|EXPEDIENTE N° AP42-R-2005-000897
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 3 de mayo de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo Oficio signado con el Nº 05-0385 de fecha 10 de marzo de 2005, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano ROBERTO ESTEBAN GARCÍA RANGEL, portador de la cédula de identidad N° 4.094.128, asistido por el abogado Omar Cárdenas Hernández, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 45.361, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada Yaritza Arias, inscrita en el Instituto de Previsión del Abogado bajo el N° 110.265, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada por el aludido Juzgado Superior en fecha 23 de Septiembre de 2003, que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 31 de mayo de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto separado de esa misma fecha se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, y se dio inicio a la relación de la causa cuya duración fue fijada en quince (15) días de despacho, conforme con lo previsto en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 30 de junio de 2005, la representación judicial del Distrito Metropolitano de Caracas presentó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
Vencido el lapso de promoción de pruebas, sin que las partes hubiesen hecho uso de tal derecho, el 3 de agosto de 2005 se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes.
En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo juramentados ante esa misma sede jurisdiccional el 18 del mismo mes y año.
Mediante Acta N° 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente forma: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.
Por auto de fecha 14 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, se ordenó practicar las notificaciones para la reanudación de la causa.
El 22 de marzo de 2006, se fijó el acto de informes, el cual tuvo lugar el 30 de marzo de 2006, se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes.
En fecha 4 de abril de 2006 se dijo “Vistos”, y se fijó el lapso de sesenta (60) días continuos para dictar sentencia.
El 15 de mayo de 2006 se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a pronunciarse sobre la apelación interpuesta, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 21 de mayo de 2002, el ciudadano Roberto Esteban García Rangel asistido de abogado, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial en el cual expuso las siguientes consideraciones:
Que en fecha 21 de diciembre de 1978 ingresó a la Policía Metropolitana, permaneciendo como funcionario activo durante 23 años de servicios, durante los cuales alcanzó la jerarquía de Comisario Jefe. Que en dicho cuerpo policial permaneció hasta el 3 de diciembre de 2001, fecha en la cual fue notificado de la Resolución Nº DRH-0002 de fecha 29 de noviembre de 2001, suscrita por el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante la cual se le otorgó el beneficio de jubilación.
Que contra el referido acto administrativo interpuso -en fecha 21 de diciembre de 2001- recurso de reconsideración, conforme con los artículos 85, 86 y 89 del Régimen Especial sobre Procedimientos Administrativos del Distrito Metropolitano de Caracas.
Que el Reglamento General de la Policía Metropolitana se encuentra viciado de inconstitucionalidad, toda vez que “…al ser sancionada la nueva Constitución (1999) y prever que la materia relativa a la seguridad social es de la competencia del Poder Público Nacional la legislación en materia de Seguridad Social, ello lleva consigo la derogatoria de lo previsto en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, en lo concerniente a lo que tiene que ver con jubilaciones y pensiones, por ser dictado en un instrumento de rango inferior y distinto a una ley como lo es dicho Reglamento…”. Que cuando el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas procede a jubilarlo aplicando como fundamento de derecho normas que actualmente no están en vigencia, “…no hay duda alguna que dicho acto adolece de nulidad absoluta. Es por ello que solicito (…) como garante de la Constitucionalidad y Legalidad proceda en apego a lo previsto en los artículos 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 20 del Código de Procedimiento Civil,, a desaplicar el Reglamento General de la Policía Metropolitana, específicamente los artículos relacionados con la jubilación” (…).
Que la Resolución impugnada adolece del vicio de incompetencia “…puesto que el funcionario que dicta el acto a través del cual se me jubila no es el competente para ello, en primer lugar, por cuanto se me informa que por decisión del ciudadano Alcalde según punto de cuenta Nº JP-158-2001, este punto de cuenta no es más que un acto de mero trámite dentro del procedimiento, siendo el acto definitivo la Resolución que se dictará y a través de la cual se me otorga dicho beneficio, y es de esa Resolución de la que debe notificarme el Director de Recursos Humanos, más no debe éste suscribirla, ya que al hacerlo es él quien está tomando la decisión de jubilarme y no el Alcalde Metropolitano”.
