TSJ Regiones - Decisión

Juez Ponente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-N-2006-000094

En fecha 03 de marzo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 06/170 de fecha 14 de febrero de 2006, proveniente del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta por los Abogados Williams Benshimol, Laura Benshimol Doza y León Benshimol Salamanca, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 12.026, 53.471 y 76.696 respectivamente actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana NORIETA PEREZ BORGHI, titular de la cédula de identidad N° 11.666.740, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

Dicha remisión se realizó, en virtud de la consulta legal prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza y Rango de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada el 05 de diciembre de 2005, por el mencionado Tribunal, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta.

En fecha 08 de marzo de 2006, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el estudio del expediente, esta Corte procede a decidir, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

Se inició la presente querella mediante escrito presentado el 05 de mayo de 2005, ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y lo Contencioso Administrativo de la Región Capital por los Abogados Williams Benshimol, Laura Benshimol y León Benshimol, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Norieta Pérez Borghi contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de Relaciones Exteriores argumentando lo siguiente:

Señalarón, que su mandante fue removida del cargo de Jefe de División, adscrita a la Dirección General del Instituto de Altos Estudios Diplomáticos “Pedro Gual” mediante acto administrativo contenido en la Resolución DM/ DGRH N° 00486 de fecha 08 de diciembre de 2004, emitida por Alí Rodríguez Araque Ministro de Relaciones Exteriores, notificada a través de oficio N° 012288 de fecha 31 de Diciembre de 2004, (folio 9) y recibido el 11 de febrero de 2005, (folio 10).

Indicaron, que su representada es funcionario de carrera con una antigüedad de seis (6) años, un (1) mes y diez (10) días, lo cual se evidencia en el expediente, en los anexos marcados con las letras C, D, E y que para la fecha de su ilegal remoción ejercía el cargo de carrera de Jefe de División.

Que, el Organismo querellado señaló que la actora ocupaba un cargo clasificado como grado 99 “…Jefe de División….” y que en consecuencia, era funcionario de libre nombramiento y remoción, a tenor de lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y el numeral 3 de los “… Lineamientos para El Tratamiento Uniforme de los Cargos de Jefes de División…” emanado del Ministerio de Planificación y Desarrollo.

Señalaron, que el cargo de Jefe de División que ocupaba la querellante estaba expresamente catalogado como de alto nivel en la derogada Ley de Carrera Administrativa, sin embargo tal calificación desapareció en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en este sentido debe considerarse como un cargo de carrera. Por lo cual, denuncian que se incurrió en un falso supuesto de hecho al calificar erróneamente a nuestra poderdante como funcionario de libre nombramiento y remoción.

Indicaron que el Organismo querellado, en la decisión impugnada se fundamenta en el numeral 3 de los ‘Lineamientos para el Tratamiento Uniforme de los Cargos de Jefes de División’ emanado del Ministerio de Planificación y Desarrollo, Viceministerio de Planificación y Desarrollo Instituciona. Que, con respecto a lo anterior, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en sentencia dictada en fecha 23 de Marzo de 2004 en el expediente N° 04145, sostuvo:

“…el tribunal observa que se tratan de directrices dirigidas a los propios órganos de la administración, y que estos pueden adoptar o no en sus propios Estatutos; sin embargo, tales lineamientos no pueden ser vinculantes para los funcionarios, por cuanto restringe su derecho a la estabilidad, la cual es de rango Constitucional…”

Denunciaron, que existe una interpretación errónea de las normas contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, de modo que, con relación al numeral 6 del artículo 20 ejusdem, se presenta un falso supuesto de hecho, así como también es errónea la utilización del artículo 21 de la referida Ley para argumentar que la Jefe de División desarrolla actividades que requieren un elevado grado de responsabilidad y confidencialidad de las cuales no hay constancia que se les fueran asignadas como funciones, a su mandante.

