JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-O-2005-000585
En fecha 23 de mayo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 05-413 del 9 de mayo de 2005, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana ADELAIDA CARDOZO, titular de la cédula de identidad N° 4.034.214, asistida por los abogados Aníbal Perales Aguilar, Francisco Perales Wills, Rosa María Domínguez y Atilio Agelvis Alarcón, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 4.038, 61.765, 8.727 y 4.510, respectivamente, contra la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE GUAYANA (UNEG).
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haber sida la apelación interpuesta en fecha 22 de mayo de 2002, por el abogado Atilio Agelvis Alarcón, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 20 de mayo de 2002, la cual declaró parcialmente con lugar la acción constitucional.
En fecha 25 de mayo de 2005, se dio cuenta a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, se designó ponente.
En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
Por auto de fecha 13 de junio de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y, se reasignó la ponencia a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En esa misma fecha se ordenó pasar el expediente a la Juez ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
Mediante escrito de fecha 5 de abril de 2002, la accionante, asistida de abogados fundamentó la acción de amparo constitucional interpuesta, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que ingresó a la Administración Pública en fecha 7 de enero de 1968, y que su último cargo desempeñado era de carrera como Abogado Especialista desde el 19 de octubre de 2000 hasta el 4 de diciembre de 2001, fecha en que fue retirada de la Universidad Nacional Experimental de Guayana. Asimismo, alegó que el retiro se efectuó sin un acto de remoción previo, que se pretende utilizar la presunta renuncia a sus funciones de Consultor Jurídico realizada en octubre de 2000 y, que se le colocó en un supuesto período de disponibilidad, el cual no se ajusta a ninguna norma establecida.
Los apoderados judiciales de la accionante señalaron que no fue considerada la solicitud de beneficio de jubilación realizada por su representada en fecha 29 de noviembre de 2001, recibida en esa misma fecha por el Vicerrectorado Administrativo y la Coordinación de Recursos Humanos. Del mismo modo, indicaron que la recurrente reunía todos los requisitos establecidos en los artículos 1 y 4 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la Universidad Nacional Experimental de Guayana.
Que fue notificada del retiro mediante oficio N° REC-CG 597 de fecha 3 de diciembre de 2001, suscrito por el ciudadano Rector Dr. Amadis Flores, en consecuencia denunció, que se le cercenó el derecho a recibir el beneficio de la Jubilación después de haber cumplido 25 años de servicio en la Administración Pública, incumpliendo con el derecho a la Seguridad Social consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Invocó el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el cual establece el derecho a la Seguridad Social y a obtener los derechos económicos, sociales y culturales para el libre desarrollo de su personalidad, en concordancia con el artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con el título V referente a los Derechos Sociales y de las Familias, así como con los artículos 80 y 86 eiusdem. Igualmente invocó los criterios establecidos por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 13 de febrero de 2001, con ponencia de la Juez Luisa Gómez Carrey y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 2000 con ponencia de la Juez Luisa Estella Morales Lamuño.
Que la Universidad accionada debió proceder a otorgarle la jubilación que le corresponde por mandato constitucional, en virtud que dicho beneficio es un derecho vitalicio y de carácter alimenticio, ya que por las asignaciones mensuales permitiría proveer la satisfacción de sus necesidades y la de su familia, por cuanto al no percibir el monto de la jubilación queda en estado de desamparo económico, ocasionándole un daño inmediato, pues ese concepto constituye el único medio de subsistencia.
Finalmente, solicitó se declare con lugar la presente acción de amparo constitucional y se ordene a la Universidad Nacional Experimental de Guayana que proceda a otorgarle el beneficio de la Jubilación a su representada.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
El 20 de mayo de 2002, el Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, fundamentándose en lo siguiente:
Que de la documentación aportada a los autos por la presunta agraviante rielan a los folios 20 y 62, en donde cursan copia simple y constancia original de fechas 6 de noviembre de 2001 y 30 de abril de 2002, suscritas por la Coordinación de Recursos Humanos de la Compañía Anónima de Electricidad de Caracas, ambos haciendo constar el mismo tiempo de servicio prestado por la demandante a esa empresa, desempeñando el cargo de Asesor Jurídico, los cuales se encuentran en discusión por parte de la apoderada judicial de la accionada, por lo que ese Tribunal consideró que en el presente caso implicaría el análisis de normas legales y sublegales para determinar la presunta violación de los derechos constitucionales denunciados y sustentar en normas de carácter infraconstitucional.