Que asimismo, el acto recurrido adolece del vicio de incompetencia, toda vez que conforme con lo establecido en el artículo 30 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, “…la facultad de retirar mediante la figura de jubilación a los funcionarios policiales, es competencia única del Director General de ese Cuerpo, así que cuando el Alcalde Metropolitano procede a retirarme otorgándome la jubilación, incurre en el vicio de usurpación de atribuciones o funciones…”.
Que la Administración le vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 numerales 1 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto cuando el artículo 49 numeral 2 del Reglamento General de la Policía Metropolitana establece que, de oficio, puede reconocerse el derecho a jubilación, “… ello no significa que dicho procedimiento se sustanciará a espalda del administrado, oficio no quiere decir, inaudita alteran parte, cuando la Administración pretende a través de cualquier acto administrativo, constreñir o afectar los derechos subjetivos de cualquier persona, tiene la obligación de notificar de la iniciación del procedimiento al particular cuyos derechos subjetivos pudieran ser lesionados con el acto administrativo definitivo que se dicte…”.
Que en el presente caso se incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, “…ya que se aplicó erradamente el literal c, numeral 2º del artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana. La mencionada norma no le da la facultad al Alcalde Metropolitano de proceder a jubilar a los funcionarios policiales de esa institución, lo que ella consagra es un procedimiento distinto, el cual consiste, en que el Alcalde Metropolitano, mediante un acto administrativo denominado Decreto, resolverá que se de inicio al procedimiento de jubilación de los funcionarios que cumplan con los requisitos previstos en el artículo 48, obedeciendo tal medida a fundamentos de reorganización o reestructuración, pero no de manera arbitraria, caprichosa o por desviación de poder…”.
Que el vicio de desviación se configura en su caso, por cuanto “…en la Policía Metropolitana existen muchos funcionarios con las jerarquías de Comisario, Comisario Jefe y Comisario General, con amplios antecedentes disciplinarios por abuso de autoridad, lesiones personales, delitos contra la cosa pública con más de cincuenta años de edad, así como también con más antigüedad que la mía, y a estos funcionarios de modo alguno fueron afectados por tal medida, sólo fuimos varios funcionarios jóvenes que no sobrepasamos los cuarenta y cinco años de edad…”.
Finalmente solicitó la reincorporación al cargo que desempeñaba en la Policía Metropolitana, se le cancelen la diferencia de salarios y todos aquellos beneficios socioeconómicos que ha dejado de percibir, asimismo solicitó se le ordene a la Dirección de la Policía Metropolitana proceder a realizar los estudios correspondientes para determinar si cumple con los requisitos para ascender, y la indexación de los montos adeudados.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 23 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta y, para, ello razonó de la siguiente manera:
Que de conformidad con el artículo 1º del Estatuto Orgánico Provisorio de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas es la Primera Autoridad Civil, Política y Administrativa y en consecuencia el superior jerárquico de la Administración Pública Metropolitana y por ende con facultades para notificar sus actos y delegar esa función.
Que consta en autos copia de la Resolución Nº DRH-0002 de fecha 30 de noviembre de 2001, mediante la cual se expresa que en concordancia con lo establecido en la Resolución Nº 2429 del 14 de agosto de 2001, se delega en el Director de Recursos Humanos la firma de los actos administrativos relacionados con el otorgamiento de jubilaciones y pensiones. Que “…la delegación operada no comporta una transferencia de facultades de decisión, en tanto no configura una delegación de competencias sino de firmas”.
