TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Expediente N° AP42-O-2004-00473

En fecha 9 de diciembre de 2004, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 04-2498 de fecha 21 de septiembre de 2005, emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, remitiendo expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano JESÚS LEAL, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° V-1.758.972, en su condición de Presidente de la FEDERACIÓN NACIONAL DE OBREROS DEPENDIENTES DEL ESTADO (FENODE), fundada el 14 de febrero de 1965 e inscrita por ante la Dirección del Trabajo del Ministerio del Trabajo en fecha 16 de marzo de 1965, bajo el N° 128, al folio 68 del Libro de Registro de Confederaciones que se lleva en ese Ministerio, y afiliada a la Central de Trabajadores de Venezuela (C.T.V.), asistido por los abogados RODRIGO PÉREZ BRAVO y MARIA GABRIELA ANGELISANTI, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los N° 9.277 y 34.701, respectivamente, contra el ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de DIRECTOR NACIONAL y ASUNTOS COLECTIVOS DEL TRABAJO DEL SECTOR PÚBLICO DEL MINISTERIO DEL TRABAJO, dadas las presuntas violaciones al derecho a petición y oportuna respuesta, a la defensa y al debido proceso, a la contratación colectiva, a la igualdad, al trabajo y a la tutela judicial efectiva, todos ellos consagrados en los artículos 51, 49, 96, 21, 89 (numeral 2 y 5) y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, presuntamente proferidas por dicho funcionario contra la mencionada Organización sindical.

Tal remisión se efectuó en virtud de lo ordenado en la Sentencia de fecha 9 de septiembre de 2004, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual ORDENÓ remitir a esta Corte el presente expediente, a los fines que sea éste Órgano Jurisdiccional quien conozca y decida el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la parte accionante, en fecha 24 de mayo de 2004, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 19 de mayo de 2004.

En fecha 17 de enero de 2005, se dio cuenta a esta Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, y por auto separado se designó al Juez Ponente.

En fecha 18 de enero de 2005, se pasó el expediente al Juez Ponente.

Reconstituida como fue la Corte el 19 de octubre de 2005, quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

En fecha 9 de diciembre de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el fallo.

En fecha 30 de enero de 2006, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por la abogado MARIA GABRIELA ANGELISANTI, ya identificada, mediante la cual solicita se dicte sentencia en la presente causa.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:

I
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 12 de mayo de 2004, el ciudadano JESÚS LEAL, asistido por los abogados RODRIGO PÉREZ BRAVO y MARIA GABRIELA ANGELISANTI, ejerció acción de amparo constitucional contra el ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo, por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en funciones de Distribuidor, acción la cual se basó en la siguiente argumentación:

Que el acto lesivo que atacó mediante la presente acción de amparo, se encuentra constituido por la omisión de pronunciamiento en la que ha incurrido el ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo, con respecto a la excepción opuesta en fecha 10 de noviembre de 2003 por los ciudadanos Noel Sirit, María Cristina Martín, Julio César González, Nancy Méndez, Brigh Fuentes y José Rafael Prieto Morín, representantes de la Vicepresidencia de la República los dos primeros, del Ministerio de Finanzas el segundo, de la Oficina Nacional de Presupuesto la tercera, del Ministerio de Planificación y Desarrollo el cuarto y de la Procuraduría General de la República el último, y conjuntamente actuando como representantes del Ejecutivo Nacional ante la prenombrada Dirección, como integrantes de la Comisión Negociadora para atender la discusión de Proyectos de Convención Colectiva del Trabajo Marco de los Obreros.

Que la excepción opuesta por los nombrados representantes del Ejecutivo Nacional, fue opuesta en el acto de instalación del proceso de negociación del proyecto de Convención Colectiva del Trabajo, presentado por la Federación Nacional de Obreros Dependientes del Estado (en lo adelante FENODE) y el Sindicato Único de Obreros Dependientes del Estado (en lo adelante SOUDE), en fecha 10 de noviembre de 2003, siendo que hasta la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional no había sido resuelta tal excepción.

