadas Luisa Mercedes Castillejo Balaza y Melba Carolina Rodríguez Salazar, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 67.971 y 80.465, respectivamente, quienes actuaron en representación del Instituto Nacional de Hipódromos, alegaron en defensa de su representado lo siguiente: Que la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya era inquilina sin contrato de la Tribuna ‘B’ (Tribuna Presidencial) del Instituto Nacional de Hipódromos. Que, en virtud de la situación de liquidación en que se encuentra el Instituto Nacional de Hipódromos, se procedió a efectuar el acto de desalojo, una vez verificado el abandono del local. Así, se realizó inspección judicial en la referida Tribuna, la cual -según afirmaron- sería consignada en acto posterior, donde se constató que ésta se encontraba en estado abandono, de forma tal que “…se procedió a cerrar las puertas del local e impedirle el acceso a la señora pues el local se encontraba en estado de abandono…”. iii) En ejercicio de su derecho de réplica, la representación de la parte presuntamente agraviada negó que se haya abandonado el local, y alegó que consta en autos inspección extrajudicial donde se evidencia que el Jefe de Seguridad del Instituto, por orden expresa del Presidente del mismo, le impidió el acceso a la accionante. iv) Por su parte, el representante judicial de la parte presuntamente agraviante, en ejercicio de su derecho a la contrarréplica, expuso que la orden de desalojo derivó de la inspección judicial practicada, la cual obedeció al abandono del local. v) De seguidas a las intervenciones de las partes, la abogada Leixa Collins Rodríguez, actuando en su carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, designada para actuar mediante Resolución N° 347 de fecha 9 de mayo de 2005, emanada del Fiscal General de la República, expuso la opinión de la Institución que representa, en los siguientes términos: Que mediante el ejercicio de la presente acción de amparo constitucional se pretende resolver una controversia relacionada con un presunto arrendamiento de un espacio que pertenece en propiedad al Instituto Nacional de Hipódromos, el cual es un organismo público, lo que constituye un juicio que debe ser ventilado por un procedimiento principal ordinario ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues debe dilucidarse la existencia de la relación arrendaticia y el incumplimiento o no del contrato verbal que ha podido existir entre las partes, lo cual no puede ser decidido mediante esta vía, ya que la acción de amparo constitucional es restitutoria de derechos y no constitutiva o modificatoria de los mismos, por cuanto quien denuncia una infracción a un derecho debe necesariamente demostrar de antemano su titularidad. Que del artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se desprende el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, en virtud del cual el amparo no sólo resulta inadmisible cuando se ha acudido primero a la vía judicial ordinaria, si no además cuando el accionante, teniendo la posibilidad de acudir a la vía ordinaria, ejerce directamente el amparo constitucional. Por lo tanto, no habiéndose agotado en el caso de autos los medios ordinarios para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, resultaría inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya contra el Instituto Nacional de Hipódromos. vi) Finalizada la intervención de la representante del Ministerio Público, el Juez Presidente Javier Tomás Sánchez Rodríguez procedió a preguntar a las partes lo que a continuación se expone: Inquirió a la parte accionada si hubo o no un procedimiento previo al desalojo que garantizara a la presunta agraviada el derecho a la defensa, a lo cual respondió la representación judicial del Instituto Nacional de Hipódromos que “…del procedimiento que yo conozco que existió, porque no alcancé a revisar las actas completas del expediente, es una inspección judicial (…) que se consignará en acto posterior…”. Asimismo, preguntó a la parte accionante cuál era la actividad comercial que se llevaba a cabo en el inmueble arrendado, respondiendo la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya que la misma consistía “…en hacer los eventos públicos como los clásicos Simón Bolívar, las Fuerzas Aéreas, la Guardia Nacional…”. