EXPEDIENTE N°: AP42-R-2003-002010
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 26 de mayo de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo recibió el Oficio N° 425 de fecha 21 de mayo de 2005, proveniente del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos y medida cautelar innominada, por los abogados Ana Verónica Salazar Cáceres y José Teodoro Aguilar, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 82.657 y 21. 833, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MILAGROS DEL VALLE ZORRILLA, portadora de la cédula de identidad Nº 6.727.538, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación ejercida el 8 de mayo de 2003, por la abogada Maryanella Cobucci Contreras, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 79.569, en su carácter de apoderada judicial del organismo querellado, contra la decisión de fecha 7 de mayo de 2003 emanada del referido Juzgado, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso interpuesto.
En fecha 27 de mayo de 2003 se dio cuenta y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño. Asimismo, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa de conformidad con la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 19 de junio de 2003, comenzó la relación de la causa y en esa misma fecha la abogada Martha Magin, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo el Nº 75.922, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de formalización a la apelación.
El 8 de julio de 2003, se inició el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual transcurrió inútilmente.
En fecha 16 de julio de 2003, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
El 17 de julio de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 13 de agosto de 2003, oportunidad fijada para el acto de informes, se dejó constancia de que los apoderados judiciales de las partes consignaron sus respectivos escritos. En esa misma oportunidad se dijo “Vistos” en la presente causa.
El 15 de agosto de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada Ponente.
Mediante Resolución Nº 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución Nº 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, reformada por la Resolución Nº 90 de fecha 4 de octubre de 2004, que modificó los artículos 9 y 30, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expediente de las causas cuyo último dígito fuese un número par, como ocurre en la presente causa.
En fecha 15 de febrero de 2005, la abogada Ana Verónica Salazar, apoderada judicial de la recurrente, consignó diligencia mediante la cual solicitó a esta Corte reanude la causa.
El 14 de junio de 2005, se recibió de la abogada antes mencionada mediante la cual ratifica la solicitud realizada en fecha 15 de febrero de 2005.
En fecha 3 de agosto de 2005, la abogada Ana Verónica Salazar, abogada de la parte actora solicitó se notifique a la parte querellada,
Mediante Acta Nº 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia de que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente manera: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.
En fecha 9 de febrero de 2006, la apoderada judicial de la parte recurrente solicitó al abocamiento en la presente causa y que se libren los carteles correspondientes.
El 6 de abril de 2006, la referida abogada solicitó a esta Corte se pronuncie y dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 8 de junio de 2006, la abogada antes mencionada solicitó se reanude la causa y ratifica la diligencia de fecha 6 de abril de 2006.
Por auto del 13 de junio de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, en el entendido que el lapso de los tres (3) días de despacho a que se contrae el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, comenzará a transcurrir el día de despacho siguiente a la presente fecha. Se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente. En la misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente.
El 13 de junio de 2005 se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizada la lectura del expediente, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado en fecha 03 de octubre de 2002, los apoderados judiciales de la ciudadana Milagros del Valle Zorrilla, expusieron como fundamento de su recurso, los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Que su representada comenzó a prestar servicio en fecha 1° de junio de 1988 en el cargo de Escribiente de Registros I, posteriormente en fecha 19 de diciembre de 2000, recibió notificación de la misma fecha, suscrita por el Prefecto del Municipio Libertador, mediante la cual se le remueve del cargo que ostentaba, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
Alegaron que ante tal situación su representada en fecha 26 de diciembre de 2000, envió comunicación a la Junta de Advenimiento de la Alcaldía del Distrito Metropolitana de Caracas, en donde solicitó a esa instancia administrativa la conciliación respectiva.
Arguyeron que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 31 de julio de 2002, declaró con lugar un recurso contencioso administrativo de nulidad en el que se denunciaba la misma situación de retiro, y con ese fundamento solicitó se declare la nulidad del acto impugnado, por considerar que el órgano recurrido al emitir dicho acto supuso que en virtud de lo previsto en el artículo 2 y en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas se extinguía su relación laboral a partir del 31 de diciembre de 2000, lo que era –a su decir- totalmente errado, pues luego de esa fecha en que terminaba el período de transición los trabajadores de la Gobernación de Caracas debían pasar a ser empleados del Distrito Metropolitano.