Adujeron que la excepción opuesta por los representantes del Ejecutivo Nacional se encontraba constituida por la imposibilidad material de negociar varios proyectos de Convención Colectiva del Trabajo, presentados por distintas organizaciones sindicales que se atribuyen la representación de los trabajadores calificados como obreros al servicio del sector público.

Que dada la excepción anteriormente señalada, el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo, preceptúa que el Inspector del Trabajo deberá dentro de los ocho días siguientes de efectuada la solicitud, determinar la procedencia de tal pedimento.

Indicaron que, dada la omisión de pronunciamiento en la que ha venido incurriendo la Administración, en fecha 16 de diciembre de 2003, FENODE y sus sindicatos afiliados a nivel nacional dirigieron comunicación a la ciudadana Ministra del Trabajo, “con atención al Jefe de Inspectoría Nacional de Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público, Carlos Montilla”, en la cual solicitan respuesta respecto al planteamiento efectuado por la representación del Ejecutivo Nacional en el acto de instalación de las discusiones para la negociación, y “… aún cuando FENODE no había sido notificada ni convocada nuevamente para discutir la convención colectiva de los obreros del Estado con FENTRASEP, aún cuando repetimos, las conversaciones con esta última también debían estar suspendidas en ocasión a la excepción opuesta …”.

Que la anterior omisión le ha generado a FENODE, la violación del derecho constitucional a petición y oportuna respuesta, toda vez que hasta la fecha de interposición de la presente acción, tal excepción no ha sido resuelta.

De igual modo denuncia que se les lesiona su derecho la defensa y al debido proceso, toda vez que FENODE ha debido ser oída con las debidas garantías, dentro del plazo señalado en el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo, máxime cuando el funcionario del cual debe emanar tal respuesta, ha participado conjuntamente con el patrono en las discusiones del contrato de la Federación de Trabajadores del Sector Público (en lo adelante FENTRASEP), al avalar con su presencia las reuniones que se celebraron con dicho Organismo Sindical, a pesar de existir la excepción opuesta por el mismo Ejecutivo Nacional, lo cual obligaba a suspender cualquier negociación hasta tanto ésta no se decidiera.

Que de dicha omisión, también se desprende la violación al derecho al trabajo y al derecho a contratación colectiva, ya que se ha impedido que FENODE negocie la contratación colectiva mencionada, lo que consecuencialmente genera que los obreros al servicio del sector público no puedan discutir las condiciones para mejorar los derechos que por Ley le corresponden y que les son irrenunciables.

En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, indicó que tal acto lesivo dimana del hecho que las discusiones se paralizaron con respecto a FENODE, mientras que en el caso del contrato colectivo presentado por FENTRASEP, no sólo no se paralizaron, sino que además contaron con la presencia del respectivo funcionario del Ministerio del Trabajo, quien con su presencia legitimó tales negociaciones.

Señalaron que con su actuación, la Administración “violó el derecho a la tutela efectiva”, al no decidir dentro del paso previsto en la Ley del Trabajo.

Arguyeron que, si el ente empleador eventualmente suscribió algún contrato con FENTRASEP sin disponer del estudio económico del proyecto de contratación colectiva presentado por esa Organización Sindical, se estarían violando los artículos del Reglamento de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, lo que daría lugar al establecimiento de las respectivas responsabilidades, dados los eventuales daños patrimoniales causados a la República.

Por todo lo anteriormente expuesto solicitó se declare CON LUGAR la presente acción de amparo constitucional, y consecuencialmente se ordene al ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional de Inspectorías y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo, dar respuesta sobre la excepción opuesta en fecha 10 de noviembre de 2003 por los representantes del Ejecutivo Nacional, dentro del marco de negociaciones para atender la discusión de Proyectos de Convención Colectiva del Trabajo Marco de los Obreros.

II
DEL FALLO SOMETIDO A APELACIÓN

Mediante sentencia de fecha 19 de mayo de 2004, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró INADMISIBLE la presente acción de amparo, por estar incursa en la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, motivado a que “… el derecho de oportuna respuesta que reclama la accionante mediante el presente amparo, no lo es a una petición que ella hiciera, de allí que mal puede aducir violación del derecho de petición. (…) la pretensión que se formula como restablecimiento implica necesariamente el examen de la procedencia o no de la discusión colectiva lo cual no puede hacerse mediante la vía de amparo constitucional…”.