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir y, a tales fines observa lo siguiente: En la presente acción de amparo constitucional la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya indica que es legítima inquilina sin contrato de la Tribuna ‘B’ (Tribuna Presidencial) del Instituto Nacional de Hipódromos, sin embargo, en fecha 29 de enero de 2005, no se le permitió el acceso a la referida Tribuna, “…siendo ello consecuencia de una orden ilegal impartida por el ciudadano Presidente del Instituto Nacional de Hipódromos ciudadano Licenciado JOSÉ GREGORIO ZAMBRANO, venezolano, mayor de edad, de este domicilio, titular de la cédula de identidad N° V-9.333.183, y practicada por intermedio del ciudadano Director de Seguridad Interna del mencionado Instituto ciudadano (sic) LUIS GARIVALDI RAMIREZ (sic)…”. (Negrillas y mayúsculas del texto). Asimismo, señala la parte actora que la forma arbitraria en que actuó la Administración, impidiéndole el acceso al inmueble sin que se hubiese dictado un acto previo le impidió “…realizar oportunamente las acciones a que hubiere lugar, formulando y esgrimiendo en el curso de las mismas, los alegatos y defensas que considerara pertinente a los fines de salvaguardar eficazmente sus derechos…”, cercenándole sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso, así como a la libertad económica, ya que no pudo continuar realizando la actividad económica que llevaba a cabo en la referida Tribuna, pues incluso la imposibilidad material de acceder al interior de la misma, le ocasionó daños materiales a la accionante, tales como “…la perdida (sic) de bienes alimentos y el deterioro de los bienes muebles que se encontraban en la Tribuna Presidencial al momento de ejecutar la ilegal orden…”. La representación judicial del Instituto Nacional de Hipódromos señaló que la Tribuna ‘B’ (Tribuna Presidencial), le había sido arrendada verbalmente a la accionante por el Instituto que representa, el cual se encuentra en situación de liquidación, razón por la cual, habiéndose verificado mediante inspección judicial -que alega consignará posteriormente- el abandono de la referida Tribuna, se procedió a efectuar el acto de desalojo, de forma tal que “…se procedió a cerrar las puertas del local e impedirle el acceso (…) pues el local se encontraba en estado de abandono…”. Por otra parte, la Fiscal Tercero del Ministerio Público consideró que para la resolución de la acción de amparo constitucional ejercida por la accionante debía esclarecerse la existencia de la relación arrendaticia entre ésta y el Instituto Nacional de Hipódromos, así como el incumplimiento o no del contrato verbal que ha podido existir entre las partes, lo cual, en virtud del carácter extraordinario que reviste la acción de amparo constitucional, debe ser ventilado por un procedimiento principal ordinario ante la jurisdicción contencioso administrativa, el cual ha debido agotar la accionante, en lugar de ejercer directamente la acción de amparo constitucional, lo que deviene en la inadmisibilidad del presente amparo de conformidad con el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En virtud de lo anterior debe esta Corte, como punto previo, pronunciarse respecto a la posible inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional propuesta y, al respecto observa: Conviene precisar que el presente amparo constitucional se fundamenta en tres aspectos específicos: (i) Que la accionante es inquilina de la Tribuna ‘B’ (Tribuna Presidencial) del Instituto Nacional de Hipódromos; (ii) Que el Instituto, presunto agraviante, incurrió en una vía de hecho al impedirle a la accionante el acceso a la señalada Tribuna y, retenerle así los bienes inmuebles que se encontraban dentro de la misma; y (iii) que la forma arbitraria en que incurrió la Administración, se traduce en un menoscabo a su derecho a la defensa, al debido proceso y a la libertad económica. En razón a lo anterior, es pertinente señalar que no resulta controvertido por las partes que entre la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya y el Instituto Nacional de Hipódromos existe una relación arrendaticia, pues ambas partes reconocen que la Tribunal ‘B’ (Tribuna Presidencial) le fue arrendada verbalmente a la accionante por la parte presuntamente agraviante. Así, resulta obvio que la acción de amparo constitucional se erige en el presente caso como un mecanismo para enervar las denunciadas violaciones al derecho a la defensa, al debido proceso y a la libertad económica de la accionante, materializadas en virtud de la vía de hecho en que presuntamente incurrió la Administración. Por lo tanto, el objeto de la pretensión está circunscrita a la verificación por parte de esta Corte respecto a si se verificó una vía de hecho por parte del Instituto Nacional de Hipódromos, que menoscabara los derechos constitucionales de la accionante. En este sentido, esta Corte observa que en los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se establece: “Artículo 2: La acción de amparo procede contra cualquier hecho, acto u omisión provenientes de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal. También procede contra el hecho, acto u omisión originados por ciudadanos, personas jurídicas, grupos u organizaciones privadas que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de las garantías o derechos amparados por esta Ley…”. (Negrillas de la Corte). “Artículo 5: La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional…”. (Negrillas de la Corte). De la lectura de las normas transcritas se desprende que los particulares pueden ejercer la acción de amparo constitucional contra las vías de hecho en que hayan incurrido los órganos del Poder Público Nacional, siempre y cuando dicha actuación haya violado, viole o amenace violar un derecho o una garantía de rango constitucional y, no exista un procedimiento judicial ordinario que sea breve, sumario y eficaz, acorde con la protección constitucional requerida por el justiciable. En este sentido se pronunció el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sentencia N° 3.052 de fecha 4 de noviembre de 2003 (caso: Agropecuaria Doble R, C.A.), a cuyo tenor: “…Por consiguiente, estima la Sala que, la inadmisibilidad del amparo autónomo contra las actuaciones de la Administración, aún cuando no se configuren en un acto administrativo, no debe operar ipso facto con ocasión a la existencia de la jurisdicción contencioso administrativa, pues existen distintos escenarios que se deben analizar para la determinación de si, en un caso concreto, ciertamente el recurso contencioso-administrativo es un medio jurídico idóneo y eficaz, que haga inadmisible el amparo con fundamento en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Para esa hipótesis, la Sala ha reconocido la procedencia del amparo a pesar de la disponibilidad de la jurisdicción contencioso administrativa (vid. sentencia N° 572/2002, de 22 de marzo, caso: Maryely Escobar Galve), atendiendo a los supuestos de procedencia de dicha acción, a saber: a) una vez agotada la vía judicial que haya sido instada y que los medios recursivos hayan sido agotados, siempre y cuando la invocación formal del derecho fundamental presuntamente vulnerado, en la vía o a través del medio correspondiente, no haya sido satisfecha; o, b) ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de la urgencia de la restitución, no dará satisfacción a la pretensión deducida, o cuando se desprenda de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resultaría insuficiente al restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado, caso en el cual el amparo puede proponerse inmediatamente…”. Así, la acción de amparo será el mecanismo adecuado para atacar las vías de hecho lesivas de derechos constitucionales en que haya incurrido la Administración cuando las vías ordinarias sean incapaces de conceder la protección constitucional requerida. En el presente caso se denuncia una presunta vía de hecho perpetrada por el Presidente del Instituto Nacional de Hipódromos, al ordenarle al Director de Seguridad Interna del referido Instituto, que le impidiera a la accionante el acceso a la Tribuna ‘B’ (Tribuna Presidencial) que tiene arrendada desde hace seis años y en la cual realiza sus actividades económicas, reteniendo los bienes muebles que se encontraban en el interior de la misma, menoscabándole así sus derechos a la defensa, al debido proceso y a la libertad económica, razón por la cual solicita se le permita acceder a la misma y reanudar sus actividades comerciales, situación jurídica presuntamente lesionada que de comprobarse sólo puede ser reestablecida por un mandato de amparo dirigido al cese de la presunta actuación arbitraria de la Administración, por lo que, contrario a lo señalado por la representación del Ministerio Público, la accionante no tenía la carga de agotar la vía ordinaria previa a la interposición del presente amparo, respecto al cual se ratifica su admisibilidad. Así se decide. Ahora bien, a los fines de constatar si en el presente caso se verificó una vía de hecho, en principio, debe esta Corte definir lo que se entiende por vía de hecho administrativa, la cual constituye una manifestación antijurídica de las facultades administrativas en ejercicio de un derecho que no se tiene, o que teniéndose se ejerce arbitrariamente, ya que comporta un obrar notoriamente prohibido y lesivo del orden jurídico; esa total contradicción al orden jurídico se configura cuando la actuación administrativa no se ajusta a derecho, bien sea porque carece de un acto administrativo o de una norma de carácter general que garantice su proceder, o porque se basa en un acto irregular por no haber observado el procedimiento administrativo correspondiente. En relación con la figura de la vía de hecho, la doctrina ha afirmado lo siguiente: “…el concepto de vía de hecho es una construcción del derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure) (…) el concepto de vía de hecho comprende, por lo tanto, en la actualidad todos los casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que en cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública…”. (Vid. García de Enterría Eduardo y Fernández, Tomás Ramón (1997): Curso de Derecho Administrativo, Tomo I. Madrid). En razón de lo