Alegaron, que la Administración debe desplegar una actividad mediante el Registro de Información del Cargo, antes de determinar que las funciones asignada al cargo se corresponden con las fijadas en la Ley para los cargos de confianza, pues no basta enunciarlo, es necesario que el Organismo lo demuestre, y al obviar todo lo anterior en el acto de remoción impugnado se deja en estado de indefensión a la querellante.

Que la conducta asumida por el Ente querellado viola el derecho a la estabilidad consagrado en el artículo 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, configurándose un falso supuesto de hecho por errónea aplicación del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Destacan además que el artículo 53 de la Ley del Estatuto de la Función Publica dispone que los cargos de alto nivel y los de confianza quedaran expresamente indicados en los respectivos Reglamentos Orgánicos de los Entes de la Administración Pública Nacional, de manera que, a su entender, el Ministerio de Relaciones Exteriores, como Órgano integrante de dicha Administración, para pretender calificar dentro de su organización cargos de Alto Nivel, distintos a los previstos en el artículo 20 ejusdem, o cargos de confianza fuera de los considerados en el artículo 21 ejusdem, debe hacerlo indicándolos expresamente.

Alegan, que para la fecha de la remoción de su representada, el cargo por ella ejercido, no se encontraba incluido como cargo de confianza dentro del Reglamento Orgánico de dicho Ministerio, es decir, que el Ministerio de Relaciones Exteriores incumplió el procedimiento previsto en dicho artículo.

Manifestaron, que el acto administrativo de remoción es absolutamente nulo, de acuerdo a lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues el Ministerio de Relaciones Exteriores actuó con prescindencia total y absoluta de los procedimientos legalmente establecidos para la remoción y retiro de un funcionario de carrera.

Solicitan la reincorporación efectiva al cargo que venía desempeñando, con el pago de los salarios dejados de percibir, actualizados desde la fecha de su ilegal remoción hasta que se produzca su efectiva reincorporación; y que se le reconozca a la querellante el tiempo transcurrido, a los efectos de su antigüedad para el cómputo de sus prestaciones sociales.

-II-
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 05 de diciembre de 2005, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella interpuesta por los Abogados William Benshimol, Laura Benshimol Doza y León Benshimol Salamanca actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Norieta Pérez Borghi, con fundamento en lo siguiente:
“…Alega el (sic) querellante que los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Publica, fundamentó (sic) de acto administrativo objeto de impugnación, contienen una relación clara y precisa de los cargos catalogados como de alto nivel, y de confianza, dentro de la cual no se encuentra el cargo de Jefe de División, por lo que el acto en comento se encuentra viciado de falso supuesto de hecho. En tal sentido se observa:

El falso supuesto de hecho se presenta cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió, cuando se aprecian erróneamente los hechos o cuando se valoran equivocadamente los mismos.
…omissis…

La Resolución N° DM/ DGRH N° 00486, de fecha 08 de diciembre de 2004, por medio de la cual el Ministro de Relaciones Exteriores decide remover a la ciudadana Norieta Pérez Borghi, se fundamentó en lo establecido en el artículo 20, numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que califica como de alto nivel a los directores generales, directores de similar Jerarquía al servicio de la Presidencia de la República, Vicepresidencia Ejecutiva y Ministerios, y en el artículo 21 ejusdem que califica como de confianza aquellos cargos cuyas funciones requieran un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros, de los directores generales y de los directores y sus equivalentes, entre otros.

Ahora bien alega la querellante que el cargo ejercido por ella al momento de su remoción era de carrera, y en virtud de que este no se encuentra entre los cargos calificados como de alto nivel, ni en el acto se establecieron las funciones ejercidas por la querellante, para calificarla como una funcionaria de confianza, ni se consignó a los autos el expediente administrativo correspondiente, donde se pudiese verificar tal circunstancia, y siendo que es reiterada la jurisprudencia que establece que las querellas en la impugnación de los actos administrativos de remoción obedece a la calificación hecha por parte de la Administración de cualquier cargo existente dentro de la estructura organizativa de ésta como de libre nombramiento y remoción debe tenerse, de acuerdo a la regla establecida en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que el cargo ostentado por la querellante es de carrera, quedando en consecuencia, a cuenta de quien alega lo contrario, en este caso, de Administración, la carga procesal de probar la procedencia de la excepción, es decir que el cargo es de libre nombramiento y remoción, lo que no ocurrió …omissis…