Denunciaron de igual modo que el Acalde del Distrito Metropolitano de Caracas violentó de manera flagrante las normas constitucionales establecidas en los artículos 93 y 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Como Corolario de lo anterior, solicitaron amparo cautelar fundamentándose en los artículos 87 de la Carta Magna y 96 de la Ley Orgánica del Trabajo y fundamentaron la solicitud de medida cautelar innominada en los artículo 82 y 84 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 7 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto, y en consecuencia declaró la nulidad del acto administrativo de retiro Nº 1214 dictado en fecha 27 de diciembre de 2000 y ordenó a la “(…) Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas que reincorpore a la misma en el cargo que desempeñaba de Escribiente de Registro I o a otro de similar o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados de manera integral, esto es, con las variaciones que en el tiempo trascurrido haya experimentado el sueldo asignado a ese cargo, los cuales se determinarán por experticia complementaria de (ese) fallo”, fundamentando su decisión en las siguientes motivaciones:
Con respecto a la caducidad alegada por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, indicó el a quo que “la querellante fue una de las recurrentes que quedó comprendida en los efectos de la sentencia que dictara la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 31 de julio de 2002, en la cual se dispuso que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en esa causa -entre los cuales está incluida la querellante- y que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002 publicada en Gaceta Oficial Nº 5.588 de fecha 15 de mayo de 2002 podrían interponer nuevamente y en forma individual sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas.”. Razón por la cual concluyó que “hasta la interposición de la querella, esto es el día treinta (30) de octubre de 2002, han transcurrido 2 meses y 2 días”, siendo la interposición del recurso tempestiva.
En cuanto al alegato de la representación municipal sobre la falta de consignación de pruebas por parte de la parte querellante a los fines de demostrar que su desincorporación se produjo por la aplicación de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, por aprovecharse la querellante del criterio vinculante de la referida sentencia de la Sala Constitucional, señaló que “ (…) resulta evidente para (ese) Tribunal que la pretendida exigencia probatoria extraordinaria alegada por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas no deriva del precedente jurisprudencial señalado, en virtud de lo cual, la demostración de los hechos y alegatos de la querellante quedan sometidos a las reglas adjetivas propias de este proceso. Por consiguiente, sin perjuicio de la decisión sobre el fondo de la presente querella que se analizará de seguidas, el alegato de la representante de la Alcaldía resulta infundado y Así se decide.”
Sobre la errónea interpretación del artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas señaló que el acto se fundamentó “en un falso supuesto de derecho al pretender hacer derivar de una norma legal una consecuencia que es contradictoria y que no se corresponde con su propio contenido normativo, de allí que mal puede aceptarse el argumento de que se trató de una nueva causal de retiro”.
Finalmente señaló la decisión recurrida que: “Por lo que se refiere al pago que solicita la querellante de los ‘…demás derechos materiales derivados del ejercicio del cargo que (le) correspondan por ley, Convenciones Colectivas, Decretos Presidenciales, desde el momento de la ilegal separación del cargo hasta la fecha de la efectiva reincorporación’, [ese] Tribunal neg[ó] tal pedimento por genérico, habida cuenta de que no se precisan dichos pedimentos en los términos que lo exige el numeral 3 del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública” (Paréntesis de la Sentencia y corchetes de esta Corte).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La abogada Martha Magin, apoderada judicial especial del Distrito Metropolitano de Caracas en fecha 19 de junio de 2003, consignó escrito de fundamentación por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el cual señaló los siguientes argumentos:
Denunció la violación de la estructura lógica de la sentencia de conformidad con lo establecido en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable por la remisión ordenada en el artículo 88 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -vigente para aquél momento-, pues, “(…) la sentencia recurrida en su parte motiva, comenzó analizando como punto previo a (sic) legitimidad ad causa (sic) de la querellante, cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad proceso (sic), como límite de operatividad de la querella interpuesta por tratarse de un motivo de ‘inadmisibilidad’ de la misma, que es de orden público y por así disponerlo el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual conlleva a su vez, que la sentencia esté viciada por violación de la ley (…) por indebida aplicación de la misma”.