III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

Mediante escrito presentado por ante el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 21 de mayo de 2004, los abogados RODRIGO PÉREZ BRAVO y MARIA GABRIELA ANGELISANTI, apelaron del fallo dictado en fecha 19 de mayo de 2004 por el mencionado Juzgado, y fundamentaron su apelación de la siguiente manera:

Expresaron que “… En el presente caso, la decisión del juez a quo no contiene ninguna explicación consustanciada con el amparo propuesto, y su interpretación conlleva, por decir lo menos, a una antilógica jurídica, o lo que se denominaría para las formalizaciones en el Tribunal Supremo una incongruencia, por ilógica. En efecto dicha sentencia concluye que la oportuna respuesta se le debía al ejecutivo, que era quien había presentado la excepción en el momento de la instalación de las discusiones, pero no a nuestra patrocinada, con lo cual, además de violar un derecho constitucional, como el de petición, coloca la actuación del juez a quo en una posición de violentar el orden público, pues la normativa del 519 de la ley que rige la materia, a tenor del artículo 10 de la misma ley, es de orden público, y el agraviante tenia que resolver sobre la excepción dentro de un lapso perentorio de 8 días, pues al no hacerlo, repetimos, causa perjuicio para ambas partes …”.

IV
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 24 de mayo de 2004, por el abogados RODRIGO PÉREZ BRAVO y MARÍA GABRIELA ANGELISANTI, contra la sentencia emanada del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 19 de mayo de 2004, la cual declaró INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta por esa representación judicial contra el ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo, dadas las presuntas violaciones al derecho a petición y oportuna respuesta, a la defensa y al debido proceso, a la contratación colectiva, a la igualdad, al trabajo y a la tutela judicial efectiva, todos ellos consagrados en los artículos 51, 49, 96, 21, 89 (numerales 2 y 5) y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, proferidas por dicho funcionario contra la mencionada Organización sindical.

En este sentido, el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 35: Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”.

De la norma anteriormente transcrita, se infiere que ante las decisiones de amparo constitucional dictadas en primera instancia la parte perdidosa podrá ejercer recurso de apelación, el cual deberá oírse en un sólo efecto y ser decidido por el Tribunal Superior respectivo.

Ahora bien, en cuanto al Tribunal de Alzada que resulta competente para conocer de las apelaciones ejercidas por los interesados contra las sentencias de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 2.271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A., señaló:

“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:

(…Omissis…)

4.- De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)”. (Destacado de esta Corte).

En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de manera reiterada, ha atribuido dicha competencia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo; así, en Sentencia N° 2.386, de fecha 1 de Agosto de 2005, caso: Municipio Santiago Mariño del Estado Nueva Esparta, la Sala estableció lo siguiente:

“…Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer del presente caso y, a tal efecto, observa que se sometió al conocimiento de la Sala la apelación de una decisión dictada por un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental que resolvió en primera instancia una acción de amparo ejercida contra las sentencias proferidas por un Juzgado de Primera Instancia en el curso de un proceso de ejecución de sentencia contra el Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta.
En este sentido, esta Sala Constitucional mediante decisión del 14 de marzo de 2000, recaída en el caso Elecentro, dispuso lo siguiente:
‘en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que éstos pronuncien, será de competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Resaltado de esta Corte).

De la trascripción anterior puede observarse que, tanto la Sala Constitucional, como la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, actuando la primera en su condición de rectora y cúspide de la Jurisdicción Constitucional y la segunda, como máximo Órgano Jurisdiccional Contencioso Administrativo, delimitaron el ámbito competencial de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como alzadas naturales de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.

