TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE Nº AP42-R-2004-001326
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

El 16 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 1332-04 del 6 de octubre de 2004 emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano ANTONIO JOSÉ JIMÉNEZ GUILLÉN, portador de la cédula de identidad N° 6.325.295, asistido por la abogada MARCIA MADRID BELLORÍN, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 75.095, contra el CUERPO DE BOMBEROS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.

Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido el 26 de julio de 2004, por la abogada MARYANELLA COBUCCI, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 79.569, actuando como apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la decisión dictada el 21 de julio de 2004 por el referido Juzgado Superior, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.

En fecha 3 de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y en virtud de la distribución automática de la causa se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, y se dio inicio a la relación de la causa.

El 8 de marzo de 2005 se recibió de la parte apelante, escrito de formalización a la apelación interpuesta.

El 20 de abril de 2005, vencido como se concentraba el lapso de promoción de pruebas, sin que las partes hubieran hecho uso de tal derecho, se fijó para que tuviera lugar el acto de informes orales, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual se llevó a cabo el 1° de junio de 2005, oportunidad en la cual se dejó constancia de la falta de comparecencia de la parte querellante, ni por si ni por intermedio de representante judicial. Asimismo se dejó constancia de la asistencia a tal acto de la representación judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, la cual consignó su respectivo escrito de informes.

El 2 de junio de 2005, se dijo “Vistos”.

El 10 de junio de 2005, se pasó el presente expediente al Juez ponente.

En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo juramentados ante esa misma sede jurisdiccional el 18 del mismo mes y año.

Mediante Acta N° 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia de que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente forma: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS CRESPO DAZA, Juez.

Por cuanto en fecha 19 de octubre de 2005, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Presidenta, Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente y Alexis José Crespo Daza Juez, por auto del 16 de mayo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, en el entendido que el lapso de los tres (3) días de despacho a que se contrae el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, comenzaría a transcurrir el día de despacho siguiente a la fecha de dicho auto. En virtud de la distribución automáticamente efectuada por el Sistema Juris 2000, se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

El 16 de mayo de 2006 se pasó el expediente al Juez ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, con base en las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

El 4 de diciembre de 2003, el querellante interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, en los siguientes términos:

Que la querella interpuesta se ejerce contra las autoridades ejecutivas de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, por supuestamente “haber incumplido, con el pago y reducción del Bono Especial de Alimentación (Cesta ticket) establecido para los funcionarios y funcionarias al servicio del Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas, según el Acuerdo N° 0021-2.002 publicado en la Gaceta Oficial N° 37.452 de fecha 28 de marzo de 2.002”.

Que comenzó a prestar servicios para el Cuerpo de Bomberos del entonces Distrito Sucre en el año 1988 y, en la actualidad, en el Cuerpo de Bomberos querellado, y que según el referido Acuerdo se pactó “el otorgamiento al personal de empleados un monto equivalente de a (sic) CIEN MIL BOLÍVARES (Bs. 100.000,00) y al personal obrero un monto equivalente a SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES (Bs. 75.000,00), los que representan el beneficio por concepto de alimentación, que han debido se (sic) cancelados a través de los cupones mejor conocidos como cesta ticket serían concedidos una vez cumplidas los (sic) trámites de la normativa legal vigente”.

Que “es el caso que en fecha 10 de septiembre de 2003, según Circular N° 04-03 emanada del Comandante General de Bomberos (…), se le informó a todo el personal adscrito a dicha Institución que el bono de especial (sic) de alimentación aprobado por el Alcalde Metropolitano para el ejercicio fiscal 2003, se habría realizado en base a una disponibilidad presupuestaria existente en la Secretaria (sic) de Finanzas, y en consecuencia los montos definitivos a pagar al personal por este concepto CIENTO DOS MIL BOLIVARES SIN CENTIMOS, (Bs. 102.000,00) de enero a mayo y CINCUENTA MIL BOLIVARES SIN CENTIMOS, (Bs. 50.000,00) de junio de diciembre”, de lo cual, según alegó, se observa una disminución en el segundo trimestre del año a la mitad de las cantidades correspondientes por este concepto.

Que en el mes de abril de 2003, fueron cancelados los montos correspondientes al beneficio de alimentación de los meses de enero, febrero y marzo, por un monto de CIENTO DOS MIL BOLIVARES SIN CENTIMOS, (Bs. 102.000,00) y que a partir de agosto fueron pagados los montos correspondientes a la bonificación de alimentación de los meses de mayo, junio, julio, agosto y septiembre, por un monto de CINCUENTA MIL BOLIVARES SIN CENTIMOS, (Bs. 50.000,00).