Que en cuanto al alegato de la parte accionada en que debió intentar el recurso de reclamo y agotar la vía administrativa, consideró que la acción de amparo puede incoarse aún cuando existan vías judiciales ordinarias, resultando procedente cuando estás no sean idóneas, adecuadas o eficaces para restablecer la situación jurídica infringida de manera inmediata conforme lo ha establecido la jurisprudencia.
Por otro lado, observó que la accionada no se pronunció sobre el beneficio de jubilación solicitado mediante comunicación de fecha 29 de noviembre de 2001, y que tal omisión fue reconocida por la apoderada judicial del presunto agraviante en la oportunidad de la audiencia constitucional, por lo que ese Tribunal constató la violación del artículo 51 de la Constitución relativo al derecho de petición y a obtener oportuna y adecuada respuesta.
Que no consta en autos que la mencionada Universidad haya dado respuesta a la solicitud del beneficio de jubilación, por tanto hubo un silencio inmerso dentro del derecho de petición, esto es, existe una omisión que podría constituir una privación ilegítima del ejercicio de un derecho constitucional como lo sostiene la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela con base al artículo 27 de la, por lo que ordenó al Rector de la Universidad Nacional Experimental de Guayana dicte la declaración que pretende la accionante mediante la comunicación de fecha 29 de noviembre de 2001, en la cual solicita el disfrute de jubilación, o bien señalen los motivos por los cuales no puede la Universidad Nacional Experimental de Guayana acceder a la pretensión solicitada.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer en apelación de la decisión dictada en fecha 20 de mayo de 2002, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, que declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional, al respecto observa:
El artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales prevé que “…Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días…”. Asimismo el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, con Ponencia del Magistrado Moisés A. Troconis, en sentencia Nº 87, de fecha 14 de marzo de 2000, caso: C.A. ELECTRICIDAD DEL CENTRO (ELECENTRO) y COMPAÑÍA ANÓNIMA DE ELECTRICIDAD DE LOS ANDES (CADELA), señaló que “…en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.
Ahora bien, no pasa desapercibido por esta Corte, que la derogada Ley de Carrera Administrativa, regulaba los deberes y derechos de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional y, además, garantizaba a los referidos funcionarios el derecho a recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa los actos dictados en ejecución de dicha Ley, específicamente, en primera instancia ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, el cual tenía competencia nacional y, en Alzada ante este Órgano Jurisdiccional.
Así las cosas, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública el referido Tribunal de la Carrera Administrativa pasó a constituir los Juzgados Superiores Quinto, Sexto y Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, con sede en Caracas, dejando a salvo las atribuciones que le corresponda a los órganos de dirección del Poder Judicial. En tal sentido, se observa que el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa remitió el expediente al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, toda vez que los mismos hechos que dieron lugar a la presente acción se suscitaron en dicha región, por lo que en atención a la disposición transitoria primera y cuarta de la Ley del Estatuto de la Función Pública; correspondió el conocimiento a ese Juzgado Superior. Siendo ello así y, visto que esta Corte es Alzada natural, tanto de los Juzgados Superiores Regionales como en su momento del Tribunal de Carrera Administrativa, resulta forzoso para esta Corte declarar su competencia para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de fecha 20 de mayo de 2002, dictada por el referido Tribunal de la Carrera Administrativa. Así se declara.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinado lo anterior, esta Corte pasa a conocer del presente recurso de apelación y, al respecto se observa lo siguiente:
Los apoderados judiciales de la accionante alegaron que no fue considerada la solicitud de beneficio de jubilación realizada por su representada en fecha 29 de noviembre de 2001 y recibida en esa misma fecha por el Vicerrectorado Administrativo y la Coordinación de Recursos Humanos, sino que, por el contrario, fue notificada de su retiro mediante Oficio N° REC-CG 597 de fecha 3 de diciembre de 2001, suscrito por el Rector, cercenándole el derecho a recibir el derecho a la Seguridad Social, por cuanto la accionante -a su decir- reunía todos los requisitos establecidos en los artículos 1 y 4 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la Universidad Nacional Experimental de Guayana.
