JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente N° AP42-R-2006-001079
En fecha 2 de junio de 2006 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio 0822-06 de fecha 19 de mayo de 2006, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió copias certificadas del expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la abogada Krysthal M. Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 98.484, actuando con el carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA, contra Providencia Administrativa N° 502-05 de fecha 9 de agosto de 2005, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos Amado Peña, Tomás Hernández, Florencio Villalobos, Luis Balza, Zoraida Herrera, Juan Hernández, Milagros Cisneros, Rosi Pacheco y Marly Morales, portadores de las cédulas de identidad Nros. 3.531.786; 8.970.246; 6.164.525; 8.573.728; 3.717.592; 2.761.568; 4.357.346; 6.064.235 y 10.789.616, respectivamente, contra la Contraloría Municipal del Municipio antes señalado.
Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 28 de abril de 2006, mediante el cual el referido Juzgado Superior oyó en un solo efecto, el recurso de apelación interpuesto por la abogada Yngrid Castro Zamora, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 95.817, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, contra el fallo dictado en fecha 18 de abril de 2006, que admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y NEGÓ la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
En fecha 15 de junio de 2006, se dio cuenta a esta Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.
En fecha 15 de junio de 2006, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
El 20 de junio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por la abogada Sofía Rojas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 117.906, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, en el que expuso argumentos a su favor y al cual acompañó instrumento poder que acredita su representación.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Mediante escrito presentado, en fecha 23 de noviembre de 2005, la apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, del cual se extraen los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Luego de sintetizar los hechos acaecidos en sede administrativa, explicó que en fecha 9 de agosto de 2005 mediante Providencia Administrativa N° 502-05, la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos presentada por los ciudadanos Amado Peña, Tomás Hernández, Florencio Villalobos, Luis Balza, Zoraida Herrera, Juan Hernández, Milagros Cisneros, Rosi Pacheco y Marly Morales, ya identificados, contra la Contraloría Municipal del Municipio recurrente.
Que el 17 de agosto de 2005, se llevó a cabo una inspección en la Contraloría Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, cuyo objeto era constatar el reenganche de los referidos ciudadanos, siendo que el funcionario del trabajo dejó constancia del incumplimiento de la Providencia Administrativa arriba señalada.
En lo atinente al acto recurrido, señaló que el mismo viola el derecho a la defensa y al debido proceso al omitir el contenido del artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, específicamente, en lo que atañe a la notificación del patrono de las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos presentados por sus ex trabajadores.
Asimismo, adujo que en el acto en cuestión se incurrió en falso supuesto de hecho, por cuanto, la Inspectoría recurrida fundó su decisión en hechos falsos relacionados con el pago de las prestaciones sociales de los solicitantes.
Por otro lado, con respecto a la medida cautelar de suspensión de efectos, expuso que el fumus boni iuris está presente en el caso de autos por cuanto la Providencia Administrativa impugnada se “(…) dictó con ausencia de participación de [su] representado, por la falta de notificación, que supone la violación al derecho a la defensa y debido proceso (…) además, de los elementos que llevan a presumir que la actuación de la Administración Municipal al momento de prescindir de los servicios de los trabajadores (…) estuvo ajustada a derecho, cumpliéndose con el pago de las prestaciones sociales y la indemnización a la cual alude el artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo”.
En ese sentido, discriminó una serie de pruebas documentales que presentó anexas al escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, de las cuales, según sus dichos, se desprende que su representado es titular del derecho invocado.
Sobre el periculum in mora manifestó que existe “(…) el riesgo de que se proceda al reenganche y se tengan que pagar los salarios de esos trabajadores que fueron retirados ajustados a derecho y mediando de manera adecuada el pago de sus prestaciones y la indemnización exigida en el artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo”, viéndose obligado su representado, a realizar unos pagos que no se corresponden y a proveer unos cargos para los cuales no existe disponibilidad en la Contraloría Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda.
En cuanto a la caución exigida en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aseguró que la misma no es exigida cuando el recurso contencioso administrativo de nulidad ha sido interpuesto contra un acto dictado por una Inspectoría del Trabajo, debido a que la naturaleza de dicho recurso es declarativa y no constitutiva de derechos; para ilustrar dicha postura citó sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 5 de mayo de 2005 (caso: Tropigas, S.A.C.A).