De igual modo, debe esta Corte señalar, que riela a los folios 206 y 213 del presente expediente, Sentencia Nº 2043, de fecha 9 de septiembre de 2004, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual considera esta Corte, oportuno citar:

“…Visto que mediante oficio n° 480 del 26 de mayo de 2004, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital remitió a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el expediente n° 04-625, nomenclatura de dicho Juzgado, contentivo del amparo constitucional incoado por el ciudadano JESÚS E. LEAL, titular de la cédula de identidad n° 1.758.972, en su condición de Presidente de la FEDERACIÓN NACIONAL DE OBREROS DEPENDIENTES DEL ESTADO, asistido por los abogados Rodrigo Pérez Bravo y María Gabriela Angelisanti, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 9.277 y 34.701, respectivamente, contra la presunta omisión del Director de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo.2.- Visto que dicha remisión se hizo de conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en razón de la apelación ejercida por la parte actora contra el fallo dictado por el tribunal remitente, el 19 de mayo de 2004, que declaró inadmisible la tutela constitucional invocada.3.- Visto que esta Sala, mediante decisión n° 87 del 14 de marzo de 2000 (caso: C.A. Electricidad del Centro y Compañía Anónima de Electricidad de los Andes), estableció, con carácter vinculante, que en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso-Administrativo, de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que éstos pronuncien conocerá la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo. (…) 6.- Esta Sala, con fundamento en el literal b) de la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y en el artículo 4 de la Resolución dictada, el 10 de diciembre de 2003, por la Sala Plena de este Supremo Tribunal, y publicada en la Gaceta Oficial n° 37.866 del 27 de enero de 2004, ORDENA remitir el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo para que resuelva la referida apelación. Así se decide…”. (Mayúsculas del original y resaltado nuestro).

Con base en las sentencias indicadas supra, las cuales dejan meridianamente claro que esta Corte es la Alzada natural del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y cumpliendo el expreso mandato de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que ordenó a este Órgano Jurisdiccional, decidir el presente recurso de apelación, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declara SU COMPETENCIA, para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto y fundamentado el día 21 de mayo de 2004, por los abogados RODRIGO PÉREZ BRAVO y MARIA GABRIELA ANGELISANTI, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano JESÚS LEAL, en su condición de Presidente de la FEDERACIÓN NACIONAL DE OBREROS DEPENDIENTES DEL ESTADO (FENODE), contra la sentencia dictada en fecha 19 de mayo de 2004 por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Habiéndose declarado Competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la presente acción de amparo constitucional, pasa esta Corte a decidir dicho recurso y al respecto observa:

Alegó la accionante, que la conducta omisiva que ha mantenido el ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo, ha vulnerado su derecho constitucional de petición y oportuna respuesta, y consecuencialmente a la defensa y al debido proceso, a la contratación colectiva, a la igualdad, al trabajo y a la tutela judicial efectiva, todos ellos consagrados en los artículos 51, 49, 96, 21, 89 (numerales 2 y 5) y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que tal actitud omisiva deviene de la ausencia de pronunciamiento en la que ha incurrido dicho funcionario, en cuanto a la excepción que le fuese opuesta por los representantes del Ejecutivo Nacional, durante el acto de instalación del proceso de negociación del proyecto de Convención Colectiva de Trabajo, presentado por FENODE y por SOUDE, en fecha 10 de noviembre de 2003, siendo que hasta la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional, dicha excepción no había sido resuelta.

Por lo anteriormente expuesto solicitó se declare CON LUGAR la presente acción de amparo constitucional, y se ordene al presunto agraviante, dar respuesta sobre la excepción opuesta en fecha 10 de noviembre de 2003 por los representantes del Ejecutivo Nacional, dentro del marco de negociaciones para atender la discusión de Proyectos de Convención Colectiva del Trabajo Marco de los Obreros.

Expuesto lo anterior, debe esta Corte hacer referencia, a lo que este mismo Órgano Jurisdiccional ha establecido con respecto al derecho constitucional de petición y oportuna respuesta, mediante Sentencia Nº 101 de fecha 9 de diciembre de 2004, recaída en el caso Alexis David Chirinos Carrasco Vs. Alcalde del Municipio Iribarren del Estado Lara:

“…el referido derecho alude a la facultad de los ciudadanos de dirigirse a los órganos públicos para hacer solicitudes o planteamientos sobre la materia de la competencia de éstos y el derecho de recibir de los mismos oportuna respuesta, por tanto, para la procedencia de un mandamiento de amparo fundamentado en la violación del referido derecho se requiere del incumplimiento de la obligación genérica de dar respuesta por parte de la autoridad administrativa obligada a ello, de allí, que dicha omisión debe ser absoluta y total”.

