JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE: Nº AB41-R-2003-000040
En fecha 12 de junio de 2003, se recibió en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 03-616 del 2 de junio de 2003, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo el cual remitió expediente contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial intentado por los abogados CIRO ENRIQUE VELAZCO ANGULO, MARISOL PINTO ZAMBRANO y ANA HORTENSIA CORTÉZ, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los Nos. 46.715, 64.767 y 50.908, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano FERNANDO JOSÉ LÓPEZ SOCORRO, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 3.659.563, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se realizó en razón de la apelación interpuesta por la parte recurrida en fecha 29 de abril de 2003, contra la sentencia de fecha 25 de ese mismo mes y año, dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto.
El día 12 de junio de 2003, se dio cuenta a la Corte y, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz.
En fecha 9 de julio de 2003, comenzó a la relación de la causa. En esa misma fecha, el apoderado judicial del recurrente consignó escrito de formalización de la apelación.
En fecha 22 de julio de 2003, la abogada Marisol Pinto Zambrano, actuando en representación del ciudadano Fernando José López Socorro, presentó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 23 de julio de 2003, comenzó el lapso de 5 días de despacho para la promoción de pruebas, el cual finalizó en fecha 5 de agosto de 2003, sin que las partes hicieran uso del mismo.
En fecha 4 de septiembre de 2003, esta Corte ordena notificar al ciudadano Fernando José López Socorro y al Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas, de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil.
Por auto de fecha 11 de noviembre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa. Asimismo, se reasignó la ponencia del presente expediente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
En fecha 3 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo diligencia suscrita por la representación judicial del ciudadano Fernando José López Socorro mediante la cual se da por notificado.
En fecha 12 de mayo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo diligencia suscrita por la representación judicial del ciudadano Fernando José López Socorro mediante la cual solicita se libre la boleta de notificación al ciudadano Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas.
Por auto de fecha 2 de junio de 2005, esta Corte libró notificaciones signadas con los Nros. 2005-1968 y 2005-1969, respectivamente, dirigidas al ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas y al ciudadano Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas, las cuales fueron consignadas en fecha 29 de junio de 2005.
En fecha 28 de noviembre de 2005, esta Corte ordenó el cierre informático del asunto Nº AP42-N-2003-0002185 y en consecuencia, el nuevo registro está bajo el Asunto Nº AB41-R-2003-000040, igualmente se acordó la actuación “acumulación” a los efectos de enlazar ambos asientos informáticamente.
En fecha 6 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en virtud de que el 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la misma, quedando integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En esa misma fecha se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ.
En fecha 6 de marzo de 2006, esta Corte difirió la oportunidad para fijar el acto de informes.
El 10 de abril de 2006, se dictó auto fijando la celebración del acto de informes orales para el día 8 de mayo de 2006.
En fecha 8 de mayo de 2006, esta Corte difirió la oportunidad para que tenga lugar el acto de informes.
En esa misma fecha, se dicto auto fijando la celebración del acto de informes orales para el día 9 de mayo de 2006, los cuales fueron realizados en esa fecha, compareciendo solamente la parte recurrida.
El 18 de mayo de 2006, se dijo “Vistos” en la presente causa. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Los apoderados judiciales del ciudadano FERNANDO JOSÉ LÓPEZ SOCORRO en fecha 25 de septiembre de 2002, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, por ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, actuando como distribuidor, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Habiéndose efectuado el sorteo correspondiente, el día 26 de septiembre de 2002, resultó asignada la presente causa al Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual le dio entrada en fecha 9 de octubre 2002.
En fecha 23 de octubre de 2002, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital admite el recurso contencioso administrativo funcionarial con su posterior reforma, de conformidad con el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
La representación judicial del Distrito Metropolitano de Caracas procedió a dar contestación al presente recurso en fecha 24 de enero de 2003.
En fecha 21 de febrero de 2003, se fijó para el 5° día la audiencia preliminar, de conformidad con lo previsto en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual se llevó a cabo el día 7 de marzo de 2003, declarándose infructuosa la misma, en virtud de que la representante del organismo no tenía facultad para conciliar.
Igualmente en esa fecha, se fijó para el 5° día de despacho siguiente la celebración de la audiencia definitiva, de conformidad con el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual fue celebrada el día 19 de marzo de 2003, estableciéndose que se dictaría el dispositivo del presente recurso para dentro de cinco (5) días de despacho siguientes, dictándose el día 1º de abril de 2003, declarándose con lugar el presente recurso, sin embargo la sentencia fue dictada el día 25 de abril de 2003, decisión que fue apelada por la representación del organismo recurrido, en fecha 29 de abril de 2003.
El Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 2 de junio de 2003, oyó en ambos efectos la apelación interpuesta por la representación judicial del organismo recurrido y ordenó la remisión a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
II
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Los apoderados del ciudadano FERNANDO JOSÉ LÓPEZ SOCORRO, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Señalaron, que el recurrente ingresó a la Gobernación del Distrito Federal, hoy Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas en fecha 1º de noviembre de 1989, en el cargo de Asistente Administrativo V, sin embargo en fecha 22 de diciembre de 2000, recibió Oficio N° 1078 de esa misma fecha, mediante el cual le notifican “su despido”, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal a Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 2 eiusdem.
Alegaron, que el acto administrativo de retiro infringe el principio de la supremacía de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la sujeción del Poder Público a la ley, tal como lo establece los artículos 2, 3, 4, 6, 7, 19, 25, 49, 139, 140, 141 y 259 de la Carta Magna.
Asimismo, afirmaron que la Administración interpretó erróneamente el supuesto contenido en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley de Transición del Distrito Federal a Distrito Metropolitano de Caracas, ya que determinó, según su dicho, que la relación laboral de los funcionarios al servicio del Distrito Federal se extinguía ipso iure al culminar el período de transición, es decir, el día 31 de diciembre de 2000, situación que fue contradicha por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 790 de fecha 11 de abril de 2002, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.588 de fecha 15 de mayo de 2002, en consecuencia, el referido acto es inconstitucional. Igualmente señala, que la notificación no cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente los referentes a los recursos que procedían contra el mismo.
Adujeron, que agotó la instancia conciliatoria sin obtener respuesta alguna, por lo que, según su dicho, se adhirió al recurso contencioso administrativo de nulidad que fue interpuesto por ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, el cual en fecha 14 de agosto de 2001, fue declarado con lugar, sin embargo el mismo fue apelado, y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo revocó la sentencia dictada por el señalado Juzgado debido a la configuración de una inepta acumulación de pretensiones, acordando que los recurrentes intervinientes podrán interponer en forma individual sus respectivas querellas contra la Alcaldía antes mencionada.
Indicaron, que el acto administrativo objeto de esta controversia fue dictado violentando el debido proceso y el derecho a la defensa, previstos en el artículo 49 de la Carta Magna, por cuanto, fue utilizado el procedimiento establecido en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, procedimiento que fue declarado nulo por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia N° 790 de fecha 11 de abril de 2002.
Esgrimieron, que el acto administrativo violenta el derecho a la estabilidad consagrado en el artículo 93 de la Carta Magna y en el artículo 17 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, en virtud de que la Administración no tomó en cuenta ese derecho que tiene el apelante, sino que lo retiró sin encontrarse incurso en alguna de las causales para el retiro previstas en la ley.
Por último, solicitaron la nulidad del acto administrativo de retiro, su reincorporación al cargo con el pago de los sueldos dejados de percibir y “…demás derechos materiales derivados del ejercicio del cargo que le correspondan por Ley, Convenciones Colectivas, Decretos Presidenciales, desde el momento de su ilegal separación del cargo hasta la fecha de su efectiva reincorporación…”, así como la orden para la elaboración de una experticia complementaria del fallo a los fines de calcular las cantidades de dinero demandadas, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
III
DE LA CONTESTACIÓN AL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 24 de enero de 2003, la abogada MARÍA GABRIELA VIZCARRONDO RODRÍGUEZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 66.539, actuando en su condición de representante del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, comparece por ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital a los fines de presentar su contestación al recurso interpuesto, por lo que niega, rechaza y contradice en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos como en el derecho, los argumentos y pretensiones esgrimidos por la parte actora en los siguientes términos:
Como punto previo, la representación del órgano querellado alegó que la querella interpuesta debe ser declarada inadmisible por haber operado la caducidad, de conformidad con el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, ya que el querellante interpuso el presente recurso fuera del lapso establecido por la sentencia de esta Corte de fecha 31 de julio de 2002, el cual, según su dicho, comenzó a computarse a partir de la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación del fallo del 31 de julio de 2002, por lo que concluye que, desde la fecha de publicación de la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo hasta la fecha de interposición del presente recurso, operó así la caducidad.