Por su parte, el a quo consideró que la accionada no se pronunció sobre el beneficio de jubilación solicitado mediante comunicación de fecha 29 de noviembre de 2001, y que tal omisión fue reconocida por la apoderada judicial del presunto agraviante en la oportunidad de la audiencia constitucional, lo cual ocasionó un silencio inmerso dentro del derecho de petición, por lo que ordenó al Rector de la Universidad Nacional Experimental de Guayana dicte la declaración respecto a la comunicación de fecha 29 de noviembre de 2001.
Determinado lo anterior esta Corte considera necesario traer a colación las disposiciones contenidas en los artículos 80 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los que se consagra lo siguiente:
“…Artículo 80. El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello”.
“Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial…”.
El concepto de seguridad social consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela debe ser entendido como un sistema que abarca toda una estructura que integra entes de derecho público-sistema de asistencia y seguridad social, configurado bajo el régimen único de seguro social entendido, en su acepción tradicional al igual que el régimen privado, cuyo objeto común es garantizar la obtención de los medios económicos suficientes para cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos titulares del derecho a pensiones y jubilaciones. En consecuencia, resulta obligatoria la aplicación del artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a los diferentes entes de derecho público o privado, distintos de la República, que hayan implementado mecanismos alternativos de pensiones y jubilaciones, por ser considerados como parte integrante del actual sistema de seguridad social, inclusive aquellos derivados de las contrataciones colectivas, determinando según lo dispuesto en dicha norma, el monto que pagan los sistemas alternativos de jubilaciones y pensiones a sus beneficiarios no puede ser inferior al salario mínimo urbano. En este contexto cabe destacar que, el principio de la Seguridad Social es de orden público y no se puede modificar ni por convención colectiva ni por convenio entre particulares. (Vid. Sentencia N° 85 de fecha 24 de enero de 2002 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Asodeviprilara).
Así, esta Corte considera que efectivamente la solicitud de la accionante se encontraba dirigida a que el organismo querellado le otorgara el beneficio de jubilación -al cual aduce tiene derecho-, no obstante es apropiado reiterar que según la ya consolidada doctrina, la naturaleza del amparo tal como está concebida, es restablecedora de derechos y garantías constitucionales y no constitutiva de nuevas situaciones jurídicas, por lo que mal podría en consecuencia acordarse el amparo bajo la luz de la pretensión deducida, tal y como lo estableció el Juez a quo, por cuanto, en el caso de marras, la situación de la peticionante en amparo es que fue removida de su cargo sin haberle tramitado su jubilación, lo que implica que por no haber sido otorgado el prenombrado beneficio, mal podría esta Corte ordenar a la Universidad Nacional Experimental de Guayana que otorgue la jubilación a la ciudadana Adelaida Cardozo, dado que la revisión para determinar si la accionante cumple con los requisitos exigidos por las normas para el goce de éste beneficio, está precisamente supeditado a la ley y a los Estatutos respectivos, tal y como fue declarado por el a quo. Así se declara.
Establecido lo anterior, corresponde a esta Corte pasar a analizar si efectivamente la lesión al derecho de petición y efectiva respuesta efectivamente se produjo, para lo cual observa que el referido artículo 51 de la Constitución de la república Bolivariana de Venezuela establece lo siguiente:
“…Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de competencia de éstos o de éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo…”.
