JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE: N° AP42-O-2006-000090
En fecha 24 de febrero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 00-151 del 30 de enero de 2006, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesto por el ciudadano ELEUTERIO SEPÚLVEDA AVENDAÑO, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 9.149.883, asistido por los abogados CARLOS GUAICARA ARRIOJAS y CARLOS ORTIZ NATERA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los Nos. 42.416 y 82.564, respectivamente, a los fines de que se ordene el cumplimiento de la Providencia Administrativa N° 194-03, del 29 de mayo de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Tigre San Tome del Estado Anzoátegui que declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano antes mencionado a la empresa PDVSA GAS ANACO, S.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 26 de junio de 1972, bajo el N° 60, Tomo N° 74-A.
Tal remisión se realizó para conocer de la apelación interpuesta en fecha 19 de diciembre de 2005, por el ciudadano ELEUTERIO SEPÚLVEDA AVENDAÑO asistido por el abogado CARLOS ORTIZ NATERA, antes identificados, de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental en fecha 14 de diciembre de 2005, que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional.
El 2 de marzo de 2006, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En la misma fecha se pasó el expediente a la Juez ponente.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
Mediante escrito presentado en fecha 8 de diciembre de 2005, por el ciudadano ELEUTERIO SEPÚLVEDA AVENDAÑO, asistido por los abogados CARLOS GUAICARA ARRIOJAS y CARLOS ORTIZ, interpuso acción de amparo constitucional a los fines de que se ordene el cumplimiento de la Providencia Administrativa N° 194-03, del 29 de mayo de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Tigre San Tome del Estado Anzoátegui que declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano antes mencionado a la empresa PDVSA GAS ANACO, S.A., fundamentándose en lo siguiente:
Señaló que el actor en fecha 27 de febrero de 2003, interpuso solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, de conformidad con lo previsto en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, ya que fue despedido, encontrándose amparado por la inamovilidad laboral establecida en el artículo 499 eiusdem en concordancia con el artículo 32 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Asimismo alegó que ha prestado servicios a la sociedad mercantil PDVSA GAS ANACO S.A., durante 11 años, 5 meses y 4 días en el cargo de Operador de Protección Industrial.
Agregó que el día 29 de mayo de 2003, la Inspectoría del Trabajo en el Tigre dictó Providencia Administrativa en la que ordenó el reenganche y pago de salarios caídos incoada por el actor en contra de la sociedad mercantil PDVSA GAS ANACO S.A., sin embargo adujo que la referida Inspectoría procedió al cierre y archivo del expediente sin verificar el mismo, razón por la cual la misma infringió el derecho al debido proceso del accionante.
En este sentido denunció, la violación de los artículos 1, 2, 7 de la Ley Orgánica de Amparos sobre Derechos y Garantías Constitucionales; los artículos 3, 21, 27, 87, 88, 89 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, los artículos 3, 23, 24, 32, 66, 93 y 94 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Finalmente solicitó se declare con lugar la presente acción de amparo constitucional y se de cumplimiento de la Providencia Administrativa N° 194-03, del 29 de mayo de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Tigre San Tome del Estado Anzoátegui.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de fecha 14 de diciembre de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, basándose en las siguientes consideraciones:
“…Ahora bien, la interpretación jurisprudencial de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ha establecido que el amparo debe intentarse dentro de los seis meses de producida la lesión o amenaza de lesión de derechos y garantías constitucionales, so pena de que la acción interpuesta con posterioridad sea declarada inadmisible por consentimiento expreso en el agravio (artículo 6, numeral 4, aparte único). Ello es consistente con la naturaleza restablecedora y el carácter expedito de la acción de amparo: como han dicho reiteradas decisiones del más alto tribunal, ‘para acudir esta vía judicial es menester alegar la necesidad de una tutela urgente y preferente ante la violación de derechos y garantías constitucionales’ (Sala Constitucional, N° 306 de 19 febrero de 2002, Génesis Telecom C.A.). En otras palabras, si no hay, urgencia no hay amparo.
Así las cosas, entre el momento en que se dictó la providencia administrativa (29 de mayo de 2003)y la presentación de la demanda (8 de diciembre de 2005), transcurrieron más de 6 meses, razón por la cual es inexorable declarar que hubo consentimiento en el agravio que se haya podido irrogar con la negativa de cumplir con la mencionada providencia.
En consecuencia, se declara INADMISBLE la acción de amparo…”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como primer punto, debe este Órgano Colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer en apelación de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia de amparo constitucional.
En este sentido se observa, que el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece lo siguiente:
“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”. (Resaltado de esta Corte).