Igualmente, afirmó que con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública el lapso de caducidad es de 3 meses, de conformidad con su artículo 94, razón por la cual, según su dicho, éste debe ser el lapso aplicable al presente caso, lapso que transcurrió sobradamente. Aunado a lo anterior indicó, que en el presente caso, el recurrente no alega ni aporta con ocasión a la interposición del recurso, elemento alguno que pruebe los requisitos sustanciales para intentar la misma, es decir, que fue uno de los afectados por la norma declarada inconstitucional por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, y, que se le “destituyó”, “retiró”, “despidió” o en alguna manera se le “desincorporó” a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N. 030, publicado en Gaceta Oficial N° 37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas.
En caso de ser desestimado el alegato señalado ut supra, pasa a dar contestación al fondo del recurso, en los siguientes términos:
Relató, que la extinción de la Gobernación del Distrito Federal se produce por la creación del Distrito Capital, así como el Distrito Metropolitano de Caracas, cuyo fundamento es la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, situación que dio origen a un régimen especialísimo de transición, definida por la Comisión Legislativa Nacional a través de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, tal afirmación, según su dicho, tiene como basamento la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al resolver el recurso de interpretación de la Ley Especial sobre el Régimen de Transición del Distrito Metropolitano de Caracas en fallo de fecha 13 de diciembre de 2000, la mencionada ley, según sostiene, faculta entonces a la máxima autoridad civil, política y administrativa del Distrito Metropolitano a reestructurar, organizar y reformular las estructuras del ente político territorial municipal nuevo y con base en ello arguye que, el referido instrumento normativo plantea -sin necesidad de acudir a fuentes normativas alternas o generales- el procedimiento aplicable para la transición del ente gubernativo Estadual-Distrito Federal- al Municipal- Distrito Metropolitano de Caracas.
En tal sentido, la representación judicial de la parte recurrida adujo, lo siguiente: “…La transición institucional ordenada por la Constitución de 1999 y concretada en la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, establece una causal de retiro de la Administración Pública no prevista en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, a saber, el egreso por suspensión o extinción del organismo donde presta servicios el funcionario. Es decir, la supresión de la Gobernación del Distrito Federal no puede reputarse como una reestructuración administrativa de la misma, puesto que no le sobrevive estructura administrativa alguna que pueda considerarse ‘reorganizada o reestructurada’… ”.
Arguye, que este cambio supone una relación de empleo que parte de una realidad organizativa e institucional diferente, por lo que la estabilidad prevista en el artículo 17 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, supone un sistema de empleo donde la relación jurídica funcionarial sólo puede ser interrumpida por las causales previstas por el propio legislador, sin embargo alega que el legislador puede establecer en leyes especiales, causales distintas de las previstas en el estatuto funcionarial (artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa), tal como ocurrió en el presente caso, basándose en el artículo 18 de la Carta Magna. Igualmente afirmó, que se estableció el procedimiento especial de retiro de funcionarios públicos, específicamente en el tercer párrafo del artículo 9 del Decreto contentivo del Régimen de Transición del Poder Público.
Por otra parte afirmó lo siguiente: “…El caso previsto para el extinto Congreso de la República es homónimo al de la Gobernación Distrito Federal, en donde los funcionarios administrativos de esta institución Estadal, podían ser retirados de la Administración como causa de la supresión de la misma, sin perjuicio de que se decidiera su ingreso o no a la Alcaldía Metropolitana de Caracas…”.
Alegó que el procedimiento previsto en el artículo 9 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, no viola el debido proceso del recurrente o se excede al establecer una causal de retiro distinta a la prevista en la derogada Ley de Carrera Administrativa, que menoscaba el derecho constitucional a la estabilidad del funcionario, concluyendo que existe sobre el mismo la presunción de legitimidad y constitucionalidad que acompaña a todas las leyes, no siendo afectados los derechos del recurrente en nulidad.
