JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AB41-R-2004-000079
En fecha 21 de septiembre de 2004 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 03-1558 de fecha 8 de septiembre de 2003, proveniente del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada Yolanda Gallardo de Tapias, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.187, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana MILTHA JOSEFINA RAMOS DE HERNANDEZ, titular de la cédula de identidad N° 4.901.500, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 15 de septiembre de 2003 por la abogada Maryanella Cobucci, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 79.569, actuando en su carácter de apoderada judicial del citado Distrito, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior, en fecha 3 de septiembre de 2003, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
En fecha 21 de octubre de 2004, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha se designó ponente. Asimismo, se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presente el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 2 de noviembre de 2004, se dictaron autos donde se revocó el auto de fecha 21 de octubre de 2004, por cuanto las partes no estaban a derecho, y donde se ordenó la notificación de las mismas, fijándose un término de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa, dejándose constancia que cumplida esta formalidad se seguiría con el procedimiento establecido en el artículo 19 aparte 18 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 12 de enero de 2005, se recibió diligencia mediante la cual la recurrente se da por notificada del abocamiento de fecha 2 de noviembre de 2004 y solicitó la notificación a la Procuraduría Metropolitana de Caracas.
En fecha 20 de enero de 2005, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de formalización de la apelación ejercida.
El 1° de febrero de 2005, la apoderada judicial de la ciudadana Miltha Josefina Ramos de Hernández, consignó escrito de contestación a la apelación ejercida.
En fecha 9 de febrero de 2005, se dio cuenta en Corte y se inició la relación de la causa.
En fecha 26 de abril de 2005, se fijó el cuarto (4°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, conforme a lo previsto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 4 de mayo de 2005, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la presentación de los escritos respectivos por parte del abogado Luis Adsel Tortolero Bolívar, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 55.567, en su carácter de apoderado judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y de la apoderada judicial de la ciudadana Miltha Josefina Ramos de Hernández, los cuales fueron agregados a los autos.
En fecha 2 de junio de 2005, la apoderada judicial de la ciudadana Miltha Josefina Ramos de Hernández, consignó diligencia solicitando se realice la trascripción del acto de informes realizado en fecha 4 de mayo de 2005.
Posteriormente, en fecha 8 de junio de 2005, se procedió a la transcripción del acto de informes realizado en fecha 4 de mayo de 2005.
En fecha 20 de septiembre de 2005, se dijo “Vistos” en la presente causa y se ordenó pasar el expediente al Juez ponente.
En fecha 19 de octubre 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de la siguiente forma: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 24 de enero de 2006, se reasignó la ponencia y se pasó el expediente a la Juez ponente a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte somete el asunto a su consideración, previo el análisis siguiente:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 25 de septiembre de 2002, la representación de la parte actora interpuso querella funcionarial, la cual fue reformulada en fecha 27 de noviembre de 2002, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que “… Mi representada prestó sus servicios a la Alcaldía del Distrito Metropolitano en la Dirección de Desarrollo Social con el cargo de Instructora de Formación Profesional Artesanal y de Servicios, desde el 01 de septiembre de 1.988 hasta el 31 de diciembre de 2.000 (…) fue retirada del cargo de manera arbitraria (…) mediante acto administrativo de fecha 18 de diciembre de 2.000 …”.
Que “… agotada … la vía administrativa a través de la Junta de Advenimiento, mi mandante interpuso Recurso de Nulidad contra el citado Acto Administrativo (…) siendo declarado con lugar en fecha 14 de agosto de 2.001 (…) revocado en fecha 31 de julio de 2.002 por la Corte …”.
Que “… La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la referida sentencia de fecha 31 de julio de 2.002, aun cuando declaro con lugar la apelación interpuesta, también declaró que mi mandante (…) tendrá derecho a presentar individualmente la querella pertinente contra el acto administrativo…”
Que “… El Tribunal Supremo de Justicia declaró mediante sentencia de fecha 11 de abril de 2.002 la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito federal al Distrito Metropolitano de Caracas y la nulidad de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto No. 030, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas …”.
Que “… En virtud de las decisiones anteriormente referidas (…) recurro (…) para presentar Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial de nulidad contra el ya citado acto administrativo de fecha 18 de diciembre de 2.000…”.