Que “…no cabe duda que el Director de Recursos Humanos, al no ser competente en cuanto poder jurídico, para otorgar el beneficio de la jubilación, tan sólo se limitó, en el caso de autos, a actuar conforme a la competencia atribuida mediante el ejercicio de la delegación de firma, suscribiendo la correspondencia en la que simplemente dio cuenta de un acto tomado por el competente, quien es, El Alcalde, mediante punto de cuenta Nº JP de fecha 29 de noviembre de 2001”.
Que sin embargo no es suficiente “…con expresar en el acto de notificación, que se actúa por delegación del superior jerárquico, sino que debe demostrarse que efectivamente, el órgano competente dictó el acto que el delegatorio dice notificar. Sin tal comprobación, que debe constar en autos, se entiende que el acto ha emanado de quien lo firma. En consecuencia al no existir en autos prueba alguna de la delegación expresada en la Resolución hoy impugnada, y al no haber remitido el ente querellado los antecedentes administrativos del caso, tal omisión corre en contra de la administración (sic), al no poder el tribunal verificar la veracidad de la delegación”, razón por la cual declaró procedente la denuncia alegada.
Que en cuanto a la inconstitucionalidad del Reglamento General de la Policía Metropolitana relativo al beneficio de jubilación de los funcionarios policiales, estimó que “…de conformidad con lo dispuesto en el artículo 334 de la vigente Constitución, observa que constatar que el referido Reglamento General de la Policía Metropolitana resulta totalmente incompatible con la Constitución en lo dispuesto a la competencia del órgano para legislar en materia de jubilaciones y pensiones (competencia nacional), de oficio lo desaplica para el caso subjudice y en consecuencia declara que la norma aplicable es la Ley del Estatuto sobre el Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, decidiendo la nulidad del acto administrativo contentivo de la jubilación otorgada al querellante sobre la base de lo pautado, conforme al referido Reglamento”.
Que “….al no evidenciarse notificación alguna al querellante, y no constar los antecedentes administrativos del caso por la no remisión de los mismos por el ente querellado, prueba en vía judicial de la legalidad y veracidad de la actuación de la administración, tal omisión corre en contra de la Administración quien soporta la carga de la prueba, por cuanto le es imposible al tribunal determinar el cumplimiento de la notificación. Estima en consecuencia procedente la denuncia formulada por la parte recurrente, en virtud de la omisión del trámite de notificación y violación de los derechos provistos en la ley, en cuanto al desarrollo de la garantía constitucional del derecho a la defensa…”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
El apoderado judicial del Distrito Metropolitano de Caracas expresó en su escrito de formalización de la apelación, lo siguiente:
Que mediante Resolución Nº 2.249 de fecha 14 de agosto de 2001, se delegó en el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, la firma de los actos administrativos relacionados con el otorgamiento de jubilaciones y pensiones. Que además, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios es la Dirección de Recursos Humanos la que tiene atribuida la competencia para el trámite y otorgamiento del beneficio de jubilación.
Que “…los juicios que se esgrimen en la sentencia para motivar la incompetencia no se sustentan en normativa alguna o sobre la base de una jurisprudencia existente, más las normas que sustentan tal competencia, son endosadas negativamente, construyéndose un error de interpretación, pues la regla es la competencia, cuyas normas la sustentan, la incompetencia es el resultado de la violación de esas normas, por lo que del estudio de los mismos se desprende que la jubilación fue otorgada con todas las previsiones que se contemplan en la Ley citada”.
Que con respecto a la inconstitucionalidad del Reglamento General de la Policía Metropolitana, dispuso que el mismo fue dictado por el Presidente de la República, en función de la atribución que le confería el numeral 10 del artículo 190 de la Constitución de 1961, en concordancia con el numeral 11 del artículo 15 y el artículo 70 de la Ley Orgánica del Distrito Federal, y en lo establecido en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Jubilaciones y Pensiones de loa funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Que en cuanto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso apreciada por el sentenciador de la causa, dispuso que el querellante se le notificó de la Resolución DRH-002 de fecha 30 de noviembre de 2001 y que ejerció los recursos contra tal acto, razón por la cual “…efectivamente tuvo la oportunidad suficiente de conocer los actos que conforman el proceso para el otorgamiento del beneficio de la jubilación y en consecuencia pudo ejercer el derecho a la defensa y el debido proceso…”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte decidir la apelación interpuesta por el sustituto de la Procuradora General de la República y, a tal efecto, observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de los recursos sustanciados y decididos con arreglo a este texto legal, lo siguiente:
“Artículo 110.- Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “…tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer en segunda instancia del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y así se declara.