“Para fundamentar este primer motivo –continuó- de quebrantamiento de forma de la sentencia (que deviene a su vez en una infracción directa de la ley) conviene recordar que conforme al artículo 244 del Código de Procedimiento Civil […] será nula la sentencia ‘por faltar las determinaciones indicadas en el artículo anterior; por haber absuelta la instancia; por resultar la sentencia de tal modo contradictoria, que no pueda ejecutarse o no aparezca que sea lo decidido; y cuando sea condicional o contenga ultrapetita’”, por lo que “(…) al no existir prueba que la querellante individualmente considerada reúne los extremos subjetivos establecidos en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, se produce la causal de inadmisibilidad de la querella a que se refiere el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuestión que debió haber decretado la Juzgadora y que al no hacerlo, incurrió en el vicio de infracción de ley (…)”. En virtud de lo expuesto, señaló que “debe revocarse el fallo apelado, de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 243, eiusdem, y en consecuencia declararlo ‘INADMISIBLE’”.
Denunció que la sentencia apelada incurrió en el vicio de incongruencia negativa, pues se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de los alegatos expuestos en el escrito de contestación, como la reducción del lapso de caducidad por la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública y con ello la interposición extemporánea del recurso, la falta de pruebas de que la desincorporación de la querellante se produjo por la aplicación de los procedimientos previstos en los artículo 11, 13, 14 del decreto No. 030. “Es por lo que en virtud de lo antes expuestos (solicitan) que esta Corte se pronuncie sobre la incurrencia (sic) en la causal contenida en el ordinal 5° del artículo 243 referido a la incongruencia del fallo y por tanto declare la nulidad del mismo”.
Asimismo denunció que la sentencia impugnada se encuentra viciada de falso supuesto al ordenar la reincorporación de la querellante al Distrito Metropolitano de Caracas fundamentando tal decisión en que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, cuando en realidad son entes políticos territoriales de naturaleza y niveles distintos, así lo declaró la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ello así “el Distrito Metropolitano (sic) como un órgano totalmente nuevo, distinto de la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (…) a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal”.
Finalmente señaló que existe un error inexcusable de derecho, y fundamentó tal alegato en “Se desprende por consiguiente que para el tribunal la exigencia probatoria no deriva del precedente jurisprudencial, en virtud de lo cual, la demostración de los hechos y alegatos de la querellante quedan sometidos a las reglas adjetivas propias del proceso; en tal virtud hace derivar en nula la decisión apelada”.
V
DE LA COMPETENCIA
Previo a cualquier pronunciamiento sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la decisión de fecha 7 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los apoderados judiciales de la ciudadana Milagros del Valle Zorrilla contra el referido ente, esta Corte considera menester revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al efecto trae a colación el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública –instrumento legal aplicable al caso-, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De lo anterior se colige que el órgano jurisdiccional competente para conocer en segunda instancia de los recursos contenciosos administrativos funcionariales es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y visto que para la fecha de publicación de dicha Ley no había sido creada la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Órgano Jurisdiccional que se creó el 10 de diciembre de 2003 mediante Resolución número 2003-00033, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia con las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Corte Segunda se declara competente para conocer de la presente causa, así se decide.
VII
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Esta Corte observa que los argumentos esgrimidos por la apoderada judicial del ente querellado para fundamentar la apelación ejercida contra la sentencia de fecha 7 de mayo de 2003, se circunscribe a los siguientes vicios:
1.- Violación de la estructura lógica de la sentencia, al analizar como punto previo la legitimación ad causam del querellante cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad procesum; 2.- Incongruencia negativa, al no haber pronunciamiento alguno sobre todos los alegatos expuestos en el escrito de contestación al recurso interpuesto, 2.1.- Por no haberse pronunciado sobre la reducción del lapso de caducidad en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, 2.2.- Por no haber pronunciamiento sobre el alegato expuesto de la falta de consignación de prueba por parte de la querellante para demostrar que su desincorporación se produjo por la aplicación de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto 30; 3.- Falso supuesto, al ordenar la reincorporación de la ciudadana querellante a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sin tomar en cuenta que la extinción de la Gobernación del Distrito Federal dio origen a un régimen especialísimo de transición.
1.- Violación de la estructura lógica de la sentencia, al analizar como punto previo la legitimación ad causam del querellante cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad procesum.