En relación a los vicios que afectan el acto administrativo indicó que “… Fundamento la errónea interpretación y violación al debido proceso, defensa y estabilidad en la ya referida sentencia de fecha 11 de abril de 2.002 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, quien sentenció que el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición lo que pretende destacar, de forma hasta reiterativa, pero necesaria es que el personal al servicio de la gobernación (…) y de sus entes adscritos continuarán en el desempeño de sus cargos mientras dure el periodo de transición (…) lo que de ninguna manera implicaba que cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos …”.
Que “…El Acto Administrativo que dio por terminada la relación laboral (…) fue suscrito por el (…) Director de Personal Encargado de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, actuando por delegación del ciudadano Alcalde Metropolitano mediante Resolución (…) la referida resolución sólo hace mención a la firma de los documentos para la tramitación de movimientos de personal previamente autorizados, entendiéndose como Trámite las diligencias que hay que realizar para la resolución de un asunto. (…) No pudiéndose entender como una atribución para decidir el egreso de los funcionarios que se encontraban prestando servicios al organismo Distrital (…) mal puede tenerse como válido un acto administrativo dictado por una autoridad incompetente para decidir el egreso de los funcionarios públicos…”. (Negrillas del texto).
Que “… El acto Administrativo objeto de la presente querella carece de motivación respecto a las circunstancias de hecho que llevaron a la Alcaldía (…) a tomar la decisión de retiro de mi representada (…) al no indicar las causas que motivaron su egreso …”.
Por último, al momento de reformar la querella solicitó que “… Se decrete la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo (…) Se ordene la reincorporación inmediata de mi representada (…) Se ordene la cancelación de los sueldos y de las remuneraciones legales y contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación...”.
II
DEL FALLO APELADO
El 3 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, fundamentando su decisión en los siguientes términos:
“… (…) que el querellante quedó comprendido dentro de los efectos de la sentencia dictada por la Corte (…) en fecha 31 de julio de 2.002, en la cual dispuso que los ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros (…) y reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2.002 (…)
(…omissis…)
que según lo establecido en sentencia de la Sala Constitucional (…) podrán los recurrentes interponer nuevamente las querellas contra la Alcaldía (…) tomando como fecha de inicio del lapso de caducidad de la acción, prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (…) la fecha de publicación, fijándose los efectos del referido fallo, según lo establecido en el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ‘ex tunc’, es decir, hacia el pasado (...) y en consecuencia queda abierta la vía judicial para que los afectados por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses, que se vieron lesionados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal adscrito a esa entidad (…)
(…omissis…)
(…) la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia de fecha 31 de julio de 2.002 (…) estableció que el lapso debía prorrogarse por tres (3) meses y veinte (20) días más, aunado al lapso de seis (6) meses que tenían para impugnar los actos que afecten sus derechos e intereses, posterior a la sentencia de la Sala Constitucional de fecha 11 de abril de 2.002, es decir, que estos tienen oportunidad hasta el tres (3) de marzo de 2.003 (...) ha transcurrido un (01) mes y veinticinco (25) días, por lo tanto resulta evidente, que la presente querella fue interpuesta en tiempo válido (…)
(…omissis…)
observa el tribunal que la decisión se fundamentó en el numeral 1° del artículo 9 (..) de la cual deriva la terminación de la relación funcionarial por la extinción de la Gobernación del Distrito Federal (…) es suficiente para negar el vicio de inmotivación aducido (…) y así se decide (…)
observa este tribunal, la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo recurrido, por cuanto el acto fue suscrito por el (…) Director de Personal (…) y así se decide (…)
(…omissis…)
ordena (…) la nulidad del acto administrativo (…) dictado en fecha 18 de diciembre de 2.000, mediante el cual se separó del cargo a la querellante y se ordena a la Alcaldía (…) que reincorpore a la misma al cargo que desempeñaba (…) el pago de los sueldos dejados de percibir, desde su retiro hasta su reincorporación, los cuales deberán ser cancelados de manera integral, es decir, con las variaciones que haya tenido en el tiempo (…) en lo que respecta a la cancelación de ‘…los demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir …’, este Tribunal niega tales pedimentos, visto lo genérico e indeterminado …”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 20 de enero de 2005, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado a quo, la cual efectuó en los siguientes términos:
Denuncia la violación de la estructura lógica de la sentencia, alegando que “... la sentencia recurrida en su parte motiva, comenzó analizando como punto previo a la legitimidad (sic) ad causa del querellante (sic), cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad proceso, como límite de operatividad de la querella interpuesta por tratarse de un motivo de ‘inadmisibilidad’ de la misma, que es de orden público y por así disponerlo el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual conlleva a su vez, que la sentencia esté viciada por violación de la ley (...) por indebida aplicación de la misma”, fundamentado dicho motivo de impugnación en los artículos 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Civil.