Determinada la competencia para conocer el presente caso, esta Corte observa lo siguiente:
En primer lugar, denuncia el apelante que “…los juicios que se esgrimen en la sentencia para motivar la incompetencia no se sustentan en normativa alguna o sobre la base de una jurisprudencia existente, más las normas que sustentan tal competencia, son endosadas negativamente, construyéndose un error de interpretación…”. Asimismo, dispone que mediante Resolución Nº 2.249 de fecha 14 de agosto de 2001, se delegó en el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, la firma de los actos administrativos relacionados con el otorgamiento de jubilaciones y pensiones.
A tal efecto, observa la Corte que el A quo declaró la nulidad del acto administrativo impugnado por haber sido dictado por un funcionario incompetente, sobre la base de que si bien el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas “…tan sólo se limitó (…) a actuar conforme a la competencia atribuida mediante el ejercicio de la delegación de firma, suscribiendo la correspondencia en la que simplemente dio cuenta de un acto tomado por el competente, quien es, El Alcalde, mediante punto de cuenta Nº JP de fecha 29 de noviembre de 2001”, sin embargo, consideró que no es suficiente “…con expresar en el acto de notificación, que se actúa por delegación del superior jerárquico, sino que debe demostrarse que efectivamente, el órgano competente dictó el acto que el delegatorio dice notificar. Sin tal comprobación, que debe constar en autos, se entiende que el acto ha emanado de quien lo firma. En consecuencia al no existir en autos prueba alguna de la delegación expresada en la Resolución hoy impugnada, y al no haber remitido el ente querellado los antecedentes administrativos del caso, tal omisión corre en contra de la administración, al no poder el tribunal verificar la veracidad de la delegación”.
Ahora bien, la Corte observa que el Alcalde del Distrito Metropolitano, como máxima autoridad de la rama ejecutiva dentro del Distrito Metropolitano de Caracas, es a quien le corresponde ejercer la representación de dicho Ente y realizar todas las gestiones relativas a la administración de personal, tal como lo dispone el numeral 9 del artículo 8 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa, y el numeral 5 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal -vigentes para el momento de la emisión del acto administrativo impugnado, y aplicable la señalada Ley Orgánica por remisión del artículo 28 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas-, demarcando en éste último las funciones del Alcalde como “máxima autoridad” del Municipio, y en razón de ello establece que le corresponde “(…) Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos (…)”.
Asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1563 de fecha 13 de diciembre de 2000, (caso Alfredo Peña), al pronunciarse sobre el recurso de interpretación interpuesto contra la Ley Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, señaló las competencias atribuidas al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, incluidas la organización y dirección de la Policía Metropolitana, lo cual explanó de la forma siguiente:
“Al Alcalde del Distrito Metropolitano, de inmediato, conforme al artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, le corresponderá preservar el orden público y la seguridad de las personas y bienes; suscribir los contratos y concesiones de la competencia del nivel metropolitano; y, como primera autoridad civil, política y administrativa del Distrito, ejercer el gobierno del Distrito, dirigir su administración, ejecutar y dirigir e inspeccionar los servicios y obras distritales, ejercer la máxima autoridad en materia de administración del personal del Distrito Metropolitano; cumplir y hacer cumplir las ordenanzas emanadas del Cabildo Metropolitano, ejercer las funciones de inspección y fiscalización de acuerdo a lo dispuesto en las leyes y ordenanzas, atribuciones estas contenidas en el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, además de las contenidas en el artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.