Así las cosas, se observa que la violación al derecho de petición, y a oportuna y adecuada respuesta, se configura cuando se niega al individuo la posibilidad material de hacer llegar sus peticiones a la autoridad, bien porque se resista a admitir las peticiones, bien porque las rechace in limine litis, sin haber realizado examen alguno, o bien porque las deje indefinidamente sin respuesta.

Existe entonces el derecho del ciudadano de realizar su solicitud, y es deber del Estado de responder a toda petición que se les haga, respuesta que debe ser oportuna -dentro de los lapsos correspondientes- y adecuada -apegada a lo solicitado-.

De este modo, para que una respuesta se entienda como oportuna y adecuada debe cumplir con un mínimo de requisitos de forma y oportunidad, con independencia de que se otorgue o se niegue el derecho -lato sensu- que se solicitó mediante la petición administrativa. De allí que el carácter adecuado de la respuesta dependerá, formalmente, de que ésta se dicte de manera expresa y en cumplimiento de los requisitos de forma que establece la Ley, y, materialmente, según se desprende d---el criterio jurisprudencial que se citó, con subordinación a que la respuesta tenga correlación directa con la solicitud planteada. En otros términos, el particular tiene, como garantía del derecho de petición, el derecho a la obtención de una respuesta adecuada -expresa y pertinente- y oportuna -en tiempo-, con independencia de que no se le conceda lo que pidió.

Ahora bien, la parte actora denuncia la omisión de la Administración, de dar respuesta a una solicitud que si bien no fue formulada en principio por ella, en su criterio, de igual manera le causa gravamen, ya que las negociaciones de la contratación colectiva de los empleados del sector público que se llevaban con esa Organización sindical, se encuentran paralizadas, a razón de la falta de pronunciamiento de la Administración; denuncia que tramita por la vía del amparo constitucional, por considerar ésta la vía idónea en los casos de las llamadas abstenciones genéricas, debiendo esta Corte señalar, que si bien es cierto que lo primigéneamente solicitado fue en efecto opuesto por los representantes del Ejecutivo Nacional, no es menos cierto que en fecha 16 de diciembre de 2003, FENODE y sus sindicatos afiliados a nivel nacional dirigieron comunicación a la ciudadana Ministra del Trabajo, en la cual solicitan respuesta respecto al planteamiento efectuado por la referida representación en el acto de instalación de las discusiones para la negociación de la contratación colectiva, momento en el cual, FENODE quedó legitimada para alegar haber invocado el derecho a petición que en efecto lo ampara en el caso de autos.

De otra parte, y con referencia a la interposición de acciones de amparo como medio procesal para restablecer situaciones jurídicas presuntamente infringidas, esta Corte estima que una vez más debe indicarse, que la acción de amparo constitucional es la garantía o medio a través del cual se protegen los derechos fundamentales que la Constitución reconoce a la persona, por lo que, dicho medio procesal está destinado a restablecer a través de un procedimiento breve los derechos lesionados o amenazados de violación, según su carácter extraordinario, sólo cuando se dan las condiciones y presupuestos, establecidos por la Ley y la Jurisprudencia que a tal efecto rige la materia.

Así, resulta oportuno referirse al desarrollo jurisprudencial y doctrinario que ha venido definiendo la aplicación del artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como causales de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional, siendo que es una cuestión de orden público, revisable en cualquier estado y grado de la causa.
En tal sentido, el referido numeral 5 del artículo 6 de la referida Ley, señala como causal de inadmisibilidad que “el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”, ello así ha señalado la jurisprudencia que la citada causal está referida a los casos en los que el accionante antes de hacer uso de la vía de amparo constitucional, interpone cualquier otro recurso ordinario, en el entendido que, como bien lo expresa el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo constitucional reviste un carácter extraordinario, y luego una vez empleada la vía ordinaria, que consideró idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, pretenda solicitar por vía de amparo constitucional que se le restituya el derecho que estima vulnerado.

Además de esta inicial interpretación, ha señalado igualmente el desarrollo jurisprudencial y doctrinario, que no obstante el actor no haber agotado la vía ordinaria, si ésta resulta eficiente para el restablecimiento de la situación jurídica presumiblemente infringida, el amparo debe resultar igualmente inadmisible, en aras de la protección del carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, al que antes se hizo referencia.