Que “… al no existir prueba de que la querellante individualmente considerada reúne los extremos subjetivos establecidos en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, se produce la causal de inadmisibilidad de la querella a que se refiere el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuestión que debió haber decretado la Juzgadora y que al no hacerlo, incurrió en el vicio de infracción de ley …”.
Arguyó que el Juzgador de instancia al dictar el fallo impugnado, incurrió en el vicio de incongruencia negativa al no decidir con arreglo a la pretensión deducida y a las defensas opuestas en la contestación, indicando que “…resulta del no-pronunciamiento por parte del juez sobre aquellos elementos de hechos que conforman el problema judicial debatido de acuerdo a los términos en que se explano la pretensión y contradicción…”.
Que “… esta representación Distrital alegó como punto previo la caducidad de la acción, (…) transcurrió un lapso mayor al de tres (3) meses que establece el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Que el a quo incurrió en el vicio de incongruencia negativa, establecido en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, el cual “…deriva de no contener el fallo pronunciamiento acerca de los argumentos que se realizaran en el escrito de contestación, vulnerando la Juzgadora la obligación de tomar en cuenta y estudiar para fundamentar sus argumentos, todos los alegatos expuestos en autos a los fines de poder realizar un análisis exhaustivo y preciso del juicio con el fin de valorar los elementos principales que van a servir de convicción para sentenciar …” denunciando la vulneración del principio de exhaustividad …”.
Igualmente, denunció el vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto “… en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara a este último como sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal, por cuanto se trata de entes políticos territoriales de naturaleza y niveles distintos … el Distrito Metropolitano como un órgano totalmente nuevo, distinto a la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (…) a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal…”.
Que, “… el artículo 2 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas se refiere es a los límites del Distrito Metropolitano de Caracas, que por cierto son diferentes a los de la Gobernación del Distrito Federal (...). Por otra parte, establece que el Municipio Libertador del Distrito Capital sustituye territorialmente al Distrito Federal…”.
En este sentido, indica que la orden de reincorporación de la querellante al Distrito Metropolitano de Caracas fue consecuencia del error antes señalado, y en tal virtud, “hace derivar en nula la decisión apelada”.
Arguye que “… existe un error (…) cuando mediante sentencia de fecha 11 de abril de 2002 la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció que quedaba, ‘abierta la vía judicial para que los afectados por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses, que se vieron perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal adscrito (funcionario público y obrero), a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030’. Se desprende por consiguiente que para el tribunal la exigencia probatoria no deriva del precedente jurisprudencial, en virtud de lo cual, la demostración de los hechos y alegatos de la querellante quedan sometidos a las reglas adjetivas propias del proceso…”, en consecuencia señala que la sentencia apelada deriva en nula.
Por último solicitó que “… Declare con lugar la apelación interpuesta, de conformidad con lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 243 eiusdem (…); Declare la inadmisiblidad de la querella (…) De considerar improcedente los petitorios enunciados (…) proceda esta Corte a declarar sin lugar la querella interpuesta …”.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 1° de febrero de 2005, la apoderada judicial de la querellante presentó su respectivo escrito de contestación a la apelación, a través del cual rechazó, negó y contradijo los alegatos presentados por la apelante en los siguientes términos:
En lo que respecta a la supuesta violación de la estructura lógica de la sentencia aducida por la representación del ente querellado, la querellante adujo que “… la materia Contencioso Administrativo (sic), en el caso concreto de la sentencia apelada, se encuentra sujeta a las formalidades establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en tal sentido, pretender que las decisiones emanadas de los Tribunales Superiores Contencioso Administrativo con fundamento a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, cumplan o reúnan los extremos establecidos en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, resultaría incompatible con lo establecido en el artículo 108 de la citada Ley del Estatuto de la Función Pública, que regula la materia contencioso funcionarial; y, es por ello que solicito (…) que el presente alegato de la representante Distrital sea desestimado …”.
En lo que se refiere a la incongruencia negativa del fallo, la representación de la querellante señaló que del análisis del fallo apelado “…resulta claramente palpable para ésta representación que la Juzgadora realizó un análisis exhaustivo para dictaminar, mal puede por consiguiente alegar la querellada a esta Corte que la Juzgadora no decidió conforme a los términos en que quedó planteada la controversia, menos aún obviando las defensas opuestas (…) razón por la cual solicito el desistimiento de lo argumentado por la apoderada Distrital …”.