(…omissis…)
En el Distrito Metropolitano de Caracas, es el Alcalde Metropolitano el encargado de preservar el orden público y la seguridad de las personas y propiedades, tal como se lo impone el numeral 3 del artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y al tener tal atribución, el Alcalde es de pleno derecho de quien depende el servicio de policía metropolitana” (Negrillas de esta Corte).
Del criterio anteriormente transcrito se desprende que es el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas quien detenta la máxima autoridad en materia de organización y dirección de la Policía Metropolitana, y por ende el encargado de la administración del personal de dicho cuerpo policial. Aplicando entonces el criterio jurisprudencial sentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia -vinculante para esta Corte en virtud de lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- esta Alzada estima que “…la dirección de la Policía Metropolitana corresponde inequívocamente al Alcalde Metropolitano” (A mayor abundamiento ver sentencia N° 3343 de fecha 19 de diciembre de 2002, caso: Alcalde Metropolitano de Caracas contra el Ministerio del Interior y Justicia).
En este sentido, esta Corte observa que el acto administrativo recurrido contenido en la Resolución Nº DRH-02 de fecha 30 de noviembre de 2001, mediante el cual se le otorgó el beneficio de jubilación al ciudadano Roberto García Rangel, quien se desempeñaba el cargo de Comisario Jefe adscrito a la Dirección de Relaciones Institucionales de la Policía Metropolitana, se encuentra suscrito por el ciudadano Luis Daniel Falkenhagen, en su carácter de Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, quien señaló en el mismo que actuaba por “...decisión del ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, según Punto de Cuenta Nº JP-156-2001 de fecha 29 de noviembre de 2001, con fundamento en los artículo 48 y 49 numeral 2, literal ‘c’ del Reglamento General de la Policía Metropolitana, en concordancia con lo establecido en la Resolución Nº 2429 de fecha 14 de agosto de 2001, (…) mediante la cual se delega en el Director de Recursos Humanos la firma de los actos administrativos relacionados con el otorgamiento de jubilaciones y pensiones de este organismo”.
Al respecto, considera esta Corte oportuno destacar que en el Derecho Administrativo la competencia -como noción vinculada al órgano- constituye la capacidad legal de actuación de la Administración, la cual no puede presumirse sino que debe constar expresamente, bien a través de acto de delegación o por imperativo legal, siendo que el órgano o ente público debe traer a los autos pruebas que lleven a constatar la juricidad de esa transferencia de competencias, pues de lo contrario debe reputarse como inexistente (ex artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
En torno a la figura de la delegación de competencias la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a la luz de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública, ha sostenido que “…es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana” (Cfr. SC/TSJ N° 112/2001 del 6 de febrero, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.).
Dado que la delegación comporta, como ya se indicó, una desviación de las competencias legalmente atribuidas a un órgano o funcionario público se requiere la manifestación formal de la transferencia a través de un acto administrativo motivado que permita fijar su alcance material y temporal, y ello se constituye en carga probatoria de la Administración dentro del proceso contencioso-administrativo, pues a falta de éste, se tiene que el funcionario público actuó sin competencia y ello vicia al acto impugnado de nulidad absoluta, en los precisos términos del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así las cosas, en el caso de autos, observa la Corte que el A quo declaró la nulidad del acto administrativo impugnado, por considerar que no se aportaron pruebas a los autos que permitieran verificar la existencia de algún acto formal de delegación efectuado por el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas al Director de Recursos Humanos de dicho ente público.
Ahora bien, constata esta Corte que el representante judicial del Distrito Metropolitano de Caracas consignó ante este órgano jurisdiccional, al momento de la comparecencia al acto de informes orales, copia simple de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.262 de fecha 16 de agosto de 2001, en la cual fue publicada la Resolución Nº 2429 de fecha 4 de agosto de 2001, dictada por el ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante la cual se delegó en el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, “…la firma de los actos y documentos que se señalan a continuación: (…) 2. Las Resoluciones que conceden Pensiones y Jubilaciones de acuerdo con las Leyes y Ordenanzas sobre la materia (…)”.