Que la conducta adoptada por la parte querellada “evidencia el ilícito cometido al disminuir la bonificación por alimentación de sus empleados, puesto que a pesar de contar con los recursos financieros necesarios para sufragar los gastos que ocasionan el pago del Bono de Alimentación (…), tal como lo dispone la Ordenanza de Presupuesto para el año 2003, redujeron a menos de la mitad la bonificación de marras vulnerando los derechos constitucionales de sus trabajadores”.

Que dicha bonificación fue pagada siempre en dinero en conjunto con la remuneración mensual de los funcionarios, y no como lo estableció el acuerdo originalmente, “lo que trae como consecuencia, que dicho pago debe ser considerado como parte del sueldo o salarios del trabajador o empleado tal y como lo establecen el artículo 33 de la Ley Orgánica del Trabajo y el artículo 54 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser un beneficio de carácter pecuniario pagado permanente (sic) por virtud de la prestación del servicio público”.

Finalmente, solicitó el pago de la diferencia resultante de la disminución de la bonificación especial de alimentación, retroactivos desde el mes de junio de 2003, hasta la ejecución del fallo y declarar como parte integrante de su remuneración mensual el referido Bono de Alimentación y, en consecuencia, se ordene incorporarlo a la base de cálculo de todos los derechos laborales que le corresponden, “Así como a pagar la diferencia resultan (sic) de los conceptos aquí descritos y pagados con anterioridad a la ejecución del fallo”. Igualmente, solicitó la condenatoria en costas procesales a la querellada.

II
DEL FALLO APELADO

El 21 de julio de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“(…) el objeto principal de la querella consiste en obtener una declaratoria por parte de es[e] Tribunal que ordene al ente querellado pagar la diferencia resultante de la disminución de la Bonificación Especial de Alimentación, así como también se declare que dicho concepto debe ser considerado como salario a los efectos de las indemnizaciones laborales que corresponden al trabajador (…).
(...Omissis…)
(…) aún cuando estaba expresamente previsto la provisión (sic) de cesta ticket, debe es[e] Juzgado tener por sentado que el Cuerpo de Bomberos de la Alcaldía Metropolitana cumple con la Ley Programa de Alimentación de los Trabajadores a través de un servicio interno de comedor, pues ello no fue punto de controversia, así como también debe tenerse como cierto que el concepto que se está pagando en la actualidad denominado por la Administración Municipal como compensación o indemnización social que funge como bono especial de alimentación no se corresponde con el beneficio contemplado en la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores. Sin embargo se desprende del petitorio del escrito libelar que lo que el querellante concretamente pretende es el aumento de este bono especial de alimentación de la cantidad de Cincuenta Mil Bolívares (Bs. 50.000,oo) a Ciento Dos Mil Bolívares (Bs. 102.000,oo), y que se pague la diferencia resultante desde el mes de junio de 2003 hasta la ejecución del fallo, es decir, que se declare ilegal la disminución que este concepto sufrió por decisión del Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano.
En cuanto a este punto la representación judicial de la querellada esgrim[ió] que el concepto en cuestión, depende de la disponibilidad presupuestaria existente en la Secretaría de Finanzas, y que para el ejercicio Fiscal 2003 fueron aprobados por el Alcalde los montos de Bolívares Ciento Dos Mil (Bs. 102.000,oo) correspondiente a los meses de enero a mayo y Bolívares Cincuenta Mil (Bs. 50.000,oo) de junio a diciembre. De este modo pesa sobre la Administración la carga de probar lo alegado por ella, o sea, la dependencia de la disponibilidad presupuestaria a la Secretaría de Finanzas, y la aprobación que hizo el Alcalde de la disminución del bono especial de alimentación. Sin embargo no consigna la representación judicial de la parte querellada documento alguno del cual se desprenda la supuesta disminución aprobada por parte del Alcalde ni tampoco demuestra de que manera (sic) dispuso presupuestariamente la Secretaría de Finanzas la disminución del concepto de bono especial de alimentación, no siendo suficiente la mera enunciación de este alegato para que deba considerarse como verdadero, y lo que es peor el pago de la llamada indemnización social, aún cuando no deba ser considerado como cesta ticket, concuerda exactamente con el monto que se estableció en el acuerdo anteriormente mencionado, lo que hace presumir que dicho concepto se cancelaba precisamente en ejecución a lo previsto presupuestariamente por el Cabildo Metropolitano con relación a los cesta tickets. En este sentido es forzoso para es[a] Juzgadora, y en atención al Acuerdo N° 0021-2002 dictado por el Cabildo Metropolitano de Caracas en fecha 26 de marzo de 2002 (folio 15), y a la Ordenanza de Presupuesto del Distrito Metropolitano dictada por el Cabildo Metropolitano de Caracas el fecha 23 de diciembre de 2002 (folios 16 al 32), tener como cierto lo alegado por la parte querellante y en consecuencia declarar ilegal la disminución que sufrió el bono especial de alimentación con el consecuente pago de los retroactivos que se hayan producido con motivo a la disminución que sufrió el bono especial de alimentación con el consecuente pago de los retroactivos que se hayan producido con motivo a la (sic) disminución. Sin embargo debe aclararse que en este caso en concreto el accionante solicita el pago de la diferencia desde el mes de junio de 2003 pero la solicitud es interpuesta el 04-12-2003, lo que quiere decir que sólo se reconocerá su derecho al reajuste del bono de alimentación a partir del 04-09-2003, por lo que el hecho lesivo que dio origen al reclamo sólo puede comprender los tres (3) meses anteriores a la interposición de la querella, estando caduco el derecho a accionar el resto del tiempo solicitado, por lo que se tomara (sic) desde el 04-09-2003. (…).
(…) Tal como quedó establecido supra, el bono especial de alimentación objeto de la presente querella no puede ser considerado como el beneficio de alimentación otorgado mediante la provisión de cesta tickets contemplado en la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores, en razón a que la Administración manifiesta que no le corresponde dicho beneficio ya que se cumple con dicha Ley a través de un servicio de comedor interno, pero aparte de ello, y ésta es la razón fundamental, porque la propia Ley Programa para la Alimentación de los Trabajadores establece expresamente en el parágrafo único del artículo 4, lo siguiente:
‘En ningún caso el beneficio de alimentación será cancelado en dinero’.
En efecto se desprende de las actas procesales del presente expediente, específicamente de los recibos de pago consignados por el querellante cursante a los folios 33 y 34, así como de las copias de nómina de personal consignadas por la parte querellada y cursante a los folios 60 al 71, que el bono especial de alimentación se cancelaba en efectivo. Se observa entonces que este bono especial de alimentación es una percepción de dinero en efectivo que recibe el funcionario de manera frecuente y regular con ocasión a la prestación de sus servicios. Al respecto el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo establece:
(…Omissis…)
Así mismo el artículo 3 del Reglamento Parcial de la Ley de Carrera Administrativa para el pago de la Prestación de Antigüedad dispone:
(…Omissis…)
En consecuencia se declara como parte integrante de la remuneración mensual del ciudadano querellante el aludido Bono Especial y se ordena incorporarlo a la base de cálculo de todos los conceptos que le corresponden, tales como prestación de antigüedad, utilidades, vacaciones, y bono vacacional.
En cuanto a la solicitud de costas procesales (…) es[e] Juzgado niega la misma, por ser una de las prerrogativas del Municipio estar exonerado de las costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”. (Negritas del a quo)