Con respecto a este primer punto, esta Corte considera necesario señalar que los vicios de nulidad de una sentencia están consagrados de manera taxativa en el Código de Procedimiento Civil, que si bien es la Ley Adjetiva en materia civil, es el instrumento aplicable supletoriamente en el contencioso administrativo de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ello así, mal puede esgrimir la parte apelante que la sentencia incurre en el “vicio de violación de la estructura lógica de la sentencia”, cuando éste no se refiere a un vicio sino al principio de uniformidad del fallo en las tres partes que integran la sentencia: narrativa, motiva y dispositiva, partes que conforman un todo. Por otra parte en la formación de la sentencia el juez debe atender a la norma jurídica (premisa mayor) y a los hechos jurídicamente relevantes constituidos procesalmente a través de la apreciación de la prueba conforme a la ley (la premisa menor), lo que llevará a la conclusión.
En cuanto al análisis previo que debió realizar -según la apelante- el juez de primera instancia sobre la legitimidad ad procesum, considera esta Corte necesario traer a colación la sentencia de fecha 22 de julio de 1999 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la cual precisó en torno a la cualidad o interés jurídico de una persona para instaurar una querella judicial, lo siguiente:
“(...)-la legitimatio ad procesum– o capacidad procesal, pertenece a toda persona física o moral que tiene capacidad jurídica o de goce; en otras palabras, a aquéllas que tienen el libre ejercicio de sus derechos, la legitimatio ad causam o cualidad, apunta a la instauración del proceso entre quienes se encuentran frente a la relación material o interés jurídico controvertido como contradictores; cuestión ésta que única y exclusivamente puede dilucidarse en la sentencia de mérito, conforme a los términos del artículo 361 del Código de Procedimiento Civil (...).”
Ahora bien, la falta de cualidad procesal de la parte actora, es una causa de inadmisibilidad del recurso que puede declararse in limine litis o bien en la sentencia de fondo cuando sea detectada por el sentenciador, sin embargo la legitimatio ad causam requiere un análisis posterior a la admisibilidad dado que ésta se refiere a la cualidad que le permite a una persona determinada instaurar una querella judicial contra otro sujeto que se constituye en legitimado pasivo, por tanto el pronunciamiento se dilucida en la sentencia de fondo, por tanto tal decisión en este particular está ajustada a derecho. Así se declara.
2.- Incongruencia negativa, al no haber pronunciamiento alguno sobre todos los alegatos expuestos en el escrito de contestación al recurso interpuesto.
La apelante alega que el Tribunal A quo incurrió en incongruencia al no realizar el análisis de los presupuestos de admisibilidad, ni de las excepciones alegadas en la contestación, incurriendo en el vicio de incongruencia.
Ahora bien, considera esta Corte que, el vicio de incongruencia previsto en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, contiene implícito el principio de exhaustividad del fallo, el cual le impone al Juez la obligación de emitir una decisión de manera positiva y precisa, sin sobreentendidos, sin dejar cuestiones pendientes, sin incertidumbre ni ambigüedades congruentes con las pretensiones y defensas opuestas. Al respecto señaló la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No. 00528 de fecha 03 de abril de 2001, recaída en el caso Fisco Nacional vs. Cargill de Venezuela C.A., lo siguiente:
“el referido vicio, llamado de incongruencia negativa, se constituye cuando el sentenciador no decide todo lo alegado o no decide sólo sobre lo alegado por las partes, en las oportunidades procesales señaladas para ello; requisitos estos esenciales para dar cumplimiento al principio de la doctrina procesal de la exhaustividad.
Conforme a lo expuesto, se deduce que en acatamiento a lo dispuesto en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil , el Juez en su sentencia debe siempre decidir, de manera expresa, positiva y precisa, todos los puntos debatidos, ya que, de no hacerlo, incurre en el llamado vicio de incongruencia”.
Esta Corte constata que el fallo apelado desestimó cada una de las denuncias esgrimidas por la representación de la Alcaldía Metropolitana, así como los presupuestos de la sentencia dictada por la Sala Constitucional, sobre la reestructuración, por tanto puede afirmarse, que la sentencia objeto de apelación se pronunció sobre todo lo alegado en el decurso del procedimiento.
