TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2002-000745

En fecha 21 de marzo de 2002, se dio por recibido en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 343 de fecha 12 de marzo de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Naila Marín y Martha González, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 63.995 y 56.459, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano COSME RAFAEL LÓPEZ PALACIOS, titular de la cédula de identidad Nº 9.858.288, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por la abogada María Mendoza Cabrera, inscrita en el Instituto de Previsión de Abogado bajo el Nº 33.057, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Procuraduría General del Estado Trujillo contra la sentencia dictada por el referido Tribunal en fecha 20 de febrero de 2002, mediante la cual declaró “…la NULIDAD del acto administrativo de destitución del recurrente…”, dictado en fecha 15 de enero de 2001, por el Director de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Trujillo.

En fecha 9 de abril de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto separado de la misma fecha fijó el décimo (10°) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 23 de abril de 2002, la abogada Juana Araujo de Calles, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 19.755, actuando con el carácter de Procuradora General de Estado Trujillo, consignó escrito de fundamentación de la apelación.

El 18 de marzo de 2003, se dictó auto mediante el cual la Corte ordena la continuación de la causa de conformidad con lo establecido en el artículo 14 y 233 del Código de Procedimiento Civil.

Vencido el lapso probatorio por auto de fecha 14 de agosto de 2003, se fijó el décimo día para que tuviese lugar el ato de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 9 de septiembre de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes se dejó constancia que las partes no presentaron sus respectivos escritos de conclusiones. Se dijo “Vistos”.

En fecha 19 del octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

En fecha 28 de marzo de 2006, el recurrente asistido por el abogado Jesús Díaz Peña, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 70.823, solicitó abocamiento de la presente causa a fin de que se dicte la decisión correspondiente.

Por auto de fecha 29 de marzo de 2006, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reasignándose la ponencia a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito de fecha 2 de marzo de 2001, las apoderadas judiciales del ciudadano Cosme Rafael López Palacios, señalaron como fundamento de su recurso los siguientes argumentos:

Que su representado ingresó a la Administración Pública en fecha 29 de febrero de 1996, según resuelto Nº 37 y, que posteriormente le fue otorgado nombramiento Nº 489, convirtiéndose en “…sujeto de derecho de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, a tenor de lo establecido en el artículo 1 ejusdem…”.
Que mediante oficio s/n de fecha 15 de enero de 2001, el Director de Recursos Humanos le participó a su representado el cese de sus funciones como Reportero Gráfico I, adscrito a la Oficina de Comunicaciones e Imagen Corporativa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 del Decreto Nº 60 de fecha 20 de diciembre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Trujillo Nº 00028 Extraordinaria de fecha 21 de diciembre de 2000.

Alegaron que del acto administrativo de “destitución” se evidencia la violación directa y flagrante de los derechos a la defensa, al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad de su representado, consagrados en los artículos 49, 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, indicaron que el acto administrativo recurrido está viciado de inmotivación, pues adolece de expresión suscinta de los hechos y de las razones que originaron la “destitución”, toda vez que los fundamentos legales utilizados no se corresponden con la decisión, es decir, “…con las causales de destitución taxativamente indicadas en el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa, transgrediendo los artículos 9, 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.

Que el acto administrativo fue participado a su representado, mas no fue notificado de conformidad con lo previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues no se le indicaron los recursos que proceden, los términos para ejercerlos y los órganos ante los cuales deben interponerse, siendo entonces defectuoso e ineficaz según lo prevé el artículo 74, eiusdem.

Por otro lado, indicaron que el fundamento jurídico del acto administrativo impugnado no guarda relación con el hecho ni cumple con lo establecido en “…el artículo 74 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo…", por lo cual el acto es de imposible e ilegal ejecución de conformidad con lo previsto en el artículo 19, ordinal 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, asimismo alegaron que la ausencia del debido proceso conlleva a la nulidad por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido de conformidad con el ordinal 4 del artículo antes mencionado.

Finalmente, solicitaron se declare la nulidad absoluta del acto administrativo s/n de fecha 15 de enero de 2001, dictado por el Director de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Trujillo, mediante el cual su representado fue “destituido” del cargo de Reportero Gráfico I adscrito a la Oficina de Comunicaciones e Imagen Corporativa y, la reincorporación inmediata al cargo que desempeñaba con el pago de los sueldos y demás conceptos dejados de percibir desde el 1° de enero de 2001.