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

El 8 de marzo de 2005, la abogada Maryanella Cobucci Contreras, actuando como representante judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de formalización a la apelación, en los siguientes términos:

Que la sentencia apelada está viciada del vicio de incongruencia por cuanto, según alegó, a lo largo de ésta se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de elementos importantes alegados en el escrito de contestación y que “bastó para sentenciar, lo expuesto por la accionante (sic) para determinar que existe una supuesta violación de derechos e incumplimiento de normas legales de tal manera que la sentencia se convirtió casi en una trascripción (sic) de los argumentos contenidos en la demanda, obviando con ello que todos y cada uno de los puntos de la misma fueron controvertidos en la contestación (…)”.

Denunció igualmente el vicio de falso supuesto, en virtud del cual, a su decir, se aplicó inadecuadamente el artículo 4 de la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores “Vistas las diferentes elecciones que posee el patrono para implementar el Programa de Alimentación para los Trabajadores, el Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas, en aras de dar cumplimiento cabal a dicho Programa cuenta con un Servicio de Comedor al servicio del Personal (sic) que labora en la Institución Bomberil; encuadrando así dentro de lo estipulado en el ordinal 1°, articulo (sic) 4° de la Ley”.

Que el querellante planteó una disminución del bono alimentación “lo cual es totalmente falso ya que no esta (sic) contemplado dentro de sus beneficios el otorgamiento del mismo, en la actualidad lo que se le paga es una compensación como indemnización social que funge como Bono Especial de Alimentación, el cual depende de la disponibilidad presupuestaria existente en la Secretaria de Finanzas y para el ejercicio fiscal 2003 fueron aprobados por el Alcalde los montos de Bolívares CIENTO DOS MIL (Bs. 102.000,00) correspondientes a los meses de enero a mayo y Bolívares (sic) CINCUENTA MIL (Bs. 50.000,00) de junio a diciembre por este concepto”.