anterior, esta Corte observa que en la vía de hecho administrativa se verifica una actuación material de la Administración que carece de las formalidades necesarias para expresar una voluntad administrativa, aunado al hecho de que afecta intereses jurídicos de las personas de manera ilegítima, materializando un agravio a los derechos individuales de las mismas. Esto implica que puede haber una vía de hecho administrativa, a pesar de que la actuación material de la Administración venga precedida de alguna formalidad, por ejemplo, la existencia de un acto administrativo, sin embargo, se constituye en una vía de hecho en la misma medida en que la emisión del acto no contó con el debido procedimiento administrativo previo o se excede irracionalmente de los fines perseguidos por las normas atributivas de competencia. Por lo tanto, una vía de hecho supone necesariamente una actuación material ilegítima realizada por la Administración, cuya ilegitimidad viene dada bien sea porque la actividad está expresamente prohibida por una norma jurídica, carece de una actuación formalizada previa, como un acto administrativo o, lesione un derecho o una garantía constitucional que implique una afectación a los derechos individuales de las personas o intereses jurídicos de los ciudadanos. En conexión a lo anterior, debe esta Corte precisar si en el caso de autos la Administración incurrió en una vía de hecho. En este sentido, se observa que ambas partes coincidieron en la oportunidad de la audiencia constitucional que a la accionante le fue impedido el acceso a la referida Tribuna por el propio Instituto, lo cual concuerda con lo expuesto en la inspección extrajudicial practicada por el Notario Público Primero del Municipio Libertador en fecha 6 de febrero de 2005, la cual riela al folio 14 del expediente, consignada en original por la parte actora, en la que se indica: “…presente en este acto, fui atendido por el ciudadano DAVID RAFAEL CABRERA IRAUSGUIN, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° V-14.074.636, quien expuso: siguiendo instrucciones girado (sic) por el Director de Seguridad Interna del Instituto Nacional de Hipódromos, ciudadano LUIS GARIVALDI RAMIREZ (sic), le manifiesto en este acto al ciudadano Notario Público y a la ciudadana IGNACIA MARGARITA DURAN (sic) SALAYA, dichas órdenes en tal sentido me fueron dadas el día Sábado 29 de Enero del año en curso en horas de la mañana. Igualmente manifiesto que las pertenencias y enseres de su propiedad se encuentran en resguardo, en el mismo sitio o área de trabajo comercial y demás actividades que desempeña la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya…”. (Mayúsculas del texto). De lo antes expuesto se desprende que el Instituto Nacional de Hipódromos, al impartir órdenes dirigidas a impedirle a la accionante el acceso a la Tribuna que le había sido arrendada, órdenes que fueron cabalmente cumplidas pues la accionante no ha podido hasta la presente fecha ingresar nuevamente al local ni sustraer del mismo los bienes muebles de su pertenencia que allí se encontraban, realizó una actuación material que bien puede ser considerada como una vía de hecho. En efecto, el Instituto Nacional de Hipódromos procedió a efectuar el desalojo de la accionante sin haber dictado acto administrativo previo dirigido a establecer las condiciones del mismo, omitiendo su obligación de preceder su actuación al procedimiento legalmente establecido y privando a la accionante de actuar en resguardo de sus intereses frente a una actuación que desfavorecía su situación, pues la representación judicial del referido Instituto durante la celebración de la audiencia constitucional reconoció que la actuación de la Administración no tuvo lugar en razón de un procedimiento administrativo, excusando su proceder en un presunta Inspección Judicial donde se verificaba el abandono de la Tribuna ‘B’ (Tribuna Presidencial), por parte de la accionante, pero sin traer la misma a los autos. En conexión a lo anterior, se observa que el procedimiento previo a la emisión de la voluntad de la Administración a través de un acto administrativo, es un requisito imprescindible para garantizar al afectado por el acto, la defensa y el debido proceso. La inexistencia del procedimiento administrativo previo a la emanación de un acto, e incluso la inexistencia del propio acto administrativo que sirve de título ejecutivo para la realización de una actuación material, constituye una vía de hecho lesiva al derecho de defensa; tal como se evidencia de la sentencia dictada por la entonces Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, Nº 681 de fecha 17 de octubre de 1996 (caso: Laura Josefina Araujo), según la cual: “…En efecto, del texto del propio acto impugnado no se demuestra que hubiese sido seguido, para su emisión, un procedimiento previo que permitiese a la actora, quien