Asimismo, desvirtuó el vicio de falso supuesto de derecho alegando que “… mal pueden señalar ante esta Corte que el Distrito Metropolitano como un órgano totalmente nuevo (…) no puede reincorporar a un funcionario a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central…”.
Finalmente solicitó que la apelación sea declarada sin lugar.
V
LA COMPETENCIA
Ahora bien, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y, al respecto observa:
El fallo remitido a esta Corte emanó del Juzgado Superior Tercero de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual es competente en primera instancia, para conocer de las causas funcionariales que por ante ese Juzgador se ventilen, tal como lo dispone expresamente la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Esa misma ley funcionarial señala en su artículo 110 que:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Subrayado de esta Corte).
Asimismo, en sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, caso: TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A., fueron delimitadas las competencias de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, en razón de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en los siguientes términos:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…omissis…)
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.
Como corolario de lo anterior esta Corte se declara competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de fecha 3 de septiembre de 2003, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional, pasa a pronunciarse sobre la presente causa y, al respecto observa:
Luego de examinar los argumentos expuestos por la representante judicial en el escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, esta Corte observa que las denuncias formuladas ante esta Alzada se circunscriben a la inadmisibilidad de la querella, a la incongruencia negativa en que habría incurrido la Juez al no decidir en forma expresa sobre todas las defensas y alegatos expuestos por el organismo querellado; y por el falso supuesto en que se fundó la decisión impugnada, al considerar que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituyó a la Gobernación del Distrito Federal y al acordar la reincorporación de la actora a un ente distinto a aquél en que se desempeñó como funcionaria.
Ello así, denuncia la parte apelante, la violación de la estructura lógica de la sentencia apelada, alegando que por cuanto, en su parte motiva se comienza a analizar la legitimación ad causam del querellante y no su legitimación ad processum, fundamentando dicho motivo de impugnación en los artículos 88 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Civil .
Al respecto, cabe recordar que la legitimatio ad processum implica la aptitud o capacidad genérica a ser parte en cualquier proceso, mientras que la legitimatio ad causam implica la aptitud para ser parte en un proceso o litigio determinado, ello en virtud de la posición en que se encuentra la parte respecto de la pretensión procesal.
Ahora bien, respecto a la legitimidad del querellante para acudir a la vía judicial bajo la tutela de la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, esta Corte observa que la representación judicial de la entidad querellada, alega que el querellante no reúne los extremos subjetivos establecidos en el referido fallo, por lo que resulta pertinente citar el dispositivo de la misma:
“…4) De conformidad con el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se fijan los efectos de este fallo con carácter ex tunc, es decir, hacia el pasado, desde el mismo momento en que fue dictada (sic) Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, y en consecuencia queda abierta la vía judicial para que los afectados por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses, que se vieron perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal adscrito (funcionario público u obrero), a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas …”. (Negrillas de esta Corte)
Del fragmento de la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que para poder acudir a la sede judicial bajo la tutela de la referida decisión, es necesario que la persona supuestamente afectada, se haya visto perjudicada ya sea por el numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas o por los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 30 del 8 de noviembre de 2000.
En virtud de esto, considera necesario esta Corte citar el contenido del artículo 11 del Decreto N° 30 contentivo del Plan Operativo de Ejecución Presupuestaria durante el Régimen Especial de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicado en Gaceta Oficial N° 37.073, declarado inconstitucional por la sentencia expuesta ut supra el cual es del tenor siguiente:
“…La reorganización dispuesta en el presente Título implica la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados, antes del término del 31 de diciembre del año 2000 establecido en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas. El pago de las prestaciones y demás conceptos laborales estará a cargo de la República por órgano del Ministerio de Finanzas y, en tal sentido, se seguirá el siguiente procedimiento:
1. Las bajas de personal que se produzcan por la reorganización administrativa serán comunicadas al Ministerio de Finanzas con señalamiento individual y expreso de los datos personales…”. (Negrillas de esta Corte)
El aludido artículo establece que la reorganización dispuesta en el presente título implica el fin de la relación laboral, por lo que resulta evidente para este Órgano Jurisdiccional que la referida disposición afectó a todos los funcionarios que estuvieron presentes durante la Transición in comento. Es por ello, que el querellante quien formó parte de dicha transición, se vio perjudicado por la disposición normativa transcrita. Encontrándose legitimado para acudir a la vía judicial por así disponerlo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 11 de abril de 2002.