Que la sentencia apelada deja claro que a los efectos de la determinación se le deben cancelar los retroactivos resultantes de la supuesta ilegal disminución del bono especial de alimentación, a lo cual, dicha representación distrital, planteó que ese pago depende de la disponibilidad presupuestaria existente en la Secretaría de Finanzas y que para el ejercicio fiscal 2003 fueron aprobados por el Alcalde los montos arriba expresados, basado en los serios déficit presupuestarios por los que atravesó la Alcaldía de autos “y en consideración a las serias restricciones financieras, por tanto fue establecido como un beneficio adicional al servicio de comedores, y fue una Resolución emanada y decidida por Instrucciones del Ciudadano Alcalde Metropolitano mediante punto de cuenta N° 64 de fecha veintiséis (26) de junio de 2003, la cual anex[a]”. (Negritas de la recurrente)

Finalmente, solicitó se declare con lugar la apelación interpuesta y “la INADMISIBILIDAD de la querella interpuesta”. Y que, de considerar improcedentes los petitorios enunciados, proceda esta Corte a declarar sin lugar la querella. (Negritas de la apelante)

IV
DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE

Antes de pronunciarse acerca del recurso de apelación interpuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al respecto observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

La norma antes transcrita, establece la competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer de las apelaciones -o consultas de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República- que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Tribunales a quienes corresponde el conocimiento de las reclamaciones funcionariales.

Ello así, dado que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, tiene atribuida las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como lo precisó la Resolución N° 2003-0003 de fecha 10 de diciembre de 2003 (Gaceta Oficial N° 37.980) dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; y la reiterada jurisprudencia de la Sala Político- Administrativa que da a las Cortes de lo Contencioso Administrativo el carácter de Tribunales de Alzada con respecto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia Nº 02271 dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicio Yes´Card, C. A.), esta Corte se declara COMPETENTE para conocer de la presente apelación, y así se decide.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Alzada pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto el 26 de julio de 2004, por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la decisión dictada el 21 de julio de 2004 por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta. A saber:

En el caso de autos, el a quo en la recurrida declaró ilegal la disminución que sufrió el bono especial de alimentación y ordenó el pago de los retroactivos que se hayan producido con motivo de tal disminución. Asimismo, aclaró que en este caso en concreto “el quejoso solicitó el pago de la diferencia desde el mes de junio de 2003 pero la solicitud fue interpuesta el 04-12-2003, lo que quiere decir que sólo se reconocerá su derecho al reajuste del bono de alimentación a partir del 04-09-2003, por lo que el hecho lesivo que dio origen al reclamo sólo puede comprender los tres (3) meses anteriores a la interposición de la querella, estando caduco el derecho a accionar el resto del tiempo solicitado, por lo que se tomara (sic) desde el 04-09-2003”. (Negritas del a quo)

Igualmente, sustentó el a quo la decisión apelada en que el bono especial de alimentación objeto de la presente querella no puede ser considerado como el beneficio de alimentación otorgado mediante la provisión de cesta tickets contemplado en la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores, en razón de que la Administración manifiesta que no le corresponde al querellante dicho beneficio ya que se cumple con dicha Ley a través de un servicio de comedor interno y en virtud de que el bono especial de alimentación se cancelaba en efectivo.

Agregó que al ser este bono especial de alimentación una percepción de dinero en efectivo que recibe el funcionario de manera frecuente y regular con ocasión a la prestación de sus servicios, de conformidad con el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, “declara como parte integrante de la remuneración mensual del ciudadano querellante el aludido Bono Especial y se ordena incorporarlo a la base de cálculo de todos los conceptos que le corresponden, tales como prestación de antigüedad, utilidades, vacaciones, y bono vacacional”.

Por su parte, la representación de la parte querellada-apelante expuso como fundamento de su recurso que la sentencia apelada está viciada del vicio de incongruencia por cuanto, según alegó, a lo largo de ésta se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de elementos importantes alegados en el escrito de contestación y que “bastó para sentenciar, lo expuesto por la accionante (sic) para determinar que existe una supuesta violación de derechos e incumplimiento de normas legales de tal manera que la sentencia se convirtió casi en una trascripción (sic) de los argumentos contenidos en la demanda, obviando con ello que todos y cada uno de los puntos de la misma fueron controvertidos en la contestación (…)”.

Denunció igualmente el vicio de falso supuesto, en virtud del cual, a su decir, se aplicó inadecuadamente el artículo 4 de la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores “Vistas las diferentes elecciones que posee el patrono para implementar el Programa de Alimentación para los Trabajadores, el Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas, en aras de dar cumplimiento cabal a dicho Programa cuenta con un Servicio de Comedor al servicio del Personal que labora en la Institución Bomberil; encuadrando así dentro de lo estipulado en el ordinal 1°, articulo (sic) 4° de la Ley”.