IV
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante decisión de fecha 25 de abril de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la presente querella, bajo la siguiente premisa:
“….No puede entender este tribunal, sin vulnerar el derecho a la defensa, que el lapso de caducidad que comience a computarse con una determinada Ley, se vea afectado por la reforma de ésta, en desmedro de los intereses y derecho de los accionantes, igualmente, aún cuando para la fecha de dictarse la referida sentencia, hubiere sido publicada la nueva Ley del Estatuto de la Función Pública que contempla como lapso de caducidad el de tres (3) meses, al indicar dicha decisión que el lapso debe computarse conforme al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis al caso que ocupaba, éste es el cómputo que debe regir a los fines de conocer este Tribunal, si ha operado el lapso de caducidad (…) al establecer la sentencia de fecha 31 de julio de 2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que el lapso se computará de conformidad con las previsiones del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, señalar cualquier otro lapso para el cómputo de la caducidad, implicaría una seria lesión al estado de derecho, dada la confianza que las decisiones judiciales deben otorgar a los administrados (…) por todo lo antes expuesto tenemos que en caso de autos, la acción fue ejercida el 25 de septiembre de 2002, por lo que no operó la caducidad del recurso interpuesto, dado que el mismo fue ejercido dentro del lapso señalado en la sentencia de fecha 31 de julio de 2002, dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, toda vez, que el ciudadano FERNANDO JOSÉ SOCORRO, se encuentra entre los que actuaron en la causa a la que se contrae la citada sentencia y así se decide (…) a su vez señala la parte accionante que el acto impugnado viola los numerales 1 y 4 del artículo 9, y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y que el mismo omitió las formalidades del debido procedimiento administrativo, la información relativa a la recurribilidad del acto y los términos para ejercer los recursos y los órganos y Tribunales, que por la razón esgrimida, no se vulnera el derecho a la defensa, toda vez que si bien es cierto, el acto impugnado no señala los recursos pertinentes, ni el lapso para ejercerlos, se observa que el accionante, accionó judicialmente a los fines de restituir el derecho que reclama como vulnerado, constituyendo lo que se denomina como vicio no invalidable (…) si bien es cierto que, conforme a lo indica la representación judicial de la parte querellada, la Gobernación del Distrito Federal se extingue, y se crea una nueva persona jurídica territorial, como lo es la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, y que este hecho da origen a un régimen especialísimo de transición, no es menos cierto que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas señala en su artículo 9 numeral 1, que ‘…El personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entres adscritos, continuarán en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes…’ (…) conforme lo indica la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, no puede entenderse esa norma como la negación y extinción de los derechos funcionariales de los empleados públicos que prestaron servicio a la Gobernación del Distrito Federal, ni doblegar ni deformar el derecho a la estabilidad; menos aún, cuando el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos; sin embargo, la reestructuración o reorganización del organismo, debe cumplir el procedimiento formal conforme a la Ley (…) Tampoco se observa que motivado a ese proceso de reorganización o reestructuración, se haya tomado la medida de reducción de personal, pues el acto impugnado, simplemente se basa en el numeral 1 del artículo 9 de la citada Ley de Transición, que conforme consta en el propio acto, se interpretó que los empleados continuaran en el desempeño de sus cargos mientras dure el período de transición, y que por mandato expreso de la misma disposición legal, la relación laboral terminaba el 31 de diciembre de 2000; precisamente producto de la errada interpretación de pensar que, la Ley de Transición incorporara una nueva causal de retiro (…) en lo atinente al proceso realizado por la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, señala la representación judicial de ésta, que se limitó a aplicar la Ley de Transición, y que ‘En ningún momento ha sido cuestionado -por vía de control difuso de la constitucionalidad- el procedimiento previsto en el artículo 9 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, por considerar que viola el debido proceso del recurrente o por que se excede al establecer una causal de retiro distinta a la prevista en la Ley de Carrera Administrativa, que menoscaba el derecho constitucional del funcionario. En tal sentido, vista la presunción de legitimidad y constitucionalidad que acompaña a todas las Leyes, huelga concluir que dichos dispositivos se ajustan a derecho y, en consecuencia, no son susceptibles de afectar los derechos de recurrente nulidad’. No puede entenderse el derecho al debido proceso como limitado a la actividad sancionatoria, o a la formación de los actos denominados por un sector de la doctrina como ‘cuasijurisdiccionales’ sino que debe entenderse, en el caso que nos ocupa, y en consonancia con el principio de la legalidad, como la sujeción de la actividad de la administración a las previsiones constitucionales y legales; y en este sentido, la reorganización y reestructuración debe efectuarse conforme a los procedimientos previstos en las normas legales, lo cual, no consta en autos, ni que se ha seguido un procedimiento a tales fines, ni tan siquiera que existió un proceso de reestructuración o reorganización y en consecuencia, ordenado la reducción de personal (…) se evidencia de todo lo antes expuesto que en caso de autos, se lesionó el derecho a la estabilidad de la parte recurrente, al interpretar erradamente la Ley de Transición del Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, razón por la cual resulta forzoso declarar la nulidad del acto de retiro, y así se decide (…) en consecuencia se ordena la incorporación del querellante al cargo de ASISTENTE ADMINISTRATIVO V, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, y al pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación que no implique el ejercicio efectivo del cargo, así mismo se ordena practicar experticia complementaria del fallo, a fin de determinar el pago de los sueldos dejados de percibir, una vez haya quedado la sentencia definitivamente firme…”.