Por lo anteriormente expuesto se evidencia que el acto administrativo impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto, al haber dictado un acto administrativo con base a supuestos de hechos inexistentes, de manera que se ven afectados todos los elementos de fondo del acto, razón por la cual resulta forzoso para este juzgado declarar la nulidad del acto administrativo objeto de impugnación, y así decide…”

-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte como Alzada, conocer en consulta de la sentencia dictada en fecha 05 de diciembre de 2005, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta por los Abogados William Benshimol, Laura Benshimol Doza y León Benshimol Salamanca, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Noriega Pérez Borghi, contra el Ministerio de Relaciones Exteriores. Al respecto observa:

Los apoderados judiciales de la parte querellante, señalan que mediante Resolución N° DM/ DGRH N° 00486, de fecha 08 de diciembre de 2004 emanada del Ministerio de Relaciones Exteriores se removió a su mandante del cargo de Jefe de División fundamentadose en lo previsto en los artículos 20, numeral 6 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Publica, alegando que el cargo desempeñado por la querellante al momento de su remoción era de carrera, y no se encontraba previsto entre los cargos calificados como de alto nivel, ni se establecieron las funciones ejercidas para calificarlo como de confianza, ni se consignó expediente administrativo, lo cual opera en contra de la Administración.
A este respecto, el a quo señaló que el acto administrativo impugnado, incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho por cuanto el acto se basó en supuestos de hecho inexistentes, de manera que se ven afectados todos los elementos de fondo del acto, por lo cual anuló el acto administrativo objeto de esta querella.

Ahora bien, esta Corte advierte que la Ley del Estatuto de la Función Pública contempla dos tipos de funcionarios de libre nombramiento y remoción, los cargos de Alto Nivel establecidos en el artículo 20 y los de Confianza, establecidos en el artículo 21. Con relación a los funcionarios de Alto Nivel, el artículo enumera taxativamente los cargos de libre nombramiento y remoción, específicamente en el artículo 20 numeral 6 de la Ley in comento que solo se refiere a “…los Directores o Directoras Generales, Directores o Directoras y demás Funcionarios o Funcionarias de similar jerarquía de la Presidencia de la República, Vicepresidencia Ejecutiva y Ministerios…” de lo cual se desprende que cualquier cargo no puede ser denominado como de libre nombramiento y remoción por la Administración, pues en el caso de autos la querellante ocupaba el cargo de Jefe de División, cargo que no se encuentra subsumido en la norma aplicada por lo cual se verifica un falso supuesto de hecho.
En lo que respecta a los funcionarios de confianza, el artículo 21 esboza una definición bastante genérica en la cual se exponen una serie de características en cuanto a las funciones que desempeñan los que ostenten cargos de confianza. En este caso, a juicio de esta Corte para demostrar tal cualidad en el cargo que desempeñaba la querellante, la Administración debió consignar el Registro de Información de Cargos y Manual Descriptivo de Cargos para poder verificar las funciones que ejercía la actora antes de la remoción, lo que no sucedió en este caso, por cuanto los dos supuestos en que se fundamentó el acto administrativo impugnado son inexistentes, razón por la cual esta Corte declara nulo el referido acto administrativo tal como lo declaró el a quo. Así decide.
Con fundamento en lo antes expuesto estima la Corte que la sentencia consultada se encuentra ajustada a derecho, por tanto resulta procedente confirmar la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, Así se decide.