Expuso asimismo que el querellante planteó una disminución del bono alimentación, “lo cual es totalmente falso ya que no esta (sic) contemplado dentro de sus beneficios el otorgamiento del mismo, en la actualidad lo que se le paga es una compensación como indemnización social que funge como Bono Especial de Alimentación, el cual depende de la disponibilidad presupuestaria existente en la Secretaria de Finanzas y para el ejercicio fiscal 2003 fueron aprobados por el Alcalde los montos de Bolívares CIENTO DOS MIL (Bs. 102.000,00) correspondientes a los meses de enero a mayo y Bolívares CINCUENTA MIL (Bs. 50.000,00) de junio a diciembre por este concepto”.

Planteado el ámbito de la apelación en los términos que anteceden, esta Alzada observa que el a quo en la decisión recurrida estimó que el quejoso solicitó el pago de la diferencia del bono alimentación desde el mes de junio de 2003 pero la solicitud fue interpuesta el 4 de diciembre de 2003, “lo que quiere decir que sólo se reconocerá su derecho al reajuste del bono de alimentación a partir del 04-09-2003, por lo que el hecho lesivo que dio origen al reclamo sólo puede comprender los tres (3) meses anteriores a la interposición de la querella, estando caduco el derecho a accionar el resto del tiempo solicitado, por lo que se tomara (sic) desde el 04-09-2003”. (Negritas del a quo)

Al respecto, esta Alzada considera que tal razonamiento no se encuentra ajustado a derecho ya que, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el legislador determinó que “Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto”. No obstante, aunque el lapso de caducidad referido podría ser perfectamente aplicable a casos similares al de autos, no pasa inadvertida para esta Corte la circunstancia relativa a que en el presente caso no se verifica un hecho concreto que de lugar a la interposición de la querella, debido a que no hay una negativa expresa de la Administración en incumplir con el pago de la diferencia adeudada por concepto del beneficio del bono alimentación del cual el querellante supuestamente es beneficiario. (Negritas de esta Corte)

En el caso sub examine el quejoso se mantuvo en una expectativa de reconocimiento de un derecho de índole laboral (cesta ticket) y, en consecuencia, no existe una fecha cierta desde la cual el Juez deba efectuar el cálculo para determinar desde qué momento debe computarse el lapso de caducidad a los fines de la interposición de la presente reclamación judicial, toda vez que tal derecho pudiera estar supeditado a un reconocimiento formal en sede administrativa por parte de la Administración, al encontrarse precisamente el querellante prestando servicios como funcionario activo dentro del organismo querellado.

En tal sentido, estima la Corte que cuando la Administración incumple con una obligación de pagar periódica y oportunamente algún beneficio laboral, -como en el presente caso, los cesta ticket- y el recurrente permanezca en servicio, -en principio- no debe computarse el lapso de caducidad desde el momento en que se comenzó a incumplir con tal obligación (en el caso que nos ocupa, a partir de enero de 2003), pues la omisión de la Administración de pagar dicho beneficio al funcionario no es un hecho perturbador que se agota en un solo momento (en el primer mes incumplido), sino que se prolonga en el tiempo, cuando de manera continuada y permanente incumple con la obligación que tiene como patrono. Concluir lo contrario traería consecuencias irreparables para los funcionarios públicos, pues en aquéllos casos en los cuales el pago se realice de manera tardía por razones presupuestarias o trámites administrativos, al funcionario se le reduciría el lapso para la interposición del recurso, en caso de que éste pretenda reclamar judicialmente el incumplimiento de la Administración.

Este criterio, aplicable sólo a las obligaciones cuya naturaleza sean de tracto sucesivo y cuya consecuencia jurídica sólo se aplica a los casos en los cuales el querellante permanezca al servicio del organismo o ente querellado, ya ha sido expuesto por esta Corte en sentencia N° 2006-01255 del 10 de mayo de 2006, caso: David Eduardo Pereira Vs. Alcalde del Municipio Vargas del Estado Vargas. En el presente caso, esta Corte verificó que la misma Administración, en la oportunidad de la fundamentación de la apelación, alegó que el querellante aún permanece en el Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas, por lo tanto, resulta aplicable el criterio anteriormente esgrimido.

La interpretación a la cual se viene haciendo referencia deviene del análisis del ordenamiento jurídico como un todo, pues si bien la labor interpretativa de un juez debe ceñirse al contenido de las normas que establezcan determinadas reglas procesales y sustantivas, la misma no debe hacerse separadamente de los principios que deben regir en un Estado de Derecho.