En cuanto a que en la sentencia impugnada se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de los alegatos en el escrito de contestación, esta Corte considera menester señalar lo dispuesto en el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del siguiente tenor:
“Las partes tienen la carga de probar sus respectivas afirmaciones de hecho. Quien pida la ejecución de una obligación debe probarla, y quien pretenda que ha sido libertado de ella, debe por su parte probar el pago o el hecho extintivo de la obligación.
Los hechos notorios no son objeto de prueba.”
Esta disposición se complementa con la consagrada en la primera parte del artículo 254 eiusdem, la cual establece:
“Los Jueces no podrán declarar con lugar la demanda sino cuando, a su juicio, exista plena prueba de los hechos alegados en ella. En caso de duda, sentenciaran a favor del demandado, y, en igualdad de circunstancias, favorecerán la condición del poseedor, prescindiendo en sus decisiones de sutilezas y de puntos de mera forma.”
De las normas transcritas se desprende la necesidad de que las partes prueben todos y cada uno de sus alegatos, con el objeto de que el Juez tenga elementos de convicción al momento de decidir, toda vez que el Juez sólo puede sentenciar con base de lo alegado y probado en autos. De manera que, no habiendo en autos prueba alguna que demostrara que los funcionarios fueron retirados por una reducción de personal a causa de una reestructuración o reorganización, el a quo concluyó que el retiro de la querellante del cargo que desempeñaba en el Ente querellado no se debió a dichas razones. Por tanto dadas las consideraciones anteriores le resulta forzoso a esta Corte desestimar la denuncia de incongruencia del fallo alegada. Así se decide.
2.1.- Por no pronunciarse sobre la reducción del lapso de caducidad por la entrada en vigencia del artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Con el objeto de analizar lo anterior, esta Corte considera menester traer a colación lo establecido en la sentencia No. 2058 de fecha 31 de julio de 2002 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual indicó en el punto Nº 5 de la dispositiva lo siguiente:
“Declara que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa, que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002, que declara la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.006, del 3 de agosto de 2000, podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción –prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo”.
Visto lo anterior, se hace evidente que el lapso aplicable rationae temporis es el contemplado en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aun cuando ya estaba vigente la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues, como fuera indicado suficientemente en la misma decisión, tal declaratoria tuvo por objeto no el permitir la inobservancia del requisito de admisibilidad que establece el artículo 84 ordinal 3° de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ni tampoco modificar lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada originalmente en la Gaceta Oficial Nº 37.482, de fecha 11 de agosto de 2002, en cuanto al lapso de caducidad de las acciones contencioso funcionariales, sino, por el contrario, garantizar la primacía de la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para todos los Tribunales (artículo 335 de la Constitución) sobre la acumulación de pretensiones en el ámbito contencioso funcionarial, sin lesionar el derecho de acceso a la jurisdicción, protegido por el artículo 26 de la Norma Fundamental, de todas las personas que iniciaron el proceso tramitado en el expediente Nº 01-26329 (numeración de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) y de las que luego intervinieron en el mismo como terceros durante la primera instancia, en vista de que el lapso de seis (6) meses que establecía el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (vigente para la fecha en que se interpuso la demanda), 3 de octubre de 2002.
En ese mismo sentido, esta Corte advierte que en todo caso se debe considerar el contenido de la aclaratoria de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fallo Nº 2003-1290, del 30 de abril de 2003, donde señaló en forma expresa que:
“(…) referente a cómo debe formularse el cómputo del lapso de caducidad para impugnar en sede jurisdiccional los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana, la Corte debe reiterar, (…) que el lapso previsto en el artículo 82 de la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos, debe ser computado a partir de la fecha en que fue publicada la sentencia Nº 790 de la Sala Constitucional, del 11 de abril de 2002, debiendo deducirse de dicho lapso el tiempo transcurrido (tres meses y veinte días) desde entonces hasta la fecha en que fue publicada la decisión objeto de la presente solicitud”.