-IV-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley: CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 05 de diciembre de 2005, mediante el cual declaró con lugar la querella interpuesta por los Abogados Williams Benshimol, Laura Benshimol Doza y León Benshimol Salamanca, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana NORIETA PÉREZ BORGHI, contra la REPÚBLICA BOLIVARIA DE VENEZUELA por órgano MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los cinco (05) días del mes de junio de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
Ponente

La Juez Vice-Presidente,
AYMARA GULLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ,
La Secretaria Accidental,
MARISOL SANZ BARRIOS

AP42-N-2006-000094
JTSR/

VOTO SALVADO
JUEZ – NEGUYEN TORRES LÓPEZ

La Juez Neguyen Torres López, quien suscribe el presente Voto Salvado, disiente de la sentencia aprobada por la mayoría sentenciadora, que confirma el fallo dictado en fecha 05 de diciembre de 2005 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana NORIETA PEREZ BORGUI, contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de Relaciones Exteriores. La presente discrepancia se fundamenta sobre la base de las razones que a continuación se exponen:

1° La referida ciudadana ocupaba el cargo de Jefe de División a cargo del Centro de Información y Documentación Especializado en Relaciones Exteriores (CIDERE) del Instituto de Altos Estudios Diplomáticos “Pedro Gual”; siendo removida de dicho cargo mediante la Resolución DM/DGRH N° 00486 emanada del Ministro de Relaciones Exteriores, de fecha 08 de diciembre de 2004, considerándose que tal cargo era de libre nombramiento y remoción, por ser un cargo de alto nivel y de confianza, de acuerdo a lo previsto en los artículos 20 numeral 6 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; y en atención a lo dispuesto en los Lineamientos para el Tratamiento Uniforme de los Cargos de Jefes de División, emanados del Ministerio de Planificación y Desarrollo.

2° La mayoría sentenciadora, al igual que el a quo, consideran que la representación de la República no logró demostrar ni la condición de funcionario de alto nivel, ni la condición de funcionario de confianza que tendría la recurrente; resultando contraria a derecho su remoción, por haberse incurrido en un falso supuesto.

3° Quien aquí disiente, considera que de los elementos que constan en el expediente sí se puede llegar a la conclusión de que la recurrente ocupaba un cargo de confianza, lo cual resultaría suficiente para considerar conforme a derecho su remoción.

Es un hecho no controvertido en este caso que, como se señaló, la recurrente, ciudadana NORIETA PEREZ BORGUI, ocupaba el cargo de Jefe de División a cargo del Centro de Información y Documentación Especializado en Relaciones Exteriores (CIDERE).

Ciertamente, la Administración Pública tiene la carga de demostrar el carácter de libre nombramiento y remoción que determinado cargo tenga, prueba que se realiza normalmente a través de la presentación en juicio del Registro de Información de Cargos y Manual Descriptivo de Cargos. No obstante, en atención al principio procesal de libertad de la prueba, no puede pretenderse atar o supeditar la demostración de dicha circunstancia a un medio probatorio específico; en otras palabras, la Administración puede demostrar de otras maneras el carácter de libre nombramiento y remoción de un cargo, bien porque sea de alto nivel o porque sea de confianza.

4° En este caso, se consideró que el cargo de Jefe de División a cargo del Centro de Información y Documentación Especializado en Relaciones Exteriores (CIDERE), era tanto un cargo de alto nivel como un cargo de confianza; cuestión que en sí misma es perfectamente posible, pues ambos conceptos no son excluyentes sino que pueden coincidir en ciertos casos.

Para determinar si dicho cargo era o no de alto nivel o de confianza, ha debido analizarse lo que regulare el Reglamento Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores. En este caso, para el momento de la remoción de la recurrente, se encontraba vigente el Reglamento Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores publicado en la Gaceta Oficial N° 5.415 Extraordinario del 22 de diciembre de 1999, reformado posteriormente a través del Decreto Presidencial N° 3.402 de fecha 23 de diciembre de 2004, publicado en la Gaceta Oficial N° 38.099 de fecha 04 de enero de 2004.

El artículo 21 del Reglamento Orgánico entonces vigente, reproducido en el artículo 28 del Reglamento Orgánico reformado, remitía en lo relativo al Instituto de Altos Estudios Diplomáticos “Pedro Gual” al Reglamento Interno de dicho Instituto, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.205 Extraordinario de fecha 08 de enero de 1997.