De manera que, el lapso de caducidad a los fines de la interposición de la querella no puede contarse de la forma en que lo efectuó el Tribunal de primera instancia en el fallo recurrido, y al constituirse ello en una situación que hace más gravosa al querellante la posibilidad de recurrir, esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, en consecuencia, REVOCA, por no ajustarse a derecho, el fallo apelado. Así se decide.

Entrando a conocer del fondo del asunto esta Corte observa que la reclamación del quejoso se circunscribe, en primer lugar, a solicitar el pago de la diferencia supuestamente adeudada por el Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas, al haber pagado de manera incompleta el bono especial de alimentación acordado por el ente querellado a través del Acuerdo N° 0021-2002 dictado por el Cabildo Metropolitano de Caracas. En segundo lugar, el actor pretende la inclusión del referido bono al salario y, en consecuencia, que se tome como base de cálculo para el resto de los beneficios laborales que le correspondan.

Para decidir, esta Corte observa:

Riela al folio catorce (14) y siguientes del expediente copia simple de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.452, del 28 de mayo de 2002, en la cual se publicó el Acuerdo N° 0021-2002 dictado por el Cabildo Metropolitano de Caracas, de donde se lee lo siguiente:

“CONSIDERANDO
Que la Ley promulgada en fecha 14 de Septiembre de 1998, ‘Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores’ (…) crea un programa de alimentación para mejorar el estado nutricional de los trabajadores (…).
CONSIDERANDO
Que el beneficio previsto en la ley (…), podrá ser concedido por los empleadores a los trabajadores, entre otras formas, mediante cupones o ticket, (sic), con lo que podrá obtener comida o alimentos, tanto en restaurantes, abastos o supermercados, pero en ningún caso el beneficio de alimentación (cesta ticket) podrá ser cancelado en dinero.
CONSIDERANDO
Que el beneficio objeto de este Acuerdo no será considerado como salario, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, tanto para los empleados como para el personal obrero.
CONSIDERANDO
Que los cupones o ticket (sic) se destinaran (sic) solamente a la compra de comida o alimentos como una manera de contribuir a compensar el alto costo de la vida y la devaluación de los salarios producto de la cambiante economía nacional.
CONSIDERANDO
Que existen los recursos económicos suficientes previstos en la Ordenanza de Presupuesto del Distrito Metropolitano de Caracas para el Ejercicio Fiscal 2002.
ACUERDA
PRIMERO: Otorgar al personal de empleados un monto equivalente a CIEN MIL BOLIVARES (Bs. 100.000,00) y al personal obrero un monto equivalente a SESENTA Y CINCO MIL BOLIVARES (Bs. 75.000,00). Los cuales representan el beneficio por concepto de alimentación (cupones cesta ticket) y serán concedidos una vez cumplidos los trámites de la normativa legal vigente”. (Negritas del Acuerdo citado y subrayado de esta Corte)

De lo anteriormente trascrito se colige la voluntad del Cabildo Metropolitano de Caracas de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores, en el sentido de otorgar “cupones o ticket[s]”, tal como de manera textual e inequívoca se desprende del texto del referido Acuerdo, de lo cual se entiende que el fundamento de dicho beneficio lo constituye dicho texto normativo.

En atención a lo expuesto, resulta importante traer a colación el contenido del artículo 4 de la mencionada Ley, que prevé lo siguiente:
“El otorgamiento del beneficio a que se refiere el artículo 2º de esta Ley podrá implementarse, a elección del empleador, de las siguientes formas:
a) Mediante la instalación de comedores propios de la empresa, operados por ella o contratados con terceros, en el lugar de trabajo o en sus inmediaciones;
b) Mediante la contratación del servicio de comida elaborada por empresas especializadas en el ramo;
c) Mediante la provisión o entrega al trabajador de ‘cupones’ o ‘tickets’ con los que podrá obtener comidas o alimentos en restaurantes o establecimientos similares, con los cuales la Empresa haya celebrado convenio a tales fines, directamente o a través de empresas de servicio especializadas;
d) Mediante la instalación de comedores comunes por parte de varias empresas, próximos a los lugares de trabajo, para que atiendan a los beneficiarios del Programa;
e) Mediante la utilización de los servicios de los comedores administrados por el Instituto Nacional de Nutrición”. (Subrayado de esta Corte)

Del contenido de la norma supra transcrita se advierte que, independientemente de que la Administración a lo largo del proceso haya argumentado que tal beneficio no podría asimilarse a la figura contenida en el artículo 4 de la mencionada Ley, en virtud de la existencia en la sede del Cuerpo de Bomberos querellado de un servicio de comedor interno, no es menos cierto que a la letra estricta del Acuerdo citado, el Cabildo Metropolitano catalogó dicho beneficio como “cupones o ticket[s]” y también dejó clara su intención de que su otorgamiento se efectuaba para dar cumplimiento a la referida Ley, tal como se desprende del folio catorce (14). Por tanto, no podría alegar la Administración que, en este caso, no se trata del beneficio que de manera indubitable para este Órgano Jurisdiccional en definitiva se acordó, esto es, los “cupones” o “tickets” a los cuales hace referencia la norma citada supra.