V
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 9 de julio de 2003, la parte actora presentó por ante esta Corte escrito de fundamentación de la apelación, con base a los siguientes alegatos:
Señala, que de conformidad con el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil los jueces deben resolver todos los alegatos de las partes así como las pruebas traídas por las mismas, ya que la sentencia debe ser exhaustiva, sin embargo en el presente caso sostiene, la representación judicial de la apelante, que el A quo no cumplió con esa obligación, ya que el fallo no contiene un pronunciamiento sobre todos los alegatos de las partes, es decir, sobre las alegaciones que componen el tema decidendum, específicamente las defensas y excepciones interpuestas en la etapa de contestación, incurriendo en el vicio de incongruencia negativa, previsto en el artículo 243 numeral 5 del Código de Procedimiento Civil y vulnerando el principio de exhaustividad, conllevando a la nulidad de la sentencia, por cuanto la congruencia es uno de los requisitos intrínsicos de la misma.
Aduce, que el A quo incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, debido a que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas no señala que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sea el sucesor de la extinta Gobernación del Distrito Federal, ya que se refieren a entes político territoriales de naturaleza y niveles distintos, tal y como según su dicho, lo indicó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que concluye que mal podría el A quo anular el acto administrativo y ordenar la reincorporación al ciudadano FERNANDO JOSÉ LÓPEZ SOCORRO, antes identificado, con el pago de los salarios caídos, siendo la Alcaldía Metropolitana un órgano nuevo.
VI
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
El 22 de julio de 2003, la abogada MARISOL PINTO ZAMBRANO, en su carácter de apoderado judicial del recurrente presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, la cual formuló de la siguiente manera:
Señaló que no hubo infracción del artículo 243 ordinal 5 del Código de Procedimiento Civil, por lo tanto la sentencia objeto del recurso de apelación es congruente, pues se ajustó a las pretensiones de ambas partes en el proceso.
Argumentó que el A-quo aplicó las disposiciones contenidas en los artículo 12 y 506 del Código de Procedimiento Civil pues “…la representación distrital no consignó ni aportó instrumento alguno, en la oportunidad legal (…) que desvirtuaran lo alegado por la parte querellante (…) la formalizante no indica que pruebas que el Juez no examinó…”.
Por lo anteriormente expuesto, solicitó se declare sin lugar la apelación formalizada, de conformidad con los artículos 26, 131 y 259 de la Constitución de la República bolivariana de Venezuela. Asimismo, solicita se confirme el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo, el 25 de abril de 2003, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
VII
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Como primer punto, debe este Órgano Colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, el conocimiento en alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Aunado a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, donde la referida Sala actuando en su condición de rectora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Con base en las consideraciones realizadas anteriormente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, en consecuencia es Competente para conocer de la presente apelación. Así se declara.
Determinado lo anterior, esta Corte pasa a conocer acerca de la apelación interpuesta, y en ese sentido observa lo siguiente:
En primer lugar, pasa esta Corte a pronunciarse como punto previo respecto a la caducidad alegada por la parte apelante, por ser materia que interesa al orden público y por tanto revisable en cualquier estado y grado del proceso y, verificar si tal y, como declaró el A quo el presente recurso fue interpuesto dentro del lapso establecido legalmente.
En tal sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela mediante sentencia N° 790 de fecha 11 de abril de 2002, declaró la nulidad del artículo 8 numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030 del 26 de octubre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, en consecuencia abrió la vía judicial para todos aquellos perjudicados como consecuencia de retiros y despidos, con fundamento en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano, asimismo esta Corte mediante sentencia publicada en fecha 31 de julio de 2002, estableció que los interesados podían interponer nuevamente sus recursos en forma individual, tomando como fecha de inicio del lapso de caducidad la fecha de publicación de la sentencia de la Sala Constitucional, antes mencionada, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de ese fallo. Aunado a lo anterior en la aclaratoria de la referida sentencia se indicó que los recurrentes podían interponer sus recursos individuales hasta el día 3 de marzo de 2003, por lo que la presente querella fue interpuesta en fecha 25 de septiembre de 2002, según Sello de Secretaría que riela al vuelto del folio 10 del presente expediente, es decir, dentro del lapso establecido, en consecuencia tal y como señaló el A quo no operó la caducidad, y así se declara.