Asimismo, sobre la supuesta falta de aplicación de las normas contenidas en el artículo 84 numeral 3 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que hubieran determinado la falta de legitimación ad procesum de la ciudadana Miltha Josefina Ramos de Hernández, observa esta Corte que la representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas parece desconocer –sin llegar a cuestionar-, lo decidido por este mismo órgano jurisdiccional en su sentencia Nº 2058 del 31 de julio de 2002, donde además de declarar la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por diferentes personas que se desempeñaban como funcionarios en la antigua Gobernación del Distrito Metropolitano de Caracas, luego de constatar la inepta acumulación de las pretensiones deducidas (conforme a la sentencia del 28 de noviembre de 2001, de la Sala Constitucional, Caso Aeroexpresos Ejecutivos C.A, vinculante para todos los Tribunales del país de conformidad con lo establecido en la propia sentencia), indicó en el punto N° 5 de la dispositiva:
“5° Declara que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa, que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002, que declara la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en Gaceta Oficial N° 37.006, del 3 de agosto de 2000, podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción –prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo”.
Como fuera indicado suficientemente en la misma decisión, tal declaratoria tuvo por objeto no el permitir la inobservancia del requisito de admisibilidad que establece el artículo 84 numeral 3 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ni tampoco modificar lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada originalmente en la Gaceta Oficial N° 37.482 del 11 de agosto de 2002, en cuanto al lapso de caducidad de las acciones contencioso funcionariales, sino, por el contrario, garantizar la primacía de la jurisprudencia vinculante para todos los Tribunales (artículo 335 de la Constitución) de las sentencias dictadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sobre la acumulación de pretensiones en el ámbito contencioso funcionarial, sin lesionar el derecho de acceso a la jurisdicción de todas las personas, protegido por el artículo 26 de la Norma Fundamental, que iniciaron el proceso tramitado en el expediente N° 01-26329 de la numeración de esta Corte, y de las que luego intervinieron en el mismo como terceros durante la primera instancia, en vista de que el lapso de seis (6) meses que establecía el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (vigente para la fecha en que se interpuso la demanda), había transcurrido para el 31 de julio de 2002, por causa de un error imputable al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, al no haber declarado desde el inicio del proceso la inepta acumulación de pretensiones.
Asimismo, en fecha 30 de abril de 2003, éste Órgano Jurisdiccional dictó una aclaratoria a la sentencia antes indicada, donde señaló en forma expresa que, “…las personas que presentaron de manera acumulada sus pretensiones de nulidad a través de la querella interpuesta el 28 de diciembre de 2000 contra las actuaciones de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, así como todas aquellas que se adhirieron o acumularon querellas a lo largo de la primera instancia del presente proceso, disponían desde el 11 de abril de 2002 de seis (6) meses para impugnar individualmente los actos que afecten sus derechos e intereses personales, es decir que, en principio, tenían oportunidad de recurrir hasta el 11 de noviembre de 2002…”, pero que, “…visto que no fue la decisión de la Sala Constitucional antes referida sino la decisión de esta Corte Nº 2058 del 31 de julio de 2002, al declarar la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros en el presente juicio contencioso funcionarial, el derecho e interés en impugnar los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana De Caracas, en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución, se estableció que el lapso debe prorrogarse por tres meses y veinte días más…”, con lo cual, las personas indicadas en el dispositivo de la decisión dictada el 31 de julio de 2002, tenían oportunidad hasta el 3 de marzo de 2003, para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses.
Así las cosas, si bien es cierto que en la sentencia del 3 de septiembre de 2003, se tomó el 31 de julio de 2002, como fecha de inicio del cómputo de los seis (6) meses previstos en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, fecha en la cual fue publicada la sentencia de esta Corte, y no el 11 de abril de 2002, cuando fue publicada la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declaró la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no lo es menos, que el resultado de tal proceder permitió igualmente la admisión de la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Miltha Josefina Ramos de Hernández, apreciándose que en todo caso, la misma fue presentada, según la aclaratoria a la que antes se hizo referencia, dentro del lapso correspondiente, pues se intentó el 25 de septiembre de 2002, en tanto que la caducidad de la acción operaba el 3 de marzo de 2003. Por tales razones, visto que la querellante se encuentra entre las personas que intervinieron como terceros en el proceso tramitado en el expediente N° 01-26329 de esta Corte, y que el mismo fue afectado por la errónea interpretación en la cual incurrió la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas respecto al proceso de reorganización administrativa a que se refiere el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas (según se desprende del acto impugnado), se desecha lo alegado por la representación de la referida Alcaldía en cuanto a la falta de legitimación ad procesum de la recurrente. Así se decide.