Dentro de esta perspectiva, de existir la posibilidad de denominar tal beneficio de otra manera y no de la forma en que se hizo, no se hubiera establecido en el Acuerdo de marras que el beneficio en cuestión consiste en el otorgamiento de “cupones o ticket[s]”, de conformidad con lo que establece la Ley que rige el punto en referencia, ni se hubiera utilizado como fundamento jurídico la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores, que sin lugar a dudas prevé la figura in commento, que pretende la parte apelante desconocer denominándola de otra manera, para así evadir el cumplimiento de lo acordado por el mismo Cabildo Metropolitano de Caracas.

Luego, si esa fue la intención de la Administración, no debe tergiversarse ésta, y pretender con ello, desconocer la voluntad del Cabildo Metropolitano de Caracas al emitir el Acuerdo in commento, ya que de haber sido así no se hubiera acordado expresamente “Otorgar al personal de empleados un monto equivalente a CIEN MIL BOLIVARES (Bs. 100.000,00) y al personal obrero un monto equivalente a SESENTA Y CINCO MIL BOLIVARES (Bs. 75.000,00). Los cuales representan el beneficio por concepto de alimentación (cupones cesta ticket)”. (Negritas de esta Corte)

Además, dado que la norma parcialmente citada supra, establece que el beneficio de los cupones o cesta tickets se efectuará a elección del empleador, ello no obsta para que el empleador escoja una o más de las posibilidades que le ofrece ese dispositivo normativo, razón por la que no puede alegar la Administración que el caso sub examine no puede tratarse de la figura mencionada, una vez cumplida con una de las previsiones reseñadas, ya que la norma no limita en forma alguna el otorgamiento de las posibilidades que ofrece.

Precisado lo anterior, igualmente aprecia esta Corte que se acordó pagar a los empleados, como es el caso del querellante, la cantidad de cien mil bolívares (Bs. 100.000,00), de lo cual, de acuerdo al principio in dubio pro operario, ha de entenderse que ello habría de hacerse de forma mensual y, es el caso, que la Administración no lo efectuó de esta manera, aún cuando en el aludido Acuerdo se señaló que “existen los recursos económicos suficientes previstos en la Ordenanza de Presupuesto del Distrito Metropolitano de Caracas para el Ejercicio Fiscal 2002”.

En la perspectiva que aquí se adopta, tenemos que la Ley del Trabajo, aplicable a los funcionarios públicos de manera supletoria, dispone en su artículo 59 lo siguiente:

“En caso de conflicto de leyes prevalecerán las del Trabajo, sustantivas o de procedimiento. Si hubiere dudas en la aplicación de varias normas vigentes, o en la interpretación de una determinada norma, se aplicará la más favorable al trabajador. La norma adoptada deberá aplicarse en su integridad”. (Subrayado de esta Corte)

Así, la norma transcrita ut supra, prevé el apuntado principio in dubio pro operario o el de la norma más favorable al trabajador, mediante el cual, de forma muy peculiar, deberá privar la interpretación que sea más favorable al trabajador.

En efecto, aprecia este Órgano Jurisdiccional que la Administración señaló, tanto en el escrito de contestación a la querella, como en la fundamentación de la apelación, que es falso que se haya verificado una disminución en el referido beneficio alimenticio, alegando para ello que “lo que se le paga es una compensación como indemnización social que funge como Bono Especial de Alimentación, el cual depende de la disponibilidad presupuestaria existente en la Secretaria (sic) de Finanzas” y al respecto confesó que “para el ejercicio fiscal 2003 fueron aprobados por el Alcalde los montos de Bolívares CIENTO DOS MIL (Bs. 102.000,00) correspondientes a los meses de enero a mayo y Bolívares CINCUENTA MIL (Bs. 50.000,00) de junio a diciembre por este concepto”.

No obstante, en el tantas veces aludido Acuerdo se estableció de manera inequívoca la cancelación de CIENTO DOS MIL BOLÍVARES (Bs. 102.000,00) y ello, aunque la norma no lo establezca expresamente, hay que concatenarlo con el hecho de que tal pago debe hacerse de manera mensual, y no por períodos de varios meses, como lo hizo la Administración en el presente caso, de lo cual se entiende que el monto previsto en el Acuerdo N° 0021-2002 no se pagó de forma mensual.