De la norma anteriormente transcrita, se infiere que ante las decisiones de amparo constitucional dictadas en primera instancia, la parte perdidosa podrá ejercer recurso de apelación, el cual deberá oírse en un sólo efecto y ser decidido por el Tribunal Superior respectivo.
Aunado a lo anterior, mediante sentencia N° 87 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 14 de marzo de 2000, caso: C.A. Electricidad del Centro (ELECENTRO) y Compañía Anónima de Electricidad de los Andes (CADELA), mediante la cual la referida Sala, ratificó el criterio establecido en sentencia del 20 de enero de 2000, caso: Emery Mata Millán, que a su vez, fue ratificado actualmente mediante sentencia N° 2.386 de fecha 1 de agosto de 2005, caso: Municipio Santiago Mariño del Estado Nueva Esparta, se estableció que: “…en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos se pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.
Tal criterio, fue precisado por la Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., donde la referida Sala actuando en su condición de rectora en el sistema Contencioso Administrativo delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Con base en las consideraciones realizadas anteriormente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer y decidir la apelación interpuesta. Así se declara.
Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, se pasa a conocer de las mismas, en los siguientes términos:
En esta oportunidad es menester señalar y en este sentido ratificar, el criterio sostenido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero en sentencia de fecha 6 de diciembre de 2005, caso: Saudí Rodríguez Pérez, en el cual pronunciándose por revisión constitucional de la sentencia definitiva de amparo dictada el 31 de octubre de 2002, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, estableció lo siguiente:
“…considera la Sala que es necesario indicar que en las sentencias de esta Sala Constitucional N° 2122 del 2-11-2001 y 2569 del 11 de diciembre de 2001(caso: Regalos Coccinelle C.A.), se estableció que el acto administrativo tiene que ser ejecutado forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de la colaboración de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario, por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo, cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administración es posible, ayudándose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.
(iii) Pero el caso sub-examine, la orden contenida en el acto administrativo del Inspector del Trabajo, es la de proceder al reenganche de los trabajadores antes mencionados, que según se desprende de autos, están amparados por inamovilidad laboral. Por tanto la Sala reitera su criterio al considerar que las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche. En este sentido, la Sala modifica lo señalado en la sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo’. (Negrillas de la sentencia)
De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende la imposibilidad de solicitar mediante acción de amparo constitucional la ejecución de Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, en virtud de que los actos administrativos emanados de los Órganos Públicos ostentan ejecutividad y ejecutoriedad, lo que implica que el órgano emisor del acto administrativo puede ejecutar el mismo, incluso haciendo uso de la fuerza pública de ser necesario, teniendo a su vez el particular un título ejecutivo, que no necesita de ninguna otra autorización u homologación para ser exigida de conformidad con los artículos 8 y 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así las cosas, esta Corte observa que aplicar retroactivamente un criterio jurisprudencial y, particularmente en este caso concreto, atenta contra la seguridad jurídica de los justiciables, tal como lo ha señalado el Tribunal Supremo de Justicia en diversas decisiones, procurándose con este criterio es el de evitar dilaciones procesales indebidas, reposiciones inútiles, o cualquier atentado contra la tutela judicial efectiva de los particulares; pues el derecho a dicha tutela, no supone solamente el acceso a la justicia y de poder accionar ante los Tribunales, sino también a obtener con prontitud la decisión correspondiente, sin formalismos ni reposiciones inútiles, así como el poder confiar en la ejecutividad de los fallos, y son los Tribunales de la República quienes deben fungir como ejemplo y principales propulsores en la consecución de ese valor llamado justicia.
En virtud del criterio anteriormente señalado y que hoy ratifica este Órgano Jurisdiccional, resulta forzoso para esta Corte concluir que para la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional (8 de diciembre de 2005) se encontraba vigente el criterio antes transcrito, por lo que mal podría el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental haberse pronunciado sobre el fondo de la presente acción de amparo constitucional, en consecuencia visto que el Juzgador de Primera Instancia no acató un criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia debe esta Alzada forzosamente REVOCAR la decisión dictada el 14 de diciembre de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por el referido ciudadano, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 4, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.
Vista la decisión anterior, y en virtud de las consideraciones antes expuestas debe ser declarada la INADMISBILIDAD de la acción interpuesta por el ciudadano ELEUTERIO SEPÚLVEDA AVENDAÑO asistido por el abogado CARLOS ORTIZ NATERA, ya identificados, contra la sociedad mercantil PDVSA GAS ANACO S.A. y, así se declara.
No obstante ello y a modo de complementación del criterio sentado en el referido fallo, este Órgano Colegiado observa lo siguiente:
La actitud de contumacia y desacato a las decisiones dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por parte de patronos, bien sea de carácter privado o público, no puede ser tolerada en forma alguna, so pena de hacer perder autoridad a tales órganos, encargados de velar por los derechos de los trabajadores. Se hace necesario, por ello, que tales Inspectorías asuman una actitud mucho más severa a la hora de materializar las decisiones que dicten.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al consagrar la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, establece en su artículo 79 que: “La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”.