resultó afectada en su situación jurídica, el ejercicio de su derecho a la defensa. Debe recordarse que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, todo acto administrativo debe contener una breve relación de lo sucedido, donde debería indicarse el procedimiento administrativo, seguido. Al contener tal expresión el acto en cuestión, si bien por ese hecho no debería procederse a su anulación, sí al menos debería surgir como presunción para el juzgador constitucional de amparo de la inexistencia de tal procedimiento administrativo -garantía del derecho a la defensa-, más cuando resulta casi imposible para el accionante traer pruebas que demuestren un hecho -negativo- como ése y, en principio, debería considerarse que las afirmaciones de las partes contenidas en la demanda -en virtud de la orden legal de probidad y lealtad procesales- resultan ciertas, aunque sean contradichas luego en el proceso, más cuando de acciones de amparo constitucional se trata…”. De lo antes expuesto se desprende que los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso están estrechamente vinculados, pues los actos administrativos deben ser precedidos de un procedimiento previo que le permita a aquel particular que resultase afectado en su situación jurídica, el ejercicio de su derecho a la defensa. Ahora bien, el planteamiento anterior nos lleva a cuestionarnos si en el caso de autos se verificó la violación de los derechos constitucionales a la defensa y debido proceso de la accionante, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, respecto a los cuales es menester realizar las siguientes consideraciones: El derecho al debido proceso supone que todas las actuaciones judiciales y administrativas sean realizadas en función de proporcionar una tutela judicial efectiva para los particulares. Es en razón de la anterior afirmación, que la norma constitucional no establece una clase determinada de proceso, sino la necesidad de que cualquiera que sea la vía procesal escogida para la defensa de los derechos e intereses legítimos, las leyes procesales garanticen la existencia de un procedimiento que asegure el derecho a la defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial efectiva, tal como lo ha establecido el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sentencia N° 29 de fecha 15 de febrero de 2000, caso: Enrique Méndez Labrador, y más recientemente en sentencia N° 810 de fecha 11 de mayo de 2005, caso: Luis Fernando Moreno Arias. De tal manera que el derecho al debido proceso se erige como el más amplio sistema de garantías previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues procura la obtención de una actuación bien sea judicial o administrativa, que en función de los intereses individuales en juego, y coherente respecto a las necesidades públicas, proporcione los mecanismos que sean necesarios para la protección de los derechos fundamentales. Entre las garantías que constituyen el derecho a un debido procedimiento administrativo encontramos el derecho a la defensa, que comporta entre otros derechos, el ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, disponer del tiempo y medios adecuados para impugnar las decisiones que le afecten; derechos éstos que obligan a la Administración a brindar las más amplias garantías al administrado antes y después de la adopción de cualquier decisión, y que están dirigidos a garantizar su seguridad jurídica, en el entendido de que cada proceso por él iniciado está destinado a transitar por las etapas determinadas por las previsiones legales hasta su culminación, pues justamente esas etapas existen en función de los derechos constitucionales que se derivan del ejercicio del derecho al debido proceso, y obedecen a la protección del mencionado derecho constitucional. Así, el derecho al debido proceso en el curso de un procedimiento llevado a cabo por la Administración, supone que el iter procedimental que ésta ha de seguir en la realización de la actividad jurídica, es decir, el cauce formal por el que debe discurrir la voluntad administrativa, se ajuste a las formalidades de índole procesal exigidas en la tramitación de las actuaciones propias de la Administración, lo que en definitiva va a permitir una decisión administrativa que garantice la tutela de los particulares, sin contrariar los intereses de la Administración. En virtud de lo anterior esta Corte advierte que si un acto administrativo dictado sin un procedimiento dirigido a su emisión constituye una violación al derecho a la defensa y al debido proceso, más aún resultan lesionados tales derechos cuando la actuación material de la Administración no está acompañada siquiera de un acto administrativo que sirva de título ejecutivo a la Administración para la realización de la misma. En consecuencia, esta Corte estima que el Presidente del Instituto Nacional de Hipódromos, perpetró