Por último, solicitó se decretara la medida cautelar de suspensión de efectos de la Providencia Administrativa impugnada.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el fallo dictado en fecha 18 de abril de 2006, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la representación judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda contra la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas y NEGÓ la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, preliminarmente, debe esta Corte delimitar su competencia y, al efecto aprecia:
En sentencia de fecha 5 de abril de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (recaída en el caso: Universidad Nacional Abierta vs. Inspectoría del Trabajo en los Municipios Valencia, Libertador, San Diego, Naguanagua, Los Guayos y Carlos Arvelo del Estado Carabobo) resolvió un conflicto negativo de competencia que se planteó entre los criterios de la Sala Político-Administrativa y la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, con relación a la determinación de los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir los recursos contenciosos administrativos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, declarando competente, en primera instancia, a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales para conocer de los mismos (Criterio acogido por la Sala Político- Administrativa en sentencia N° 1458, del 6 de abril de 2005, caso: Operaciones al Sur del Orinoco, C.A., OPCO vs. la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar).
Esta determinación jurisprudencial de competencia para conocer de los recursos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, ha sido reafirmada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 924 del 20 de mayo de 2005 (caso: Omar Dionicio Guzmán), estableciéndose que el segundo grado de jurisdicción para pronunciarse con respecto a los referidos recursos, le corresponde a las Corte de lo Contencioso Administrativo, en tanto Alzada natural de los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo
En consecuencia, visto que el fallo apelado emanó del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, es el Órgano competente para decidir el recurso de apelación incoado por la representación judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda. Así se declara.
Determinada la competencia pasa esta Corte a conocer sobre el recurso de autos y, en tal sentido, se observa lo siguiente:
El a quo al momento de pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada se limitó a señalar que “(…) en el presente recurso la parte accionante realiza una exposición sobre los alegatos y vicios por los cuales considera que se encuentran cubiertos los extremos que condicionan la procedencia de la medida cautelar solicitada, versando estos en alegatos de legalidad que solo pueden ser resueltos en la definitiva, por lo que un pronunciamiento sobre los mismos, constituiría un adelanto de opinión, razón por la cual debe negarse la medida cautelar solicitada (…)”.
Ahora bien, del estudio minucioso del fallo apelado aprecia esta Alzada que el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en sus consideraciones para decidir omitió hacer referencia a las razones de hecho y de derecho que lo condujeron a tomar la decisión de declarar improcedente la solicitud de suspensión de efectos, por lo que desatendió el requisito contenido en el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en virtud del cual:
“Toda sentencia debe contener:
(…omissis…)
4°) Los motivos de hecho y de derecho de la decisión”.
El presupuesto citado, constituye la parte motiva de la sentencia, la cual representa “(…) un deber establecido en el Código de Procedimiento Civil que implica la expresión en la sentencia del enlace lógico entre una situación particular y una previsión abstracta contenida en la ley, para lo cual el Juez debe determinar los hechos y luego subsumirlos en las normas jurídicas que abstractamente lo prevén, lo que permite controlar la legalidad del dispositivo de la sentencia (…)” (Sentencia de fecha 9 de agosto de 2000, dictada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Luis Lobo vs. Instituto Universitario de Tecnología Industrial “Rodolfo Loero Arismendi”, I.U.T.I.R.L.A.).
Cuya ausencia, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 244 de la citada norma adjetiva, deviene en la nulidad del fallo dictado, toda vez que la omisión de las razones de hecho y de derecho que conducen al Juez a dictar su decisión atenta contra el derecho a la defensa de los justiciables, al impedirles conocer los motivos considerados por el sentenciador y que lo condujeron adoptar la decisión, y poder ejercer contra la misma los recursos correspondientes. En consecuencia, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara con lugar la apelación y, en atención a lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil anula la sentencia dictada en fecha 16 de abril de 2006, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
Anulado como ha sido el fallo apelado, corresponde conocer del fondo del asunto, y al efecto esta Corte aprecia:
Sostiene la representación judicial de la parte recurrente, que el fumus boni iuris está presente en el caso de autos por cuanto la Providencia Administrativa impugnada se dictó en franca violación del derecho a la defensa y al debido proceso, al no haberse notificado al Municipio Baruta del Estado Miranda, de la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, presentada por los ciudadano identificado en la narrativa del presente fallo.
