JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-000441
En 28 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con “medida cautelar innominada” de suspensión de efectos por el ciudadano WILFREDO MARTÍNEZ DOMÍNGUEZ, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad Nº 4.877.482, abogado en ejercicio, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el Nº 24.867, actuando en su propio nombre y representación, contra la Providencia Administrativa Nº 142-2004, del 30 de agosto de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO GUÁRICO, la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Ana Medina Montero, titular de la Cédula de Identidad Nº 13.650.875, contra el mencionado ciudadano.
El 29 de septiembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, se ordenó oficiar a la Ministra del Trabajo a los fines de solicitarle los antecedentes administrativos correspondientes.
En esa misma fecha, se designó ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
El 5 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia por parte del ciudadano WILFREDO MARTÍNEZ DOMÍNGUEZ, por medio de la cual otorga poder apud-acta al abogado TOMÁS HERRERA DOMÍNGUEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el Nº 64.942.
En fecha 7 de octubre de 2004, se pasó el expediente al Juez Ponente.
El 7 de diciembre de 2004, se recibió en esta Corte Oficio N° 311-04 de fecha 23 de noviembre de 2004, emanado de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Guárico con sede en San Juan de los Morros, anexo al cual remitió los antecedentes administrativos solicitados.
En fecha 24 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el abogado TOMÁS HERRERA, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano WILFREDO MARTÍNEZ, mediante el cual solicita a esta Corte se pronuncie sobre la medida cautelar solicitada.
El 13 de abril de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el abogado TOMÁS HERRERA, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano WILFREDO MARTÍNEZ, mediante el cual solicita a esta Corte se pronuncie acerca de la medida cautelar solicitada y sobre la admisión del presente recurso.
Reconstituida como fue la Corte el 19 de octubre de 2005, quedo conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez-Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
El 2 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, y se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ.
En esa misma fecha se pasó el expediente a la Juez Ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Y DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
El 28 de septiembre de 2004, el ciudadano WILFREDO MARTÍNEZ DOMÍNGUEZ, actuando en su propio nombre y representación, interpuso anta esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con “medida cautelar innominada” de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa Nº 142-2004, del 30 de agosto de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO GUÁRICO, en los siguientes términos:
Que la Providencia Administrativa impugnada se encuentra afectada de nulidad Absoluta de conformidad con lo establecido en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,, por cuanto fue distado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
Asimismo, denuncia que la Administración incurrió en vicios en el procedimiento, vicios en la motivación del acto, vicio de arbitrariedad “…por el traspaso de los limites al poder discrecional…” y el vicio en la causa o motivo por falso supuesto, conformando todo ello a su decir, vicios de ilegalidad e inconstitucionalidad.
Señala igualmente, que el acto administrativo cuya nulidad se demanda, es violatorio del derecho a la defensa y al debido proceso, por haber admitido, evacuado y valorado pruebas, especialmente la prueba de testimonial sin haber sido promovida conforme a la ley y al derecho.
Que “…actuando de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 585 eiusdem y por considerar que existen elementos concurrentes que hacen procedente el decreto de una medida cautelar innominada tales como: el fumus boni iuris, periculum in mora y periculum in dammi, es por lo que solicito de ustedes (…) ordene el decreto de una medida cautelar innominada que consista en ‘suspender la ejecución del acto administrativo’ cuya nulidad se demanda hasta tanto se produzca la sentencia definitiva en el presente recurso de nulidad (…) para así evitar que se causen daños irreparables…”.
Por último, solicita la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa Nº 142-2004, del 30 de agosto de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO GUÁRICO.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En primer término, esta Corte considera necesario determinar su competencia para conocer de la presente causa, para lo cual pasa a realizar las siguientes precisiones:
Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la Sentencia dictada en el año 1.980 por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, caso: Fetraeducación, discusión la cual continuó con el fallo proferido por la misma Sala en el año 1992, caso: Corporación Bamundi, C.A., la Sala Constitucional del Máximo Tribunal estableció el criterio a seguir en los casos de interposición de acciones judiciales contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la Sentencia N° 2.862 del 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente:
“…Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos…”.
Más adelante, dicha Sala concluyó que el conocimiento “…de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia…”. Asimismo, con respecto a las Inspectorías del Trabajo, la Sala Constitucional señaló en el fallo que se comenta lo que de seguidas se transcribe:
“…Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal…”.
Ahora bien, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 9 dictada en fecha 2 de abril de 2005, publicada el 5 de abril del mismo año, caso: Universidad Nacional Abierta, señaló:
“…De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara…”.
Con este pronunciamiento, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica sobre la competencia atribuida a la jurisdicción contencioso administrativo especial en materia laboral, estableciendo que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa ordinaria, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo, y dentro de esa competencia ordinaria, precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo el conocimiento en primer grado de jurisdicción de dichas demandas, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre lo cual señaló:
“…Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.