Luego de examinar la caducidad de la acción alegada por la representante judicial del ente recurrido en el escrito de contestación al recurso interpuesto, esta Corte observa que las denuncias formuladas ante esta Alzada se circunscriben a la incongruencia negativa en que habría incurrido el Juez, al no decidir en forma expresa sobre todas las defensas y alegatos expuestos por la recurrida en la contestación; y al falso supuesto en que se fundó la decisión impugnada, al considerar que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituyó a la Gobernación del Distrito Federal, acordando la reincorporación del actor a un ente distinto a aquél en que se desempeñó como funcionario.
Siendo así, debe indicar esta Corte que el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil dispone:
“…Toda sentencia debe contener:
(...)
3º Una síntesis clara, precisa y lacónica de los términos en que ha quedado planteada la controversia, sin transcribir en ella los actos del proceso que constan de autos.
4º Los motivos de hecho y de derecho de la decisión.
5º Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia…”.
En tal sentido, estima este Órgano Colegiado, que conforme al artículo trascrito, una decisión es expresa, cuando no contiene implícitos ni sobreentendidos; positiva, cuando es cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y precisa, cuando no da lugar a dudas ni incertidumbres.
Asimismo, la sentencia deberá contener decisión expresa, positiva y precisa, con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas; esto significa, que el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia), salvo que se trate de un caso de eminente orden público, situación que faculta al Juez para cumplir una actuación de oficio, en búsqueda de preservar el bien común; y, por otra parte, que esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Igualmente, la referida disposición legal impone la obligación al Juez de motivar su sentencia, es decir, estructurar lógicamente una correlación entre el derecho y las circunstancias de hecho debidamente probadas, lo cual implica que el Juez debe llegar a la convicción jurídica de la existencia de aquellos alegatos que toma en cuenta para la decisión, expresando en la sentencia las razones que le han llevado a esta convicción, y el valor que le ha atribuido a las pruebas que ha valorado. Asimismo, tendrá que determinar las razones de derecho que condujeron al dispositivo del fallo, es decir, deberá expresar las disposiciones legales que utilizó para concretar la sentencia.
Ahora bien, tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de haber realizado un análisis de los alegatos expuestos en autos, esta Corte observa, que si bien es cierto el A-quo se pronunció sobre la caducidad planteada por la querellada, así como también, sobre lo expresado en relación a que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano incorporaba una nueva causal de retiro y sobre la imposibilidad para el recurrido de reincorporar al recurrente, los cuales quedaron expresamente desestimados, observa esta Alzada que el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo omitió pronunciarse sobre el pago que solicita la recurrente de los “…demás derechos materiales derivados del ejercicio del cargo que le correspondan por Ley, Convenciones Colectivas, Decretos Presidenciales, desde el momento de su ilegal separación del cargo hasta la fecha de su efectiva reincorporación…”, en consecuencia, ésta decisión no puede ser compartida por esta Alzada, pues el Juzgador está llamado de conformidad con lo previsto en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, a explicar los términos en que quedó trabada la controversia, explicando los motivos de hecho y de derecho en los cuales fundó su decisión, sin omitir pronunciamiento alguno sobre los pedimentos de las partes dentro de proceso y así se decide.
Decidido lo anterior, debe esta Corte REVOCAR la sentencia apelada, por cuanto dicho fallo se encuentra viciado de nulidad al no contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, tal como lo exige el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Así, de conformidad con lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el fondo del recurso interpuesto. Sobre el particular se observa:
El presente recurso contencioso administrativo funcionarial se contrae a la solicitud de nulidad del acto administrativo de retiro Nº 1078, de fecha 20 de diciembre de 2000, emanado de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, así como la reincorporación del recurrente al cargo con el pago de los sueldos dejados de percibir y los “…demás derechos materiales derivados del ejercicio del cargo que le correspondan por Ley, Convenciones Colectivas, Decretos Presidenciales, desde el momento de su ilegal separación del cargo hasta la fecha de su efectiva reincorporación…” y la orden para la elaboración de una experticia complementaria del fallo a los fines de calcular las cantidades de dinero demandadas, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
En este mismo orden de ideas, observa este Órgano Jurisdiccional que el referido acto administrativo de retiro fue dictado de conformidad con el numeral 1° del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, tal como corre inserto al folio 35 del presente expediente.