Asimismo, señalaron que en caso que se declare sin lugar la nulidad del acto administrativo recurrido, demandan como acción subsidiaria el pago de las prestaciones sociales que le corresponden desde la fecha de su “destitución”, de conformidad con lo previsto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 20 de febrero de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró “…la NULIDAD del acto administrativo de destitución del recurrente…”, dictado en fecha 15 de enero de 2001, por el Director de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Trujillo, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:

En la decisión impugnada el a quo señaló que el Consejo Legislativo del Estado Trujillo a través del Decreto Nº 60 dictado por el Gobernador del mencionado Estado, publicado en Gaceta Oficial Nº 00028 Extraordinaria de fecha 21 de diciembre de 2000, “…ordenó una medida de reorganización administrativa fuera del contexto de la Ley de Carrera Administrativa, creando para ello, una legislación especial que reorganizó el Estado mediante la eliminación de ciertos entes…”, entre ellos la oficina en la que se desempeñaba el recurrente.

Que el acto administrativo contenido de “destitución” del recurrente es ejemplo de lo que no debe hacerse en materia de actos administrativos, en efecto, violó el debido proceso y el derecho a la asistencia jurídica, pues no estuvo precedido de un procedimiento de formación del acto. Además de ello, agregó que el acto administrativo impugnado fue dictado por el Director de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Trujillo, siendo un funcionario incompetente al no existir constancia de la delegación funcional o de firma otorgada por el Gobernador del mencionado Ente, ya que la administración y disposición de los asuntos de gobierno son de su competencia exclusiva.

En virtud de lo expuesto, el a quo declaró que el acto recurrido está viciado de nulidad de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por la violación expresa de normas constitucionales y legales, por ausencia total y absoluta del procedimiento y, por incurrir en el vicio de incompetencia del funcionario que lo dictó.

Respecto a los demás alegatos expuestos por la Procuraduría General del Estado Trujillo, indicó que al analizar exitosamente la incompetencia del órgano que dictó el acto administrativo impugnado, resulta innecesario el análisis del resto del material probatorio, pues, nada que se demuestre podrá cambiar la incompetencia declarada.

Asimismo indicó que con el acto administrativo de destitución se pretendió efectuar una reorganización administrativa al margen de las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa, lo que se traduce en que el objeto del acto es de ilegal ejecución por consistir en un fraude a la ley.

Por otro lado, en cuanto a la desviación de poder alegada, señaló que es evidente la intención del Gobernador del Estado Trujillo de eludir la normativa que prevé la reorganización administrativa, establecida en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, ya que el mencionado Ente, en lugar de ceñirse a las normas legales sobre la materia procedió a dictar una legislación automática que pretende desconocer la existencia de los empleados públicos y sus respectivas relaciones estatutarias; asimismo agregó que pretendió burlar los derechos funcionariales consagrados en el artículo 144 y siguientes de la Constitución de la República de Venezuela, siendo competencia nacional legislar sobre la materia de función pública, en virtud del fin social que persigue la estabilidad absoluta y la obtención del beneficio a la jubilación. En este sentido, declaró que las autoridades del Estado Trujillo incurrieron en desviación y abuso de poder, resultando en consecuencia, nulo el acto de “destitución” cuestionado.

Finalmente, como consecuencia de la incompetencia, ausencia absoluta del procedimiento e ilegalidad del objeto, causales previstas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como la desviación y abuso de poder, afirmó que se configura el vicio en la causa y finalidad del acto administrativo de “destitución” del ciudadano Cosme Rafael López Palacios, razón por la cual declaró la nulidad del mismo.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 23 de abril de 2002, la Procuradora General del Estado Trujillo, consignó escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:

Alegó que la cesación de funciones desempeñadas por el recurrente como reportero gráfico, es producto de la reorganización administrativa llevada a cabo en la Gobernación del Estado Trujillo, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicada en Gaceta Oficial del Estado Trujillo Nº 00027 Extraordinario de fecha 15 de diciembre de 2000, en concordancia con la nueva Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001.

Que dichas leyes fueron promulgadas en acatamiento de las disposiciones de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cumpliendo con los pasos de formación de las leyes, sancionadas por el Consejo Legislativo del Estado Trujillo en el ejercicio de sus funciones y, en consecuencia, como actos administrativos tienen la presunción de legalidad, siendo totalmente válidas.