La disposición ut supra transcrita, consagra el derecho de petición y de obtener una oportuna y adecuada respuesta por parte de todo funcionario público. En tal sentido, a los fines de que pueda producirse tal respuesta debe necesariamente existir previamente una solicitud o petición formulada por el interesado, pues de lo contrario no podría materializarse el derecho a una respuesta oportuna y adecuada por parte de algún funcionario de la Administración Pública. Lo anterior se trae a colación puesto que, en el caso de autos consta al folio 18 del presente expediente comunicación de fecha 29 de noviembre de 2001, suscrita por la ciudadana Adelaida Cardozo, dirigida al Vicerrector Administrativo de la Universidad Nacional Experimental de Guayana, la cual expresó que “…Con fundamento en el Artículo 4 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la Universidad Nacional Experimental de Guayana, tengo el agrado de dirigirme a usted con el objeto de solicitar el disfrute de jubilación (…) Por cuanto he cumplido 24 años y 6 meses al servicio de la administración pública de los cuales 10 han sido prestados en esta Institución…”.
De lo anterior, puede considerarse que la accionante realizó una determinada petición al Ente administrativo, por cuanto del análisis de la referida comunicación se desprende que la misma solicitó el beneficio de Jubilación, consagrado en el artículo 80 del Texto Constitucional, realizando un pedimento específico.
En efecto, el derecho de petición alude a la posibilidad que tienen los ciudadanos de dirigirse a los órganos públicos para hacer solicitudes o planteamientos sobre la materia de la competencia de éstos y, a su vez, el derecho de recibir de los mismos dicha respuesta, la cual debe ser además oportuna y adecuada. En ese sentido, la respuesta será oportuna cuando se produzca dentro de los lapsos establecidos en la Ley, y será adecuada cuando esté acorde con lo planteado por el solicitante, esto es, en el marco del asunto planteado o en armonía con él, sin que tal adecuación se vea impuesta como una obligación de respuesta en los términos de lo solicitado sin que la misma deba ser favorable a los pedimentos (Véase sentencia N° 1499 dictada por esta Corte el 14 de noviembre de 2000).
Así, con fundamento en el contenido intrínseco de este derecho constitucional debe entonces concluirse que la Administración está en el deber de responder las solicitudes que efectúen los particulares, siendo que las mismas deben producirse dentro del lapso establecido para ello y, a su vez, que resuelvan el asunto sin que ello implique el otorgamiento de lo pedido. Respuesta ésta que, en definitiva, estará comprendida en un acto expreso del cual podría recurrir -de ser el caso- el particular si aquél afectase sus derechos subjetivos.
Ahora bien, efectuado el estudio de los autos, esta Corte no constató la existencia de medio de prueba alguno que indique a este Órgano Jurisdiccional que la Administración hubiere dado respuesta concerniente a las peticiones formuladas por la accionante. Igualmente, de la lectura del acta suscrita el día 2 de mayo de 2002, donde consta la celebración de la audiencia oral y pública, evidencia este Órgano Jurisdiccional que aún cuando no constan las deposiciones orales realizadas por las partes en esa oportunidad, puede verificarse que el Juez que conoció este procedimiento -quien estuvo presente en la audiencia constitucional- al momento de dictar la sentencia apelada, declaró con lugar la acción de amparo intentada, afirmando que la parte agraviante reconoció manifiestamente su omisión al no haber dado respuesta a la comunicación que le fue remitida por la ciudadana Adelaida Cardozo, en fecha 29 de noviembre de 2001.
En atención a las consideraciones anteriores, estima esta Corte que en el presente caso efectivamente se violó el derecho constitucional de petición y oportuna respuesta de la ciudadana Adelaida Cardozo; por lo que concluye que efectivamente el amparo constitucional resulta parcialmente con lugar y, en consecuencia, confirma la sentencia dictada en fecha 20 de mayo de 2002 por el Tribunal de Carrera Administrativa, y así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer la apelación interpuesta por el el abogado Atilio Agelvis Alarcón, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana ADELAIDA CARDOZO, antes identificados, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 20 de mayo de 2002, que declaró parcialmente con lugar acción de amparo constitucional interpuesta por la referida ciudadana, contra la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE GUAYANA (UNEG).
2.- SIN LUGAR el referido recurso de apelación.
3.- CONFIRMA el la sentencia impugnada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Vicepresidente-Ponente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
El Secretario Accidental,
EMILIO ARTURO MATA QUIJADA
Exp. No. AP42-O-2005-000585
AGVS/
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