Asimismo, verifica esta Alzada que consta a los autos, Punto de Cuenta Nº JP-156-2001 de fecha 29 de noviembre de 2001, presentado por el Director de Recursos Humanos, mediante el cual el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas aprobó el otorgamiento de la jubilación al ciudadano Roberto García Rangel, en función de constituir –como antes se expresó- el funcionario competente para asumir tal decisión (folio 81).
En consecuencia, al existir suficientes elementos en autos que demuestran fehacientemente que el Director de Recursos Humanos actuó por delegación de firma del ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, al suscribir la Resolución Nº DRH-0002 de fecha 30 de noviembre de 2001, mediante la cual se le concedió el beneficio de jubilación al hoy querellante, debe esta Corte forzosamente revocar el fallo apelado. Así se declara.
Decidido lo anterior, debe esta Corte pronunciarse sobre el fondo de la controversia y, a tal efecto, observa lo siguiente:
Tal como se indicó anteriormente, el querellante señala en su escrito libelar que en fecha 3 de diciembre de 2001, fue notificado de la Resolución Nº DRH-0002 de fecha 29 de noviembre de 2001, suscrita por el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante la cual se le otorgó el beneficio de jubilación, conforme a previsiones contenidas en el Reglamento General de la Policía Metropolitana.
En tal sentido, denuncia la parte actora que el referido Reglamento General se encuentra viciado de inconstitucionalidad, toda vez que “…al ser sancionada la nueva Constitución (1999) y prever que la materia relativa a la seguridad social es de la competencia del Poder Público Nacional la legislación en materia de Seguridad Social, ello lleva consigo la derogatoria de lo previsto en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, en lo concerniente a lo que tiene que ver con jubilaciones y pensiones, por ser dictado en un instrumento de rango inferior y distinto a una ley como lo es dicho Reglamento…”. Por tal motivo, expresa que cuando el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas procede a jubilarlo aplicando como fundamento de derecho normas que actualmente no están en vigencia, “…no hay duda alguna que dicho acto adolece de nulidad absoluta…”.
En este punto, esta Corte trae a colación algunas consideraciones sobre el régimen de jubilación en la vigencia de la Constitución de 1961, cuya competencia le correspondía al Poder Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136, numeral 24, "la legislación reglamentaria de las garantías que otorga esta Constitución; (…) la del trabajo, previsión y seguridad sociales; (…) y la relativa a todas las materias de la competencia nacional;" (subrayado de la Corte). Asimismo, se desprendía de la norma contenida en el artículo 2 de la Enmienda N° 2 de la Constitución de 1961, la intención del Constituyente de unificar en una ley orgánica, el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal.
Ahora bien, observa esta Corte que, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, el régimen competencial en lo que respecta a la legislación del trabajo, previsión y seguridad social, se mantiene en términos similares, pues, no se establece facultad alguna a las Entidades Municipales para la gestión de las materias del trabajo, previsión y seguridad social, que sí tiene el Poder Público Nacional, tal como lo establece el artículo 156, numerales 22 y 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(...)
22) El régimen y organización del sistema de seguridad social.
(...)
32) La legislación en materia de (...) la del trabajo, previsión y seguridad sociales”.
Así el artículo 147 de nuestra Carta Magna, consagró lo siguiente:
“Para la ocupación de los cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.
Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.
La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.
La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales.” (Resaltado de la Corte).
De acuerdo con la anterior disposición constitucional, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de tal potestad, el régimen de jubilación y pensión del funcionario público. En tal sentido, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección, en todos los niveles político territoriales, esto es, a nivel nacional, estadal y municipal, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad de legislar por disposición expresa de los numerales 22 y 32 del artículo 156 de la Constitución de 1999.