En el artículo 26 de dicho Reglamento, se describen las funciones del Centro de Información y Documentación Especializado en Relaciones Exteriores (CIDERE), en los siguientes términos:

“El Centro de Información y Documentación Especializado en Relaciones Exteriores (CIDERE), tiene las siguientes funciones:
1. Clasificar y mantener actualizada la colección de las disciplinas atendidas de acuerdo a las normas internacionales.
2. Mantener y diseminar información actualizada sobre las disciplinas atendidas por el Centro.
3. Prestar el apoyo que requieran las divisiones y departamentos del Instituto para desarrollar sus programas de docencia e investigación.
4. Atender y orientar a los usuarios en sus necesidades de información.
5. Realizar análisis documentales.
6. Ofrecer referencias rápidas”.

5° En opinión de quien disiente, tales funciones implican que el cargo de Jefe de División encargado de cumplirlas, si bien no puede ser calificado como un cargo de alto nivel, sí es en cambio un cargo de confianza, de acuerdo a lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Lo anterior se deriva no sólo de la lectura aislada de la norma transcrita, sino de modo especial, de su contexto normativo. En efecto, el artículo 3 del Reglamento antes citado, establece lo siguiente:

Artículo 3°. El Instituto de Altos Estudios Diplomáticos “Pedro Gual” tiene por objeto dirigir, administrar, ejecutar y coordinar, las siguientes actividades:
(...).
4. Formar a los candidatos seleccionados mediante concurso de oposición para el ingreso al Servicio Exterior, a través de un Programa permanente de formación diplomática y consular.
5. Actualizar y especializar a los funcionarios de carrera y en comisión de servicio exterior, a través de un Programa Permanente de Formación.
6. Actualizar y especializar a otros funcionarios públicos, del Ministerio de Relaciones Exteriores, de otros Ministerios, de Gobernaciones, de Municipios o de Institutos Autónomos; como auxiliares y personal administrativo para las Misiones Diplomáticas en el Exterior.
(...)”.

De tales actividades, desarrolladas (entre otras) por el Instituto, se evidencia que el mismo tiene una importancia estratégica para la formación de los diplomáticos venezolanos y, por ello mismo, para una eficiente ejecución de la política exterior del país, cuestión de gran importancia y trascendencia. Dentro de dicha función formativa que ejerce el Instituto, resulta de gran importancia la labor realizada por el Centro de Información y Documentación Especializado en Relaciones Exteriores (CIDERE), en tanto el mismo se encarga de hacer accesible información relacionada con el arte de la Diplomacia, que haga posible una íntegra formación de los futuros diplomáticos venezolanos.

El Jefe de División de dicho órgano tiene, por tanto, un deber y una responsabilidad en cuanto a la confidencialidad con que debe manejar documentos relacionados con la política exterior del Estado, que hacen que su cargo deba ser considerado de confianza, a tenor de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Cabe destacar que el hecho de que se trate de un Jefe de División de un Servicio Autónomo, como lo es el referido Instituto, y no del Ministerio como tal, en su estructura no desconcentrada, en nada modifica el carácter de confianza que el cargo en cuestión conlleva.

6° En este sentido, siendo el cargo de Jefe de División del Centro de Información y Documentación Especializado en Relaciones Exteriores (CIDERE), un cargo de confianza, por así derivarse de lo que el ordenamiento jurídico positivo sobre el mismo dispone; el acto de remoción resulta conforme a derecho y por ende el presente recurso contencioso funcionarial es improcedente y la apelación ejercida por la representación de la República ha debido ser declarada con lugar.

Queda así expresado el criterio de la Juez Disidente, a través del presente Voto Salvado que se hace público en la misma fecha de la decisión analizada.
El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Disidente

La Secretaria Accidental,

MARISOL SANZ BARRIOS

Exp. N° AP42-N-2006-000094.-
NTL.-