Por tanto, tal como se indicara ut supra, al ser la decisión No. 2058 (dictada el 31 de julio de 2002 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) la que declaró la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros, el derecho e interés en impugnar los actos emanados del Distrito Metropolitano de Caracas, se estableció que el lapso debía prorrogarse por tres meses y veinte días más, es decir, que los ciudadanos bajo los supuestos de las sentencias ya referidas, tenían la oportunidad hasta el 3 de marzo de 2003 para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses, todo ello en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución.
Así las cosas, si bien se advierte que en el fallo apelado se tomó como fecha de inicio del cómputo de los seis (6) meses previstos en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, el 31 de julio de 2002 cuando fue publicada la sentencia de esta Corte -tal como lo señala la parte apelante-, y no el 11 de abril de 2002, cuando fue publicada la sentencia de la Sala Constitucional que declaró la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no menos cierto es que el resultado de tal proceder permitió igualmente la admisión del recurso contencioso funcionarial interpuesto por los apoderados judiciales de la ciudadana Milagros del Valle Zorrila, y, además, se aprecia que, en todo caso, el mismo fue presentado, según la aclaratoria a la que antes se hizo referencia, dentro del lapso correspondiente.
Así se declara.
2.2.- Al no haber pronunciamiento sobre el alegato de la falta de consignación de pruebas por parte de la querellante de que su desincorporación se produjo por la aplicación de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto No. 030, ya que invocó para su provecho el criterio vinculante de la sentencia No. 790 de fecha 11 de abril de 2002 dictada por Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Con respecto a que el a quo no decidió conforme a los términos en que quedó planteada la controversia, al no existir prueba -según su decir- que el querellante reuniera los requisitos para ser parte según los extremos exigidos por la sentencia de fecha 11 de abril de 2002 de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, esta Corte advierte que tal denuncia se refiere al principio de exhaustividad de las decisiones judiciales.
Ahora bien, cabe advertir que los requisitos a que se refiere la parte apelante no derivan de la sentencia emanada de la Sala Constitucional, sino de la sentencia Nº 2003-1290 de fecha 30 de abril de 2003 dictada por la Corte Primera -tal como lo afirmara la propia apelante en su escrito, ver folio 264- cuyo texto es el siguiente:
“las personas que presentaron de manera acumulada sus pretensiones de nulidad a través de la querella interpuesta el 28 de diciembre de 2000 contra las actuaciones de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, así como todas aquellas que se adhirieron o acumularon querellas a lo largo de la primera instancia del presente proceso, disponían desde el 11 de abril de 2002 de seis (6) meses para impugnar individualmente los actos que afecten sus derechos e intereses personales, es decir que, en principio, tenían oportunidad de recurrir hasta el 11 de noviembre de 2002.
No obstante, visto que no fue la decisión de la Sala Constitucional antes referida sino la decisión de esta Corte Nº 2058 del 31 de julio de 2002, al declarar la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros en el presente juicio contencioso funcionarial, el derecho e interés en impugnar los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución, se estableció que el lapso debe prorrogarse por tres meses y veinte días más”, con lo cual, las personas indicadas en el dispositivo de la decisión dictada el 14 de agosto de 2001 [en la cual aparece el ciudadano Carlos Quintero], tenían oportunidad hasta el 03 de marzo de 2003 para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses”.
Ello así, es impretermitible concluir que la sentencia de mérito de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativos No. 2058 de fecha 31 de julio de 2002 (y su aclaratoria, sentencia No. 1270 de fecha 30 de abril de 2003) resolvió en segunda instancia el recurso contencioso administrativo funcionarial tramitado por ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (en el cual el ciudadano Carlos Quintero intervino como tercero) que luego la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al constatar la inepta acumulación de las pretensiones deducidas (de conformidad con lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 28 de noviembre de 2001) revocó la sentencia del juzgador de primera instancia y declaró inadmisible la pretensión, con lo cual se configura la intervención del referido ciudadano como tercero adhiriente.
Razón por la cual al ser la ciudadana Milagros del Valle Zorrilla, público de la extinta Gobernación del Distrito Federal, ésta se encuentra en los supuestos de la sentencia dictada por la Sala Constitucional el 11 de abril de 2002, publicada en la Gaceta Oficial No. 5.588 de fecha 15 de mayo de 2002, lo que a criterio de esta Corte no merece prueba alguna. Por tanto, dadas las consideraciones anteriores se desecha la denuncia bajo análisis. Así se decide.
