EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-001349
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 13 de diciembre de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 05/1203 de fecha 25 de noviembre de 2005, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados José Enrique Pérez Ruiz, Víctor Alfaro Márquez, Nancy García y Rubén Darío Briceño Gómez, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros 79.291, 31.684, 54.107 y 32.015, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano FERMÍN ALFREDO TOVAR EDUARDO, portador de la cédula de identidad Nº 13.845.300, contra el acto administrativo N° 044-2001 dictado en fecha 9 de noviembre de 2001 por el Comandante General del INSTITUTO AUTÓNOMO CUERPO DE BOMBERO DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley, establecida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, del fallo dictado el 28 de julio de 2005 por el Juzgado a quo, mediante el cual declaró parcialmente con lugar la presente querella funcionarial.
En fecha 7 de febrero de 2006 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, quien con tal carácter suscribe este fallo. En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente.
En fecha 16 de mayo de 2006, el abogado Juan Bonifaz, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 83.089, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, presentó escrito, mediante el cual solicitó que esta Corte se pronuncie en la presente causa.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente esta Corte pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Los abogados José Enrique Pérez Ruiz, Víctor Alfaro Márquez, Nancy García y Rubén Darío Briceño Gómez, en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano Fermín Alfredo Tovar Eduardo, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, con base en los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Que su mandante “(…) se venia (sic) desempeñando como BOMBERO, en el Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda, con una remuneración promedio mensual de Trescientos Ochenta y Cuatro Mil Veintiocho Bolívares (BS. 384.028,oo); Así las cosas, recibió Orden General Nro. 044-2001, fechada 09 de Noviembre de 2001, suscrita por el ciudadano Cnel. (B) José Antonio Plasencia Ortiz, Comandante General del Cuerpo, designado según Decreto Ejecutivo Nro. 0045, en la cual se le notifica que ha sido dado de baja (destituido) del cargo de BOMBERO, a partir de la fecha de la orden general up supra señalada, por presuntamente haber infringido el Artículo 20, Inciso 8 del Reglamento Disciplinario para el Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda” (Negrillas del escrito).
Señalaron que fueron violados los artículos 89 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 17 de la Ley de Carrera Administrativa y 26, 27, 29, 43, 44, 45, 46 y 49 del Reglamento Disciplinario para el Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda.
Precisaron que “Se observa un incumplimiento total del procedimiento ajustado a derecho, cuando el ciudadano Cnel. (B) José Antonio Plasencia Ortiz, Comandante General del Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda, no practicó efectivamente una actuación destinada a garantizar la permanencia de FERMIN (sic) ALFREDO TOVAR EDUARDO, por ser Funcionario de Carrera (…) y como se evidencia del acto de destitución, nunca hubo el debido proceso, además de que dichas afirmaciones se ratifican, en el sentido de que nunca existió un expediente administrativo o disciplinario, sustanciado para determinar las supuestas inasistencias injustificadas en las que había incurrido (su) mandante” (Negrillas y subrayado del escrito).
Alegaron que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta por violar “(…) los Principios de Legalidad, al derecho a la Reubicación y al derecho de Estabilidad, al derecho a la Defensa, al Debido Proceso, por adolecer de vicios de inmotivación, vicios de forma, vicios de notificación y Violación al Principio de Respeto a las Situaciones Jurídicas Preestablecidas (…)” (Negrillas del escrito).
Precisaron que el acto administrativo recurrido contiene vicios de inmotivación “(…) ya que no hace mención expresa a los hechos y mucho menos a los fundamentos legales del acto; además de que el acto de destitución no contenía la expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y tampoco los fundamentos legales pertinentes (…)” y que la notificación del referido acto está viciada por cuanto no expresa el texto integro del acto, de conformidad con lo establecido en el artículo 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por último solicitaron la nulidad del acto administrativo N° 044-2001 dictado en fecha 9 de noviembre de 2001 por el Comandante General del Instituto Autónomo Cuerpo de Bombero del Estado Miranda, la reincorporación del accionante a su cargo u otro de igual o superior jerarquía, el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la destitución, así como todas las remuneraciones a que tenga lugar, el pago de las costas y costos y la indexación monetaria.