una vía de hecho contra la accionante al impedirle el acceso a la Tribuna B (Tribuna Presidencial) mediante una orden impartida al Director de Seguridad Interna del referido Instituto, pues su actuación no se ajustó a los procedimientos o reglas legalmente establecidas para exteriorizar una voluntad administrativa, la cual debe ser expresada en un acto administrativo, pues si ha querido extinguir la relación arrendaticia que mantenía con la accionante, ha debido, en principio, dejar constancia de las condiciones en que daría término a la misma, respetando los derechos que le correspondían a la accionante por ser inquilina de dicho inmueble por más de seis años, razón por la cual el señalado proceder de la Administración disiente sustancialmente respecto a lo que debe ser la correcta actividad de la Administración, conforme y congruente con la Constitución y la ley, menoscabando así los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de la accionante. Así se decide. Una vez comprobada la transgresión de los derechos constitucionales antes mencionados, se hace innecesario el análisis del derecho a la libertad económica, también denunciado como conculcado por la accionante a los fines de declarar la procedencia de la acción de amparo constitucional ejercida. Así se decide. Finalmente, esta Corte considera relevante señalar que si bien es cierto que el Instituto Nacional de Hipódromos se encuentra en una compleja situación económica, pues está siendo liquidado, tal circunstancia de forma alguna puede justificar la arbitrariedad con que procedió, razón por la cual se insta a la Junta Liquidadora del referido Instituto a abstenerse en lo sucesivo en incurrir en nuevas vías de hecho, pues su deber es conducirse en el marco del principio de legalidad, como límite a la autoridad en el ejercicio de potestades discrecionales, tal como lo establece el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Como corolario de lo anterior, resulta forzoso para esta Corte declarar CON LUGAR la acción de amparo constitucional ejercida y, en consecuencia, se ordena al Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos, permita el libre acceso a la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya, a fin de ejercer la actividad comercial que venía realizando bajo la vigencia del contrato de arrendamiento. Así se decide. IV DECISIÓN Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, por los abogados Nelson José Marín Lara, Yasmín Coromoto Sequera Colmenares y Yonel José Marín Sequera, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana IGNACIA MARGARITA DURÁN SALAYA, al inicio identificados, contra el INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS. 2.- ORDENA al Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos, permita el libre acceso a la ciudadana Ignacia Margarita Durán Salaya, a fin de ejercer la actividad comercial que venía realizando bajo la vigencia del contrato de arrendamiento. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________________( ) días del mes de _________________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación. El Juez-Presidente, JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ La Vicepresidente-Ponente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA La Juez, NEGUYEN TORRES LÓPEZ El Secretario Accidental, EMILIO ARTURO MATA QUIJADA Exp. N° AP42-O-2005-000165 AVS VOTO SALVADO JUEZ – NEGUYEN TORRES LÓPEZ Quien suscribe, la Juez NEGUYEN TORRES LOPEZ, salva su voto por discrepar de la decisión adoptada por la mayoría sentenciadora en este fallo, que decidió declarar con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana IGNACIA MARGARITA DURÁN SALAYA contra el INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS. En el presente caso se ha pretendido utilizar la vía excepcional de la acción de amparo constitucional, para ventilar un asunto cuya naturaleza es de estricto orden legal; en concreto, una presunta relación arrendaticia existente entre la accionante y el Instituto Nacional de Hipódromos. En este sentido, quien disiente considera que la accionante ha podido y debido acudir a las vías judiciales ordinarias, en concreto, a las del juicio breve establecido en el Código de Procedimiento Civil, aplicable por disposición expresa de la Ley de Arrendamientos Inmobiliarios, la cual es plenamente aplicable al posible arrendamiento que hubiere existido sobre la Tribuna “B” (Tribuna Presidencial) del Instituto Nacional de Hipódromos (Hipódromo La Rinconada). Esta sola circunstancia es suficiente para que se declarase la inadmisibilidad de la presente acción de amparo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; causal que fue alegada por la representación del Ministerio Público. Ha sido señalado reiteradas veces por la jurisprudencia que la acción de amparo no puede devenir en una sustitución de las vías