3.- Falso supuesto, al ordenar la reincorporación de la ciudadana querellante a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sin tomar en cuenta que la extinción de la Gobernación del Distrito Federal dio origen a un régimen especialísimo de transición.
En lo que respecta a la denuncia de la apelante del vicio de falso supuesto configurado en la reincorporación y pago de salarios caídos ordenada por el a quo “…olvidando así que la extinción de la Gobernación del Distrito Federal y el posterior nacimiento del Distrito Metropolitano de Caracas, da origen a un régimen especialísimo de transición que ocurre entre entes de naturaleza totalmente distinta”, esta Corte considera que:
Al analizar la sentencia impugnada, se observa que el a quo declaró nulo el acto administrativo por cuanto los retiros se basaron en la errónea interpretación que hiciera la Administración Municipal del ordinal 1° del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, y, con el objeto de reestablecer la situación jurídica infringida ordenó a la Alcaldía Metropolitana de Caracas la reincorporación de la ciudadana Milagros del Valle Zorrilla al cargo de Escribiente de Registros I.
Vista las consideraciones esta Corte estima menester destacar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9, ordinal 1°, y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas -con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos- que, mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes” (subrayado de la Corte) y, asimismo, que “quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal”.
En consecuencia como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del Constituyente en el Área Metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución, no impidió al legislador establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9, ordinal 1°, y 11° de la referida Ley de Transición, siendo el caso que, según la sentencia No. 790 de fecha 11 de abril de 2002 dictado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el proceso de reorganización administrativa, si bien suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaba sujeto tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide”.
En virtud de los motivos precedentemente explanados, esta Corte observa, que tal reincorporación en nada se puede considerar como un vicio de falso supuesto, ya que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4 la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades -como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía, tal y como acertadamente fue ordenando por el a quo. De allí que quede desestimada la denuncia analizada. Así se decide.
Como corolario de lo anteriormente expuesto, se declara sin lugar la apelación ejercida por la representación judicial del organismo querellado contra la decisión de fecha 7 de mayo de 2003 dictado por el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Finalmente debe esta Corte precisar que por cuanto el Tribunal a quo en el dispositivo del fallo apelado ordenó la experticia complementaria del fallo para calcular el pago de los “sueldos dejados de percibir desde su retiro, hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados de manera integral, esto es, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo asignado a ese cargo”, es menester que se tome en cuenta, a los efectos del cálculo que harán los expertos, lo establecido en la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, en donde se precisa cuáles circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, posición que ha sido acogida por este Órgano Jurisdiccional (vid. sentencia Nº 00004 de fecha 18 de enero de 2005, caso: Roll Aguilera), en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 del Código de Procedimiento Civil).
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo.
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo.
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio (…)”.
Con fundamento en lo anterior establece este Órgano Jurisdiccional que a los efectos de calcular el monto indemnizatorio correspondiente a la querellante, mediante una experticia complementaria del fallo, se tendrá que descontar de la base de cálculo, el plazo de once (11) meses y cinco (5) días, correspondiente al lapso transcurrido desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ambas fechas exclusive, es decir, desde que fue suspendido el funcionamiento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo inició sus actividades jurisdiccionales y conoció previa distribución del presente caso, ello en virtud de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes. Así se declara.
Así las cosas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo confirma en los términos anteriormente expuestos la sentencia dictada el 7 de mayo de 2003 por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Ana Verónica Salazar Cáceres y José Teodoro Aguilar, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Milagros del Valle Zorrilla contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer de la apelacion interpuesta por la abogada Maryanella Cobucci Contreras, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 79.569,en su condición de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada el 7 de mayo de 2003 por el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Ana Verónica Salazar Cáceres y José Teodoro Aguilar, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 82.657 y 21,833, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MILAGROS DEL VALLE ZORRILLA, portadora de la cédula de identidad Nº 6.727.538 contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- CONFIRMA la decisión apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los veintisiete (27) del mes de junio de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Acc,
NATALY CARDENAS RAMIREZ
ASV/n
Exp. Nº AP42-R-2003-002010
En fecha veintisiete (27) de junio de dos mil seis (2006), siendo la (s) 11:30 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-02007.
La Secretaria Accidental,
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