Que la parte recurrente prestó sus servicios para la extinta Oficina de Comunicaciones e Imagen Corporativa, oficina que desapareció de la esfera jurídica como consecuencia de la entrada en vigencia de las leyes antes mencionadas, las cuales no incluyen en su normativa la creación, existencia o permanencia de la Oficina de Comunicaciones e Imagen Corporativa, menos aún la existencia de cargos adscritos a ésta, razón por la cual cesaron las funciones de los trabajadores que allí desempeñaban funciones. Por ello, indicó que la declaratoria de nulidad acarrearía la imposibilidad material de ejecutar la decisión, ya que el ente para el cual prestó servicios el ciudadano Cosme Rafael López Palacios, no existe ni física, ni jurídicamente.

Respecto al vicio de incompetencia de la autoridad que dictó el acto administrativo, alegado por el recurrente, señaló que en el contenido del acto el Director de Recursos Humanos expresó textualmente que actuó siguiendo instrucciones del ciudadano Gobernador del Estado Trujillo y, a los efectos de dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 10 del Decreto Nº 60 de fecha 20 de diciembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial Nº 00028 Extraordinaria de fecha 21 de diciembre de 2000, el cual dispone que cada uno de los Directores y Directoras nombrados deberán organizar su despacho, cuidar de la inversión de las partidas variables de sus respectivos presupuestos atendiendo a los registros de cargos aprobados por el Consejo Legislativo. De allí que, el Director de Recursos Humanos tenía que dar fiel cumplimiento a lo estipulado en la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001, Registro de Asignación de Cargos de la Gobernación del Estado Trujillo y lo estipulado en el Artículo 14 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, tal como consta en el artículo 10 del Decreto Nº 60 de fecha 21 de diciembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial del Estado 00028 Extraordinaria de fecha 21 de diciembre de 2000.

Por último, adujo que visto que no hay constancia en autos del agotamiento de la gestión conciliadora ante la Junta de Avenimiento antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, solicitó se estimara el incumplimiento del requisito establecido en los artículos 15 de la Ley de Carrera Administrativa y, en el artículo 13 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, se revoque la sentencia impugnada, declarando sin lugar el presente recurso.

IV
DE LA COMPETENCIA

Como premisa previa, este Órgano Jurisdiccional debe establecer su competencia para decidir la presente apelación, y para ello observa:

El caso bajo análisis versa sobre el recurso apelación ejercido por la apoderada judicial de la Procuraduría General del Estado Trujillo contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el cual es competente en primera instancia, del conocimiento de las causas funcionariales que por ante ese Juzgado se ventilen, tal como lo dispone expresamente la disposición transitoria primera y el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Asimismo, mediante sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, caso: TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A., fueron delimitadas las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en razón de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, siendo que se estableció que dichas Cortes son competentes para conocer “…De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala Nº 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.

Como corolario de lo anterior esta Corte se declara competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de fecha 20 de febrero de 2002, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la representación judicial de la Procuraduría General del Estado Trujillo y, al efecto observa:

El a quo en su decisión declaró que el acto recurrido está viciado de nulidad de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por la violación expresa de normas constitucionales y legales, por ausencia total y absoluta del procedimiento y, por incurrir en el vicio de incompetencia del funcionario que lo dictó. Asimismo indicó que las autoridades del Estado Trujillo incurrieron en desviación y abuso de poder al eludir la normativa que prevé la reorganización administrativa, establecida en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, dictando una legislación automática que pretendió desconocer la existencia de los empleados públicos y sus respectivas relaciones estatutarias, puesto que es claro que corresponde a la competencia nacional legislar sobre la materia de función pública.
Por su parte, la Procuradora General del Estado Trujillo, en su escrito de fundamentación de la apelación, alegó que no había constancia en autos del agotamiento de la gestión conciliadora ante la Junta de Avenimiento antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la cual solicitó se estimara el incumplimiento del requisito establecido en los artículos 15 de la Ley de Carrera Administrativa y, en el artículo 13 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo y, en consecuencia, solicitó se revocara la sentencia impugnada, declarando sin lugar el presente recurso.