judiciales ordinarias, pues ello causaría –como hasta cierto punto ha causado– una subversión del sistema de justicia y una pérdida de eficacia de la propia acción de amparo, en tanto los Tribunales se verían obligados a conocer y pronunciarse sobre acciones de amparo que versan sobre asuntos de mera legalidad. En el presente caso, como se señaló, lo que está planteado es el cumplimiento de un presunto contrato verbal existente entre la accionante y el Instituto Nacional de Hipódromos. Dicho Instituto, durante el transcurso del brevísimo procedimiento de amparo, alegó que a la accionante se le prohibió el acceso a la Tribuna presuntamente arrendada, pues la misma había incurrido en un abandono del lugar. La parte accionante rechazó el que hubiese existido un abandono del lugar, pero aceptó que lo que había existido era una orden de prohibición de acceso, no un desalojo como tal, como afirma la mayoría sentenciadora. Quien suscribe, considera que la relación arrendaticia que hubiese existido entre la accionante y el Instituto Nacional de Hipódromos, fruto de un convenio verbal, es una relación de carácter privado, sometida a la regulación legal en materia de arrendamientos del Código Civil y de la Ley de Arrendamientos Inmobiliarios; es decir, que el Instituto Nacional de Hipódromos actúa bajo un régimen de Derecho privado, de la misma manera en que lo haría, por ejemplo, si contratara una empresa de limpieza. En este sentido, no considera quien aquí disiente que haya existido una vía de hecho por parte del referido Instituto Autónomo, por no haber aperturado un procedimiento administrativo previo, a los efectos de prohibir a la parte el acceso al local. La Administración, simplemente, consideró que existía una situación de abandono y por ello puso fin a la relación arrendaticia, conforme a lo que establece la Ley de Arrendamientos Inmobiliarios; de la misma manera en que un particular lo habría hecho. Es cierto que la actuación administrativa de la Administración Pública está sometida plenamente a las formas y procedimientos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; pero se trata, precisamente, de la actuación de carácter administrativo, relacionada con la prestación de servicios públicos. La actuación sometida al Derecho privado se encausa a través de un régimen legal distinto. Es por ello que en este caso no era exigible al Instituto Nacional de Hipódromos la apertura de un procedimiento administrativo previo, pues lo que ha pretendido dicho Instituto es resolver una situación de orden privado. La mayoría sentenciadora hace mención a la circunstancia de que el Instituto Nacional de Hipódromos está siendo objeto, desde hace varios años, de un proceso de liquidación; sin embargo, no otorga a este hecho la importancia que reviste para este caso. Ciertamente, el referido Instituto se encuentra sometido a un proceso de liquidación por disposición de la ley, lo cual lo coloca en una situación excepcional respecto a todas sus relaciones con terceros. En tal sentido, resultaría justificado que la Junta Liquidadora de dicho Instituto procediese a dar finalización a las relaciones arrendaticias existentes, en tanto la persona jurídica arrendadora, simplemente, habría dejado de existir. Todas estas razones y alegatos han debido ser objeto de un análisis más detallado, que en definitiva puede hacerse sólo en un proceso ordinario, aunque sea el procedimiento breve. Bien señala la mayoría sentenciadora que el derecho a la defensa y al debido proceso son inviolables y están garantizados por la Constitución de la República para toda persona; pero en este caso, al tramitarse un asunto de estricto orden arrendaticio a través de la acción de amparo constitucional, se ha privado al Instituto Nacional de Hipódromos de la posibilidad de defenderse a través del procedimiento breve, que es el que corresponde a las acciones derivadas de cumplimiento de contratos de arrendamiento; en otras palabras, tramitándose un asunto de orden legal, a través de la excepcionalísima acción de amparo constitucional, se privó al Instituto Nacional de Hipódromos de la posibilidad de defenderse en un procedimiento debido. Es por tales razones que quien aquí suscribe, considera que ha debido declararse en este caso la inadmisibilidad de la acción de amparo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en tanto la accionante contaba con otros medios judiciales, en este caso, con el procedimiento breve para tramitar pretensiones derivadas de relaciones arrendaticias. Queda así expresado el criterio de quien suscribe el presente Voto Salvado. El Juez Presidente, JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ La Juez Vicepresidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA La Juez, NEGUYEN TORRES LÓPEZ Disidente El Secretario Accidental, EMILIO ARTURO MATA QUIJADA Exp. N° AP42-O-2005-000165.- NTL.-