El criterio jurisprudencial antes citado fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1.843, de fecha 14 de abril de 2005, caso: Inversiones Alba Due, C.A., en lo que respecta a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales, pero persistió la duda en cuanto a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo ubicados en el Distrito Metropolitano de Caracas de Caracas.
La sentencia analizada, entonces, al resolver el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables en el interior del país, establece las siguientes premisas:
1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso administrativa especial o eventual” (conformada por todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia para la jurisdicción contencioso-administrativa eventual, debe concluirse que dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes, y corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria contencioso administrativa el conocimiento de tales asuntos;
3. Por último, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes en razón del territorio, dentro de la estructura competencial del contencioso administrativo ordinario, la Sala precisó, que es competente el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de cada Región, para conocer en primera instancia de los recursos contencioso administrativos de nulidad, contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a fin de obtener la tutela judicial efectiva en beneficio del justiciable.
De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924, de fecha 20 de mayo de 2005, caso: Omar Dionicio Guzmán, concluyó que:
“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente forma
(…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.
De tal forma que, existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia con respecto al régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia anteriormente, lo cual debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en Alzada a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con “medida cautelar innominada” de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa Nº 142-2004, del 30 de agosto de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO GUÁRICO, por lo que este Órgano Colegiado debe declararse INCOMPETENTE para conocer y decidir la presente causa, en virtud de considerar que el Tribunal COMPETENTE es el Juzgado Superior Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Central. Así se decide.
Efectuadas las consideraciones anteriores, observa esta Corte que en el presente caso el recurrente ha demandado la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 142-2004, del 30 de agosto de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO GUÁRICO, y conjuntamente ha solicitado “medida cautelar innominada” de suspensión de efectos.
En relación a este punto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había establecido la posibilidad de entrar a conocer de las pretensiones cautelares y, luego remitir el expediente al tribunal que resultara competente. Sin embargo, en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2005, recaída en el caso: Herbert & Moore, C.A., con ponencia conjunta de los jueces integrantes de este órgano jurisdiccional se abandonó el criterio sostenido en el fallo N° 193 del 28 de abril de 2005, caso: Proagro, C.A., con base en la siguiente argumentación:
“…Ahora bien, esta Corte debe hacer referencia al criterio sustentado en la sentencia N° 2005/193 de 28 de abril caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, con ponencia conjunta de los jueces que la integran, por medio de la cual se había establecido la posibilidad de que este órgano jurisdiccional proveyera sobre las medidas cautelares solicitadas con independencia de remitir el expediente a otro tribunal para la sustanciación de la causa. En efecto, se señaló en aquel entonces:
(…omissis…)
... que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de ‘admitir’ la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia.
(…omissis…)
Esta Corte sigue creyendo firmemente en los postulados que dieron origen a la doctrina que hoy se revisa, sin embargo, la práctica observada a lo largo de estos últimos cinco meses ha puesto en evidencia que este mecanismo, jurídicamente impecable, no por ello deja de ser complejo y lento. Así, la experiencia indica que el procedimiento de remisión a los tribunales competentes se ha visto retrasado en espera del ejercicio de los mecanismos de impugnación, y con ello la celeridad, que fue uno de los postulados constitucionales tomados en cuenta para el establecimiento de la anterior doctrina, no se ha logrado cabalmente.
Además de ello, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha decidido remitir los expedientes sin hacer pronunciamiento alguno sobre las cautelas solicitadas, lo cual implica que dos tribunales del mismo grado y con la misma competencia, manejan criterios totalmente diferentes.
Las dos circunstancias anotadas, en aras de proceder con mayor celeridad, y aclarado como ha sido de manera definitiva la competencia de los Juzgados Superiores Regionales en lo Contencioso Administrativo para conocer de las pretensiones de anulación de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad laboral, y en aras de unificar criterios y establecer prácticas comunes entre las dos Cortes de lo Contencioso Administrativo, esta Corte ha decidido modificar su criterio y ordenar la remisión simple de los expedientes que contienen este tipo de pretensiones jurídicas. Así se decide…”.
De manera pues que, conforme a lo antes reproducido, se ordena REMITIR la presente causa al Juzgado Superior Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Central, a los fines de que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU INCOMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con “medida cautelar innominada” de suspensión de efectos, por el ciudadano WILFREDO MARTÍNEZ DOMÍNGUEZ, abogado en ejercicio, actuando en su propio nombre y representación, contra la Providencia Administrativa Nº 142-2004, del 30 de agosto de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO GUÁRICO, la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Ana Medina Montero, contra el mencionado ciudadano.
2.- DECLINA la competencia ante el Juzgado Superior Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Central, para que conozca del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con “medida cautelar innominada” de suspensión de efectos.
3.- REMÍTASE el presente expediente al referido Juzgado.
Publíquese, regístrese. Déjese copia de la presente decisión y cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de ______________ del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. Nº AP42-N-2004-000441.-
NTL /5.-
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