Resulta necesario verificar si el recurrente, previo a la interposición del presente recurso contencioso funcionarial, había efectuado la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, para ello es necesario establecer la normativa prevista a los fines de regular las relaciones funcionariales entre los empleados al servicio del Estado Trujillo, resultando aplicable supletoriamente lo previsto en la Ley Nacional establecida a tales fines, la cual sería en el caso de autos la derogada Ley de Carrera Administrativa, en virtud de la inexistencia de una Ley Estadal. En tal sentido, el artículo 14 de la referida Ley establece:

“Artículo 14: En cada organismo a cuyos funcionarios se aplique la presente Ley existirá una Junta de Avenimiento integrada por dos miembros designados así: un representante de la máxima autoridad administrativa del organismo; y un representante de los empleados a su servicio, postulados por la organización gremial que agrupe en su seno a la mayoría de ellos. El jefe de la respectiva Oficina de Personal Actuará como Coordinador de la Junta”.

Asimismo, el parágrafo primero del artículo 15 eiusdem, señala que “…Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento…”.
En este mismo orden de ideas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 26 de abril del 2001, (caso Antonio Alves Moreira), estableció y ratificó nuevamente el carácter obligatorio de esta formalidad cuyo cumplimiento es indispensable para acudir a la jurisdicción contenciosa, asumiendo el criterio citado ut supra sentado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en los términos siguientes:

“…Considera la Corte que todo medio que permita a los particulares reaccionar frente a la Administración, en protección de sus derechos e intereses, es, en definitiva, un medio que garantiza la efectividad del Estado de Derecho. Esta misma razón, es decir, el lograr el mayor apego posible a la legalidad, abona a sostener que la vía administrativa se erige, también, como un mecanismo que contribuye con la Administración Pública en depurar sus actos, permitiéndole la oportunidad para modificarlos o suprimirlos de acuerdo con los dictados de la Ley.
Ahora bien, estima la Corte que la consagración, mediante Ley, de la vía administrativa como una condición preceptiva para la interposición del recurso contencioso administrativo de anulación, lleva de suyo una ponderación realizada por el Legislador y que le ha permitido articular la vía administrativa y el proceso contencioso administrativo. Esta ponderación se basó sobre una valoración de los beneficios que, según las consideraciones precedentes, puede tener la vía administrativa para el interés general, por una parte, y por la otra, del derecho de todos los particulares a acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses (…) Por estas razones, asume la Corte el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, expresado en la sentencia de fecha 27 de marzo de 2001 (caso Fundación Hogar Escuela José Gregorio Hernández, exp.: 2001 – 0030), de acuerdo con la cual, ‘el agotamiento de la vía administrativa exigido en el artículo 124 ordinal 2º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no vulnera en modo alguno el precepto constitucional establecido en el artículo 26 de la Carta fundamental’…”.

En atención a lo normas referidas y al criterio expuesto, se observa que el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento constituye un requisito de admisibilidad de cualquier acción que pretenda intentar un funcionario contra la Administración Estadal, en el entendido de que no podrá acceder válidamente a la jurisdicción contencioso administrativa y demandar a la Administración, sin que previamente hubiese acudido ante la Junta de Avenimiento.

En este sentido, se advierte que en el presente caso no logra desprenderse de autos que el ciudadano Cosme Rafael López Palacios haya agotado la gestión conciliatoria respecto al acto administrativo recurrido para posteriormente interponer la demanda, en efecto, el a quo ha debido percatarse del incumplimiento de la referida causal, sin embargo, por el contrario, admitió y conoció el fondo del asunto.

Como corolario de lo anterior, habiéndose verificado el incumplimiento por parte del querellante de una de las causales de admisibilidad de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, de conformidad con la normas transcritas supra, las cuales son revisables en cualquier instancia y grado de la causa, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar con lugar la apelación interpuesta y revocar el fallo apelado, en consecuencia, se declara inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. SU COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto por María Mendoza Cabrera, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 20 de febrero de 2002.

2. CON LUGAR el recurso de apelación.

3. SE REVOCA la sentencia apelada.

4. INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por las abogadas Naila Marin y Martha González, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano COSME RAFAEL LÓPEZ PALACIOS, antes identificados, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Vicepresidente-Ponente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

El Secretario Accidental,

EMILIO ARTURO MATA QUIJADA

AP42-N-2002-000745
AGVS