Ello se desprende de forma indubitable del folio trece (13) en donde riela Circular N° 04-03 del 10 de septiembre de 2003, dirigida por el Comandante General del Cuerpo de Bomberos querellado a todo el personal que lo integra, en la cual se informó que “EL BONO ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN APROBADO POR EL ALCALDE METROPOLITANO PARA EL EJERCICIO FISCAL 2003, FUE EN BASE A LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA EXISTENTE EN LA SECRETARIA DE FINANZAS, SIENDO LOS MONTOS DEFINITIVOS POR ESTE CONCEPTO CIENTO DOS MIL BOLIVARES (Bs. 102.000) DE ENERO A MAYO Y CINCUENTA MIL BOLIVARES (BS. 50.000) DE JUNIO A DICIEMBRE”. (Resaltados propios de la Circular citada)

En adición a lo anterior, no puede servir de excusa la falta de disponibilidad presupuestaria alegada por la parte querellada, ya que en el mismo Acuerdo se dejó claro que “existen los recursos económicos suficientes previstos en la Ordenanza de Presupuesto del Distrito Metropolitano de Caracas para el Ejercicio Fiscal 2002”.

Como corolario de los anteriores razonamientos, esta Corte concluye que al querellante se le adeuda la diferencia correspondiente al período de enero a diciembre del año 2003 (fecha de interposición de la querella), por concepto de ‘cupones’ o ‘tickets’, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo N° 0021-2002 dictado por el Cabildo Metropolitano de Caracas el 28 de mayo de 2002, en concordancia con la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores. En consecuencia, ORDENA al Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas a dar estricto cumplimiento a lo establecido en el aludido Acuerdo, en el sentido de pagar al querellante la diferencia generada durante dicho período de tiempo, con respecto al monto acordado para cada uno de los meses adeudados, cuyo monto fue pagado de manera incompleta por el querellado. Así se decide.

Con respecto a la solicitud de inclusión en el salario del beneficio in refero, resulta oportuno traer a colación que el Acuerdo N° 0021-2002 dictado por el Cabildo Metropolitano de Caracas, establece en uno de sus considerandos que “el beneficio objeto de este Acuerdo no será considerado como salario, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, tanto para los empleados como para el personal obrero”. (Subrayado de esta Corte)

Aunado a lo anterior, visto que dicho Acuerdo se fundamentó en la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores, tenemos que el artículo 5 de dicho texto normativo prevé que “El beneficio objeto de esta Ley no será considerado como salario de conformidad con lo establecido en el Parágrafo Tercero del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, salvo que en las convenciones colectivas o contratos individuales de trabajo se estipule lo contrario”. (Subrayado de esta Corte)

En aplicación de lo anterior al caso de autos, esta Corte considera que tal pedimento carece de fundamento jurídico alguno, motivo por el cual se desecha la solicitud efectuada en torno a ello, y así se declara.

Con relación a la solicitud que hace el querellante de que sea condenada en costas la querellada, se declara improcedente tal pretensión, de conformidad con lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por tratarse el presente caso de una querella interpuesta contra un órgano de carácter municipal. Así se decide.

En razón de los razonamientos expuestos precedentemente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta en el presente caso. Así se decide.

VI
DECISIÓN

En virtud de los planteamientos precedentemente analizados, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido el 26 de julio de 2004, por la abogada MARYANELLA COBUCCI, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 79.569, actuando como apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la decisión dictada el 21 de julio de 2004 por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 21 de julio de 2004, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano ANTONIO JOSÉ JIMÉNEZ GUILLÉN, portador de la cédula de identidad N° 6.325.295, asistido por la abogada MARCIA MADRID BELLORÍN, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 75.095, contra el CUERPO DE BOMBEROS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. REVOCA el fallo apelado.
4. PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta, en consecuencia, ORDENA al Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas a dar estricto cumplimiento a lo establecido en el Acuerdo N° 0021-2002 dictado por el Cabildo Metropolitano de Caracas el 28 de mayo de 2002, en concordancia con la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores, en el sentido de pagar al querellante la diferencia generada durante el período de tiempo comprendido de enero a diciembre del año 2003, con respecto al monto acordado para cada uno de los meses adeudados, cuyo monto fue pagado de manera incompleta por el querellado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los ocho (08) días del mes de junio de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria Accidental,

NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ

Exp. N° AP42-R-2004-001326.-
ASV / e.-

En fecha ocho (08) de junio de dos mil seis (2006), siendo la (s) 12:29 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-01766.

La Secretaria Acc.,