En este sentido, encontramos que este ordinal dispone como causal de inadmisibilidad, cuando “el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”, refiriéndose a los casos en que el interesado acude en primer término a una vía ordinaria y luego pretende intentar acción de amparo constitucional, sin embargo a los fines de conservar el carácter extraordinario del amparo, no sólo resulta inadmisible el amparo constitucional cuando se acude primero a la vía judicial ordinaria, sino también en los casos cuando teniendo la posibilidad de acudir a dicha vía no lo hace, sino que se acude a la vía extraordinaria.

Por su parte, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sentencia de fecha 6 de febrero de 2001, caso Seauto La Castellana, C.A., así lo ha confirmado:

“No obstante, cuando se puede acudir a la vía procesal ordinaria, sin que la lesión a la situación jurídica se haga irreparable, es precisamente el trámite o el medio procesal ordinario la vía para reparar la lesión y no la acción de amparo, pues no habría posibilidad de interponer la acción de amparo si hubiese prevista otra acción o un recurso para dilucidar la misma cuestión y lograr el restablecimiento de la situación violentada”.

Vemos así, como la jurisprudencia en forma reiterada, ha ampliado el alcance de este numeral al señalar que, igualmente, resulta inadmisible la acción de amparo cuando exista la posibilidad de acudir a otros medios judiciales de los cuales no se ha hecho uso para satisfacer la misma pretensión, siempre y cuando, este medio sea breve, sumario y eficaz para restablecer la situación jurídica infringida.

De modo que, la interpretación que se le ha dado a la causal de inadmisibilidad bajo examen ha sido extensa, fundamentándose en el carácter extraordinario de la institución del amparo constitucional, el cual se desvirtuaría en el supuesto de que sea utilizado este último como medio para satisfacer cualquier pretensión, lo cual vulneraría el equilibrio y subsistencia entre el amparo y los demás medios judiciales preexistentes, sustituyendo así la acción de amparo todo el ordenamiento procesal del derecho positivo, llegando incluso a subvertir la naturaleza especialísima de tal acción.

Este tema, ha sido ampliamente tratado por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 2 de junio de 2005, recaída en el caso “Corporación ELEA C.A., Vs. Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía,” al señalar lo siguiente:

“En tal sentido, el artículo 6.5 de la Ley adjetiva, señala como causal de inadmisibilidad que ‘el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes’, ello así, ha señalado la jurisprudencia que la citada causal está referida a los casos en los que el accionante antes de hacer uso de la vía de amparo constitucional, interpone cualquier otro recurso ordinario, en el entendido que, como bien lo expresa el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el amparo constitucional reviste un carácter extraordinario, y luego una vez interpuesta la vía ordinaria, que consideró idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, pretenda solicitar por vía de amparo constitucional que se le restituya el derecho que estima vulnerado.

Además de esta inicial interpretación, ha señalado igualmente tanto la jurisprudencia como la doctrina, que no obstante el actor no haber agotado la vía ordinaria, si dicha vía resulta eficiente para el restablecimiento de la situación jurídica presumiblemente infringida, el amparo debe inadmitirse en aras de la protección del carácter extraordinario de la pretensión de amparo constitucional, al que antes se hizo referencia”.

En estrecha relación con lo anterior debe esta Corte precisar que, en el caso bajo análisis, el accionante tenía a su disposición el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, y a los fines de determinar si mediante dicho recurso, se puede obtener el restablecimiento del derecho de dirigir peticiones y obtener oportuna y adecuada respuesta por parte de la Administración, consagrado constitucionalmente, y que fue presuntamente lesionado por el ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo, es oportuno señalar lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la decisión dictada en fecha 6 de abril de 2004, caso: Ana Beatriz Madrid:

“…En segundo lugar, procede el análisis de la idoneidad de otra vía procesal: el recurso por abstención o carencia. El objeto de este “recurso”, según la tradicional y pacífica jurisprudencia contencioso-administrativa (entre otras muchas, desde las sentencias de la Sala Político-Administrativa de 28-5-85, caso Eusebio Igor Vizcaya Paz; 13-6-91, casos: Rangel Bourgoing y Elías José Sarquis Ramos; hasta las más recientes de 10-4-00 caso Instituto Educativo Henry Clay; 23-5-00, caso: Sucesión Aquiles Monagas Hernández; y 29-6-00, caso: Francisco Pérez De León y otros; así como de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, de 29-10-87, caso: Alfredo Yanucci Fuciardi; 19-2-87, caso: Inmacolata Lambertini de De Pérgola y más reciente de 23-2-00, caso: José Moisés Motato), ha sido la pretensión de condena contra la Administración al cumplimiento de una obligación específica de actuación. De allí que, en tales precedentes de la jurisprudencia contencioso-administrativa, como en prácticamente todos los que se han referido al tema, se ha entendido que el recurso por abstención no procede como garantía al derecho a oportuna respuesta, pues la obligación de responder es un deber genérico de decidir (omisión administrativa), y no una obligación específica de actuación (abstención administrativa), y, por tanto, frente a ese deber genérico lo que opera es el silencio administrativo, cuya contrariedad a derecho es “controlable” a través de la demanda de amparo constitucional como garantía del derecho de petición o bien a través del recurso contencioso-administrativo de anulación como garantía del derecho a la defensa y siempre que, en este último caso, se trate de un “silencio de segundo grado” o confirmatorio de un previo acto expreso (sentencias de la Sala Político-Administrativa de 10-4-00 y 23-5-00, antes citadas).
Ahora bien, aún tratándose de un criterio tradicional de la jurisprudencia contencioso-administrativa, no puede ser compartido por esta Sala porque no se ajusta a los patrones constitucionales de la materia. En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un “deber genérico”. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.
En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.
En abundancia, tiene la Sala en cuenta que el artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, base legal del recurso por abstención o carencia, no distingue entre obligaciones administrativas específicas o deberes genéricos cuando preceptúa que la Sala Político-Administrativa tiene competencia para “Conocer de la abstención o negativa de los funcionarios nacionales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, en conformidad con ellas”, y de allí que esa distinción jurisprudencial no tenga sustento legal, al menos a raíz de la Constitución de 1999.
Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica. En consecuencia, puede incluso tener como objeto la pretensión de condena a que la Administración decida expresamente una petición administrativa –con independencia de que otorgue o rechace el derecho solicitado- en garantía del derecho de petición.
Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención. (Subrayado de esta Corte)

El criterio anteriormente expuesto, fue ratificado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 12 de julio de 2004, caso: Samuel Enrique Fabregas Zarate, la cual abrió la posibilidad de interponer el amparo cautelar establecido en el único aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales de manera conjunta en aquellos casos en los que la parte accionante considere que el recurso por abstención o carencia no es lo suficientemente breve como para restablecer una situación jurídica infringida, y que dicha dilación podría convertir el supuesto daño en irreparable.

Conforme a lo anteriormente expuesto, y dado que en el caso bajo examen existe una vía idónea, que es el recurso por abstención o carencia, mediante el cual el accionante puede denunciar la presunta falta de pronunciamiento del ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio Del Trabajo, estima esta Corte que la presente acción de amparo constitucional resulta inadmisible conforme a lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

Ahora bien, observa esta Corte, que en su sentencia, el A quo, expresó que la inadmisibilidad de la presente acción de amparo, devenía de que “… el derecho de oportuna respuesta que reclama la accionante mediante el presente amparo, no lo es a una petición que ella hiciera, de allí que mal puede aducir violación del derecho de petición. En segundo lugar la pretensión que se formula como restablecimiento implica necesariamente el examen de la procedencia o no de la discusión colectiva lo cual no puede hacerse mediante la vía de amparo constitucional…”. A tal respecto, debe esta alzada realizar las siguientes precisiones:

En referencia a la aparente ilegitimidad que el A quo expresó que poseía el accionante para alegar como violado su derecho de petición y a oportuna respuesta, debe esta Corte indicar, que si bien es cierto que la solicitud no resuelta por la Administración, fue en efecto formulada originariamente por los representantes del Ejecutivo Nacional, no es menos cierto que FENODE y sus sindicatos afiliados a nivel nacional, en fecha 16 de diciembre de 2003, dirigieron comunicación a la ciudadana Ministra del Trabajo, en la cual solicitaron respuesta respecto al planteamiento efectuado por la representación del Ejecutivo Nacional, en el acto de instalación de las discusiones para la negociación de la contratación colectiva; momento en el cual, FENODE quedó legitimada para invocar el derecho a petición y a oportuna respuesta que en efecto lo ampara en el caso de autos, hecho el cual desvirtúa el planteamiento del A quo en cuanto a que FENODE no puede alegar la violación de un derecho de petición, dado que dicha petición no fue originariamente realizada por dicha Organización Sindical.

Con respecto al segundo alegato utilizado por el A quo para declarar inadmisible la presente acción de amparo, consistente en que el restablecimiento del derecho presuntamente lesionado implicaría el examen de la procedencia o no de la discusión colectiva a la que se hace referencia, debe esta Alzada indicar, que el accionante en su libelo, se limitó a solicitar se ordenare al ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional de Inspectorías y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo, dar respuesta sobre la excepción opuesta en fecha 10 de noviembre de 2003, por los representantes del Ejecutivo Nacional, dentro del marco de negociaciones para atender la discusión de Proyectos de Convención Colectiva del Trabajo Marco de los Obreros. No realizó el accionante solicitud de pronunciamiento alguno acerca de dicho Proyecto, por lo cual, afirmar dicho planteamiento es errado en el caso de autos. En efecto, la acción de amparo constitucional de autos, es inadmisible, como se expresó en párrafos anteriores, por estar incursa en la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, dado que la vía ordinaria esta constituida en el presente caso, por el recurso de abstención o carencia; ello así la ya indicada inadmisibilidad del asunto que nos ocupa es generada por éste supuesto de derecho, y no por los motivos indicados en el fallo de Primera Instancia.

Conforme a lo anteriormente expuesto, debe esta Corte declarar SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto y CONFIRMAR, en los términos expuestos, la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 19 de mayo de 2004, la cual declaró INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta en fecha 12 de mayo de 2004, por el ciudadano JESÚS LEAL, asistido por los abogados RODRIGO PÉREZ BRAVO y MARIA GABRIELA ANGELISANTI, contra el ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de Director Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público del Ministerio del Trabajo. Así se decide.

No obstante, a los fines de garantizar los derechos a la defensa y de acceso a la justicia de los accionantes, previstos en los artículos 49 y 26 de la Carta Fundamental, respectivamente, por una parte y, por la otra, en aplicación del principio pro actione, se tendrán como disponibles los lapsos de interposición que preceptúa la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela para la introducción de la vía ordinaria-recurso de abstención o carencia- y de la materia, el cual se computará a partir de la publicación de esta decisión.

VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 24 de mayo de 2004, por los abogados RODRIGO PÉREZ BRAVO y MARÍA GABRIELA ANGELISANTI, ya identificados, actuando en representación judicial del ciudadano JESÚS LEAL, identificado al inicio de este fallo, en su condición de Presidente de la FEDERACIÓN NACIONAL DE OBREROS DEPENDIENTES DEL ESTADO (FENODE), contra la sentencia emanada del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la de la Región Capital en fecha 19 de mayo de 2004, la cual declaró INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta por esa representación judicial contra el ciudadano CARLOS ALBERTO MONTILLA LÓPEZ, en su condición de DIRECTOR NACIONAL y ASUNTOS COLECTIVOS DEL TRABAJO DEL SECTOR PÚBLICO DEL MINISTERIO DEL TRABAJO, dadas las presuntas violaciones al derecho a petición y oportuna respuesta, a la defensa y al debido proceso, a la contratación colectiva, a la igualdad, al trabajo y a la tutela judicial efectiva, todos ellos consagrados en los artículos 51, 49, 96, 21, 89 (numerales 2 y 5) y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, proferidas por dicho funcionario contra la mencionada Organización sindical.

2.- SIN LUGAR, el referido recurso de apelación.

3.- CONFIRMA, en los términos expuestos, el mencionado fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________( ) días del mes de __________________de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Juez Presidente.

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente

La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp. N° AP42-O-20004-00473
NTL/15