Siendo así, debe esta Corte indicar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9 numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “…el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes…”. (Subrayado de la Corte) y, asimismo, que “…quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal…”.
Como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del constituyente en el Área Metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no impidió al legislador (pues a diferencia de lo sostenido por la parte recurrida, es a nivel legislativo y no judicial en donde se declaró la sustitución de órganos públicos en cuanto a las relaciones funcionariales mantenidas con los funcionarios y empleados al servicio del órgano suprimido) establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9, numeral 1, y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, siendo el caso que, si bien según el fallo de la Sala Constitucional del 11 de abril de 2002, el proceso de reorganización administrativa, si suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaba sujeto tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“…Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...omissis...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide...”.
Por todo lo antes expuesto, y siendo que el acto mediante el cual se retira al recurrente fue dictado de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, estima esta Alzada que dicho acto debe ser declarado nulo, pues la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, erró en la interpretación y aplicación del citado artículo, y en consecuencia, se lesionó el derecho a la estabilidad de la parte recurrente. Así se declara.
Declarada la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 1078 de fecha 20 de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano WILLIAN MEDINA, en su condición de Director de Personal (E) adscrito a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, se ordena la reincorporación del recurrente al cargo de Asistente Administrativo V, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación, con el correspondiente pago de los beneficios socioeconómicos que no impliquen la prestación efectiva del servicio. Así se decide.
Asimismo, considera esta Corte que para la determinación de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo hubiese experimentado desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, debe realizarse una experticia complementaria del fallo, y considerar a los efectos del cálculo, lo establecido en la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, en donde se precisan cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, posición que ha sido acogida por este Órgano Jurisdiccional (vid. sentencia N° 00004 de fecha 18 de enero de 2005, caso: Roll Aguilera), en los siguientes términos:
“…Se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 del Código de Procedimiento Civil).
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo.
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo.
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio…”.
Con fundamento en lo anterior establece este Órgano Jurisdiccional que a los efectos de calcular el monto indemnizatorio correspondiente al recurrente, deberá realizarse una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y, así se declara.
Por otra parte, cabe destacar respecto a lo señalado por el recurrente sobre el pago de los aumentos y demás beneficios socioeconómicos, se niegan por ser genéricos habida cuenta de que no se precisan dichos pedimentos en los términos que lo exige el artículo 95, numeral 3° de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
Sin embargo, a juicio de esta Corte, al ordenar el pago de las variaciones económicas que haya sufrido el sueldo del cargo del cual fue separado ilegalmente el recurrente -como consecuencia lógica de la reincorporación a la Administración Pública- conlleva por tanto el pago de los derechos materiales derivados de la Ley y los Decretos Presidenciales, por cuanto los mismos al ser acordados por el Ejecutivo Nacional inciden directamente sobre el sueldo que se ha ordenado pagar, en tanto y cuando no requieran prestación efectiva del servicio. Así se decide.
Respecto a los derechos materiales derivados de las convenciones colectivas, esta Corte niega tal pedimento, ya que para acordar tales beneficios se requiere determinar cuáles han sido las contrataciones colectivas que se hubieren pactado entre los trabajadores y la Alcaldía recurrida desde que se materializó el ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación y, así se decide.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara CON LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas y, en consecuencia, se declara PARCIALMENTE CON LUGAR del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial intentado por los abogados CIRO ENRIQUE VELAZCO ANGULO, MARISOL PINTO ZAMBRANO y ANA HORTENSIA CORTÉZ, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano FERNANDO JOSÉ LÓPEZ SOCORRO, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:
1.- COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta por la abogada MARTHA CECILIA MAGIN MARIN, actuando en su condición de representante del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la sentencia de fecha 29 de abril de 2003, dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar el recurso contencioso funcionarial interpuesto.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta.
3.- REVOCA el fallo apelado.
4.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso funcionarial interpuesto.
5.- SE ORDENA la práctica de una experticia complementaria del fallo de conformidad con el articulo 249 del Código de Procedimiento Civil
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
El Secretario Accidental,
EMILIO ARTURO MATA QUIJADA
Exp. Nº AB41-R-2003-000040
NTL.-
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