Sobre este particular la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° 359 dictada el 11 de mayo de 2000, caso: Procurador General del Estado Lara, expediente No. 00-0859), señaló lo siguiente:
“...De acuerdo con las citadas disposiciones constitucionales (artículo 156, numerales 22 y 32), a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean éstos funcionarios de carrera o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad genérica de legislar por disposición expresa de las normas señaladas.
(...)
De allí que, con la disposición descrita (artículo 147 del texto Constitucional), el Constituyente reafirma su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino a las demás personas públicas territoriales, como los Estados y Municipios” (Paréntesis y resaltado de esta Corte).
En virtud de las consideraciones anteriores, estima esta Corte que mal podía el Alcalde Mayor fundamentar la Resolución N° DRH-002 de fecha 30 de noviembre de 2001 en los artículos 48 y 49 literal “c” del Reglamento General de la Policía Metropolitana cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 48: Los funcionarios policiales, al cumplir quince (15) años de servicio y cuarenta (40) años de edad, tendrán derecho a la jubilación, por la suma equivalente al 62.5% de su remuneración mensual. Al partir del décimo sexto año de servicio y hasta el trigésimo, el porcentaje se incrementará en un 2,5% anual, sin que el monto de la jubilación pueda exceder del ochenta por ciento (80%) del sueldo básico integrado de acuerdo a lo previsto en el artículo 51 de este reglamento.
Artículo 49: Se reconocerá el derecho de jubilación y se acordará el pago correspondiente en los siguientes casos:
(…)
c) Si hubiere cumplido los requisitos establecidos en el artículo anterior y así fuere resuelto por el Gobernador del Distrito Federal mediante decreto”.
Las normas parcialmente transcritas le conceden a la Máxima Autoridad Civil competencia para otorgar el beneficio de la jubilación, que devienen en una usurpación de las funciones otorgadas al Poder Legislativo Nacional, pues, como dispone el Texto Constitucional vigente es competencia del Poder Legislativo Nacional, el establecimiento del régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos en todos los niveles político territoriales, esto es, a nivel nacional, estadal y municipal y así el Máximo Tribunal lo ha establecido de manera reiterada en (Véase entre otras sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 450 de fecha 23 de mayo de 2000 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Caso: Randolph Octavio Mollegas, N° 850 de fecha 27 de julio de 2000, Caso Nancy Fiallo de Rodríguez, N° 1452 de fecha 3 de agosto de 2004, Caso: José Rafael Hernández).
Este sentido, y en atención a la supremacía de la Constitución sobre todas las leyes y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, esta Corte de conformidad con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil y 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, desaplica por control difuso los artículos 48 y 49 del referido reglamento. Así se decide.
Por lo tanto, declarada que la normativa aplicable es la Ley nacional, es decir, la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y de los Municipios, razón por la cual, la Policía Metropolitana debió atender a los preceptos constitucionales para jubilar al querellante, y aplicar la ley nacional –se insiste- y no como lo hizo, atendiendo a los referidos artículos del Reglamento General de la Policía Metropolitana publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.015 de fecha 8 de diciembre de 1995.
En razón de lo anterior, siendo que el acto administrativo impugnado contenido en la Resolución DRH-002 de fecha 30 de noviembre de 2001 mediante el cual el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas le otorgó la jubilación al ciudadano Roberto Esteban García Rangel se fundamentó en los artículos 48 y 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, y no en la Ley Nacional que rige la materia, violándose con ello la reserva legal que se le otorga al Poder Legislativo Nacional, esta Corte considera que el acto impugnado está viciado de nulidad, razón por la cual declara nulo la referida Resolución. Así se decide.
Declarada la nulidad del acto -objeto del presente recurso- que otorgó la jubilación al ciudadano Roberto Esteban García Rangel, se impone conforme al petitorio del recurso interpuesto su reincorporación al cargo que venía ejerciendo al momento de su retiro de la Policía Metropolitana, a los fines de que la Administración evalúe si reúne los requisitos establecidos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su reglamento incluyendo el tiempo transcurrido desde su desincorporación, asimismo se ordena el pago de los sueldos dejados de percibir por el recurrente, deduciendo lo pagado por concepto de pensión de jubilación. Así se declara.