II
DEL FALLO CONSULTADO
En fecha 28 de julio de 2005, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital dictó sentencia, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“(…) queda evidenciado que el organismo administrativo, no demostró que para la aplicación de la sanción al querellante consistente en la expulsión del Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda, se hubiera aplicado el correspondiente procedimiento previo, que para ello contempla el tanta veces mencionado Reglamento Disciplinario.
Por tanto, a consideración de es(e) Juzgado existe una evidente violación al debido proceso, pues la destitución obedec(ió) a una imputación de una falta o ilícito administrativo, razón por la cual se debió seguir el procedimiento especial antes referido para determinar si en efecto la actuación que se le imputa al funcionario amerita la aplicación de la sanción máxima de destitución, por tanto no basta con que la Administración señale en el acto de manera genérica, que la destitución se fundamentó en el artículo 20 inciso 8 del Reglamento Disciplinario del Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda.
De todo lo anterior cabe concluir que al no haberse cumplido con el debido proceso, el acto administrativo de destitución es ilegal e inconstitucional, por ser el mismo violatorio de principios y derechos constitucionales previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referentes al derecho a la defensa y al debido proceso, por tanto dicho acto es nulo de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Antes de pronunciarse acerca del recurso interpuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al respecto observa que:
La figura de la “consulta” prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, si bien es una prerrogativa procesal concedida, en principio, sólo a favor de la República, conforme a la cual toda sentencia definitiva contraria a su pretensión, excepción o defensa, debe ser consultada al Tribunal Superior competente, debe hacerse extensiva y aplicable a los institutos autónomos estadales, ello de conformidad con el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios”.
De esta manera, al consagrar el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la consulta de la “sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República”, la cual es aplicable a todos aquellos casos en que estén involucrados los institutos autónomos, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública y, en atención a la reiterada jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal que da a las Cortes de lo Contencioso Administrativo el carácter de Tribunales de Alzada con respecto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia Nº 02271 dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, caso Tecno Servicio Yes´Card, C. A.), esta Corte se declara competente para conocer la presente causa. Así se decide.
Determinada la competencia para conocer la presente causa, pasa este Tribunal de Alzada a resolver la consulta de Ley señalando que:
En fecha 28 de julio de 2005, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital dictó sentencia, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso funcionarial interpuesto, al considerar que “(…) el organismo administrativo, no demostró que para la aplicación de la sanción al querellante consistente en la expulsión del Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda, se hubiera aplicado el correspondiente procedimiento previo (…)” por lo que no se cumplió con el debido proceso y el acto administrativo impugnado “(…) es ilegal e inconstitucional, por ser el mismo violatorio de principios y derechos constitucionales previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Visto lo anterior, esta Corte estima que el objeto de la consulta del Ley del fallo dictado en fecha 28 de julio de 2005 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, es determinar si se violó los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los antecedentes administrativos del ciudadano Fermín Alfredo Tovar Eduardo, que concluyeron en el acto administrativo N° 044-2001 dictado en fecha 9 de noviembre de 2001 por el Comandante General del Instituto Autónomo Cuerpo de Bombero del Estado Miranda.
Al respecto, es necesario precisar que el derecho al debido proceso es un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada han precisado, que este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana. (Vid. Sentencia N° 00242 dictada en fecha 13 de febrero de 2002 por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).
El artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
En razón de lo anterior, el Instituto Autónomo Cuerpo de Bombero del Estado Miranda se ve en la imperiosa obligación de instaurar un procedimiento a seguir previamente a la imposición de cualquier tipo de sanción, ya que de lo contrario se estarían vulnerando tales derechos constitucionales, y se afectaría por tanto, la esfera jurídica de los particulares y sus intereses legítimos, es por lo que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece los elementos constitutivos del derecho a la defensa y parte integrante del derecho al debido proceso, específicamente –en el caso que nos ocupa- del debido proceso administrativo.