En ese mismo orden, señaló que el periculum in mora radica en que, si se ordena la ejecución de la Providencia Administrativa recurrida, su representado se verá forzado a reenganchar y pagar unos salarios caídos a trabajadores que fueron despedidos conforme a derecho.
Ahora bien, apreció esta Alzada al escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad y de la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, que, en primer lugar, el recurrente invoca el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil como base legal de su petición y, luego, hace mención al aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Ello así, dado que el recurso sub examine fue interpuesto bajo la luz de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el análisis de la solicitud cautelar se circunscribirá a lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 eiusdem, por ser esta la norma que contempla la medida típica de suspensión de efectos del acto administrativo. Cuyo texto reza:
“(…) El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio (…)”.
La medida cautelar prevista en la cita precedente, está dirigida a asegurar la efectividad del fallo que decida la anulación del acto impugnado; es decir, consagra una excepción al principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos en beneficio del recurrente, para proteger eventuales intereses colectivos o de terceros por la ejecución anticipada del acto, la cual podría hacer nugatorio el fallo. Para su concesión debe apreciarse de manera concurrente la existencia de los requisitos de toda medida cautelar, antes enunciados, a saber: 1) El fumus boni iuris; 2) El periculum in mora
Por otra parte y dado el carácter excepcional de la medida bajo examen, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 00883 de fecha 22 de julio de 2004 (caso: Administradora Convida, C.A. contra el Ministerio de la Producción y el Comercio), estableció que:
“(…) debe el juez velar porque su decisión se fundamente no solo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente (…)
Por tanto, la medida preventiva de suspensión procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable, a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: El riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama.
En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del ‘periculum mora’, la determinación del ‘fumus boni iuris’ , pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave del buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. (…)”. (Resaltado de la Corte).
Así las cosas, esta Sede Jurisdiccional partiendo de las precisiones anteriores observa que por su naturaleza excepcional el otorgamiento de la medida de suspensión de efectos, se encuentra supeditado no sólo a la constatación de los presupuestos descritos por la jurisprudencia, sino, también, la concesión de la cautela está sujeta a que “(…) no haya coincidencia entre la materia a decidir en el pronunciamiento previo y en la sentencia definitiva (…)” (Vid. sentencia N° 1.413 dictada en fecha 2 de noviembre de 2000, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo).
Este presupuesto subyace en el hecho que el Juez Cautelar, para poder otorgar una medida cuya esencia sea igual al tema discutido en la causa principal, tendría que pronunciarse acerca de razones de hecho y de derecho propias del recurso, con lo cual, de acordarse una medida bajo esos parámetros perdería sentido emitir una sentencia que resuelva el fondo del asunto, si ya, por vía cautelar se satisface la pretensión del recurrente.
Al respecto, esta Alzada corroboró a los autos que tanto lo aducido para demostrar la ilegalidad del acto recurrido como el argumento expuesto al efecto de solicitar el decreto cautelar, se refieren a una presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso del Municipio Baruta del Estado Miranda, por tanto, dada la paridad entre ambas materias no puede este Órgano Jurisdiccional acordar la medida de suspensión de efectos del acto administrativo, toda vez que ello conduciría ineludiblemente a efectuar un análisis del fondo del asunto, lo cual, le está vedado al Juez Cautelar, en consecuencia, se declara improcedente la medida en cuestión. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación presentado por la abogada Yngrid Castro Zamora, actuando con el carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA, contra el fallo dictado en fecha 18 de abril de 2006, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la abogada Krysthal M. Rodríguez, actuando con el carácter de apoderada judicial del referido Municipio, contra Providencia Administrativa N° 502-05 de fecha 9 de agosto de 2005, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos Amado Peña, Tomás Hernández, Florencio Villalobos, Luis Balza, Zoraida Herrera, Juan Hernández, Milagros Cisneros, Rosi Pacheco y Marly Morales, contra la referida sociedad mercantil, y NEGÓ la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada;
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda;
3.- ANULA la sentencia dictada en fecha 16 de abril de 2006, por el aludido Juzgado Superior;
4.- IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de junio del año dos mil seis (2006). Años: 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Acc.,
NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ
EXP N° AP42-R-2006-001079
ACZR/003.-
En fecha veintisiete (27) de junio de dos mil seis (2006), siendo la (s) nueve y cincuenta y nueve (9:59) de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-2013.
La Secretaria Acc.,
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