Asimismo se le ordena a la Dirección de Recursos Humanos de la Policía Metropolitana realice el análisis correspondiente a determinar si el ciudadano querellante cumple con los requisitos para optar por un ascenso, pues de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Carrera Administrativa –aplicable rationae temporis-, es deber de “Las Oficinas de Personal de los organismos cuyos funcionarios están sometidos a la presente Ley (…) 3.- Realizar en el organismo respectivo, los exámenes que se requieran para la incorporación a la carrera administrativa o para ascender dentro de la misma, en la forma que se determine en el Reglamento”, asimismo de prosperar el ascenso del referido ciudadano debe proponer ante la máxima autoridad administrativa del organismo respectivo, el ascenso del referido ciudadano, ello de conformidad con el ordinal 4 del referido artículo 13. Así se decide.
En cuanto a la solicitud de los beneficios socioeconómicos que han percibidos los funcionarios activos durante su separación inconstitucional, se requiere del querellante detalles de las pretensiones pecuniarias reclamadas en sede judicial, ello con la finalidad de evitar un pronunciamiento indeterminado sobre las cantidades que, en caso de una sentencia favorable, son adeudadas al funcionario público. Tal deber del juez de determinar los efectos de su sentencia y el alcance de la indemnización que corresponde al funcionario afectado por la actuación ilegal -e incluso inconstitucional- de la Administración Pública, constituye uno de los requisitos de la sentencia, exigido por el ordinal 6° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual esta Corte niega tal solicitud por ser indeterminados. Así se decide.
Por otro lado solicitó el querellante se le indexe las cantidades adeudas, al respecto es necesario precisar, que el pago que se otorga en la presente decisión, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que lo jubiló, lo que persigue en sí, es la tutela judicial efectiva de los derechos de la querellante y el restablecimiento de la situación jurídica al momento del retiro de que fuera objeto, por consiguiente dicho pago es “per se”, a criterio de esta Corte, una justa indemnización, por lo que otorgar ajuste al valor monetario (indexación) sobre el monto de los sueldos, que debe cancelar el organismo querellado, extralimitaría la razón de la justicia, por lo que se desestima la indexación solicitada. Así se declara.
Dadas las consideraciones expuesta en el presente fallo, esta Corte declara parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Roberto Esteban García Rangel, asistido de abogado, contra la Alcaldía Metropolitana de Caracas. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Yaritza Arias, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas contra la sentencia de fecha 23 de septiembre de 2003, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano ROBERTO ESTEBAN GARCÍA RANGEL, identificado al inicio, asistido de abogado, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2.- REVOCA la decisión apelada.
3.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. En consecuencia:
3.1.- DECLARA NULO la resolución N° DRH-2000 de fecha 29 de noviembre de 2001, que otorgó la jubilación al querellante.
3.2.- Se ORDENA la reincorporación al cargo que venía ejerciendo al momento de su retiro de la Policía Metropolitana, a los fines de que la Administración evalúe si reúne los requisitos establecidos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios.
3.3.- Se ORDENA el pago de los sueldos dejados de percibir por el recurrente desde el momento de su retiro, deduciendo lo pagado por concepto de pensión de jubilación.
3.4.- Se ORDENA a la Dirección de Recursos Humanos de la Policía Metropolitana realice el análisis correspondiente a los fines determinar si el ciudadano querellante cumple con los requisitos para optar por un ascenso
3.5.- Se NIEGA la solicitud de los demás beneficios socioeconómicos por indeterminados.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los trece (13) días del mes de junio de dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Accidental,
NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ
ASV/ od
Exp N° AP42-R-2005-000897
En fecha trece (13) de junio de dos mil seis (2006), siendo la (s) 12:42 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°2006-01833.
La Secretaria Accidental,
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