En tal sentido, en sentencia N° 01996 dictada en fecha 25 de septiembre de 2001 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se expuso con relación a la inexistencia de un procedimiento administrativo para dictar una sanción jurídica, lo siguiente:
“En cuanto al primer particular, es pertinente observar que si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sanciona con nulidad absoluta los actos de la Administración dictados “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”, la procedencia de la sanción jurídica de nulidad absoluta impuesta a un acto que adolece del vicio consagrado en el ordinal 4º del articulo 19 de la citada ley, está condicionada a la inexistencia de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es decir, a su ausencia total y absoluta.
La doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinden de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real, y transcendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de un trámite del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que sólo constituyen vicios de ilegalidad aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa” (Subrayado de esta Corte)
En atención a lo expuesto, el artículo 44 y siguientes del Reglamento Disciplinario para el Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda, prevé el procedimiento a seguir para la instrucción del expediente administrativo del funcionario público adscrito al correspondiente Cuerpo de Bomberos.
No obstante, esta Corte constata que en el Oficio S/N de fecha 14 de octubre de 2003, el ciudadano José Antonio Plasencia, en su condición de Comandante General del Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda, consignó copia certificada de los antecedentes administrativos del accionante (folio 49), los cuales fueron agregados a los autos en esa misma fecha por el Juzgado a quo (folios 50 al 67). De las referidas actuaciones administrativas se observa que, el acto administrativo N° 044-2001 de fecha 9 de noviembre de 2001 suscrito por el Comandante General del Instituto Autónomo Cuerpo de Bombero del Estado Miranda, fue dictado tres (3) días posteriores a la fecha del Informe -6 de noviembre de 2001-, realizado por el ciudadano Gustavo Mata, actuando en su condición de Teniente de Bomberos del mencionado Instituto, quien expuso las inasistencias reiterada del querellante a su puesto de trabajo; en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional evidencia la ausencia total y absoluta del procedimiento administrativo legalmente establecido, tal como lo expreso el Juzgado a quo.
Asimismo, este Órgano Jurisdiccional constata que el Instituto Autónomo Cuerpo de Bombero del Estado Miranda no cumplió con las garantías constitucionales que protegen al ciudadano del ciudadano Fermín Alfredo Tovar Eduardo en el procedimiento administrativo funcionarial, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 y siguientes del Reglamento Disciplinario para el Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda, vulnerando así su oportunidad procesal de presentar sus defensas contra los cargos interpuestos -de la manera prevista en la Ley-, así como probar sus afirmaciones de hecho; lo que hace nulo el acto administrativo N° 044-2001 dictado en fecha 9 de noviembre de 2001 por el Comandante General del Instituto Autónomo Cuerpo de Bombero del Estado Miranda, de conformidad con lo establecido en los artículos 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
En consecuencia, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo confirma el fallo dictado el 28 de julio de 2005 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso funcionarial interpuesto. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer de la consulta de Ley del fallo dictado el 28 de julio de 2005 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso funcionarial interpuesto por los abogados José Enrique Pérez Ruiz, Víctor Alfaro Márquez, Nancy García y Rubén Darío Briceño Gómez, en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano Fermín Alfredo Tovar Eduardo, contra el acto administrativo N° 044-2001 dictado en fecha 9 de noviembre de 2001 por el Comandante General del Instituto Autónomo Cuerpo de Bombero del Estado Miranda.
2. CONFIRMA el fallo consultado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los veintiún (21) del mes de junio de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Accidental,
NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ
ASV/j
Exp. N° AP42-N-2005-001349
En fecha veintiuno (21) de junio de dos mil seis (2006), siendo la (s) 12:35 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2006-01930.
La Secretaria Accidental
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