Por su parte, el artículo 80 eiusdem dispone lo siguiente:
“Artículo 80. La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes:
1. Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado, se procederá a la ejecución, bien por la administración o por la persona que esta designe, a costa del obligado.
2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. l0.000,°°), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta”.
La transcrita norma contiene el procedimiento ordinario de ejecución de actos administrativos, distinguiendo entre dos tipologías, la de los actos susceptibles de ejecución indirecta y la de los de ejecución personal. Para comprender adecuadamente la diferencia entre ambos, es necesario acudir a un concepto desarrollado por el Derecho Procesal Civil respecto de la ejecución forzosa de sentencias, en concreto, la denominada sustitución de la voluntad del ejecutado por el Tribunal; sustitución que, en el caso de los órganos de la Administración Pública llamados a ejecutar sus actos, debe existir igualmente.
Es importante advertir que la sustitución de la voluntad no consiste en coercionar la voluntad del ejecutado para que cumpla lo ordenado. No, el órgano ejecutor no coerciona al ejecutado, simplemente, prescinde de la voluntad del ejecutado.
Es de señalar, por otra parte, que la sustitución de la voluntad del ejecutado no es posible en todos los casos, pues cierto tipo de obligaciones implican actos personalísimos de la parte ejecutada, materialmente insustituibles. Así, en las decisiones que ordenan a una persona a realizar una actividad específica, por ejemplo, realizar un trabajo técnico o emitir un dictamen que requiera conocimientos especializados, el órgano ejecutor no puede él mismo realizar dicho trabajo o emitir el dictamen, simplemente porque no tiene capacidad para ello. Es éste el tipo que el numeral 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos denomina “actos personales”, los cuales habrían de ejecutarse forzosamente a través, no de una auténtica sustitución de la voluntad del ejecutado, sino de una coerción sobre la misma mediante la imposición de multas.
¿Qué ocurre, entonces, con la obligación de reenganchar a un trabajador y cancelarle sus salarios caídos? ¿Implica ésta una actividad del patrono materialmente sustituible por la Inspectoría del Trabajo?
El procedimiento de imposición de multas, previsto en la Ley Orgánica del Trabajo en su artículo 647, equivalente al establecido en el citado numeral 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pareciera implicar el reenganche y pago de salarios es un acto personal del patrono, materialmente insustituible. En concreto, en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo se establece que la multa máxima por desacatar una orden de reenganche, es la equivalente a dos (2) salarios mínimos.
No obstante ello, esta Corte considera que respecto al pago de los salarios caídos, por tratarse de una obligación pecuniaria, la sustitución de la voluntad es siempre posible de acuerdo al principio general de ejecución indirecta previsto en el numeral 1 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En cuanto a la orden de reenganche como tal, debe intentar su ejecución a través del procedimiento previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, por lo que las Inspectorías del Trabajo tienen la obligación de continuar dicho procedimiento.
Los anteriores señalamientos no constituyen una orden emitida por este órgano jurisdiccional. Simplemente, son obligatorios en virtud de la ejecutividad y ejecutoriedad que poseen los actos administrativo, de conformidad con lo dispuesto tanto en la Ley Orgánica del Trabajo como en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Si la Inspectoría del Trabajo omitiera cumplir su obligación de ejecutar su propia decisión de reenganche y pago de los salarios, el trabajador se vería afectado en sus derechos constitucionales al trabajo y a la estabilidad, en este caso por la misma Inspectoría y podría acudir en amparo constitucional contra ésta última, por omisión, abriendo, ahora sí, la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales suplan la inactividad de la Administración. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer y decidir la apelación interpuesta por el ciudadano ELEUTERIO SEPÚLVEDA AVENDAÑO asistido por el abogado CARLOS ORTIZ NATERA, ya identificados, contra la decisión dictada el 14 de diciembre de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental que declaró Inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por el referido ciudadano contra la sociedad mercantil PDVSA GAS ANACO S.A.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta.
3.- REVOCA el fallo apelado.
4.- INADMISIBLE la acción interpuesta por el ciudadano ELEUTERIO SEPÚLVEDA AVENDAÑO asistido por el abogado CARLOS ORTIZ NATERA, ya identificados, contra la sociedad mercantil PDVSA GAS ANACO S.A.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ ( ) días del mes de __________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
El Secretario Accidental,
EMILIO ARTURO MATA QUIJADA
Exp. N° AP42-O-2006-000090
NTL
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