Por otra parte, la apelante denunció que el fallo está viciado de incongruencia negativa, pues -a su criterio- no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensas expuestas por la apoderada judicial del Distrito Metropolitana de Caracas en la contestación a la querella, por lo cual se vulneró el contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, vulnerando a su vez el principio de exhaustividad.
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“… Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio …” (Negrillas de esta Corte).
Vinculado a lo anterior, se encuentra el Principio de Exhaustividad, previsto en los artículos 12 y 509 del Código de Procedimiento Civil, en el cual, el Juez debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de estos, pronunciándose incluso sobre las pruebas que a su juicio no fueron idóneas.
Ahora bien, tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de haber realizado un análisis de los alegatos expuestos en autos, esta Corte observa que la decisión dictada por el Tribunal de la causa no dejó de apreciar o valorar elemento alguno sobre el cual pudiere pronunciarse, emitiendo así pronunciamiento sobre todas y cada una de las peticiones formuladas por la querellante, debiendo entender, en consecuencia, como contradichos los alegatos formulados en el libelo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pasando así a decidir sobre el thema decidendum.
No obstante, esta Corte evidencia que el Juzgado Superior Tercero de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital se pronunció sobre el argumento presentado por la parte querellada referente a la caducidad de la acción, en tanto el mismo constituye vicio de orden público que podía ser revisado de oficio por dicho Juzgado Superior.
Asimismo, se evidencia que el Sentenciador se pronunció respecto a la incompetencia del funcionario, a la falta de motivación del acto impugnado, y a la vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso aducidos por la accionante, así como sobre la errada interpretación que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas había realizado respecto al artículo 9, numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
De acuerdo con lo antes expresado, esta Corte observa que el a quo se pronunció sobre todo lo alegado y solicitado en el curso del proceso, cumpliendo con el mandato que el Juez debe pronunciarse con respecto a todo lo que las partes aleguen y prueben en autos, razón por la cual esta Corte considera improcedentes los argumentos presentados por la parte apelante en cuanto al vicio de incongruencia negativa y así se declara.
De seguidas, pasa esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a analizar lo relativo a la denuncia de falso supuesto de derecho, alegado por la parte apelante, en virtud del error en que presuntamente incurrió el a quo al ordenar la reincorporación de la ciudadana Miltha Josefina Ramos De Hernandez al cargo que venía desempeñando en dicha Gobernación o a uno de igual jerarquía en la nueva Alcaldía por considerar al Distrito Metropolitano de Caracas como “sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal”.
Al respecto, debe esta Corte indicar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el Legislador estableció en forma expresa en los artículos 9 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “… el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes …”” (subrayado de la Corte) y, asimismo, que “… quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, los Institutos y Servicios Autónomos, Fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal …”.
Como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del constituyente en el Área Metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no impidió al Legislador (pues a diferencia de lo sostenido por la parte recurrida, es a nivel legislativo y no judicial en donde se declaró la sustitución de órganos públicos en cuanto a las relaciones laborales mantenidas con los funcionarios y empleados al servicio del órgano suprimido) establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, siendo el caso que, según el fallo de la Sala Constitucional de fecha 11 de abril de 2002, el proceso de reorganización administrativa, si suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la extinta Gobernación, pero no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaban sujetos tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse- en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
(…omissis…)
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(…omissis…)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del persona, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide.”
En virtud de los motivos precedentemente explanados, esta Corte observa, que tal reincorporación en nada se puede considerar como una actuación errada por parte del Tribunal de la causa, ya que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4 la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades -como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía, tal y como acertadamente fue ordenado por el a quo; en consecuencia se desecha el alegato de falso supuesto esgrimido por la parte apelante y, se declara sin lugar la apelación interpuesta por la representación judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada el 3 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual se confirma sobre la base de las consideraciones contenidas en la presente decisión Así se decide.
Igualmente cabe señalar respecto a los pedimentos realizados por la querellante en el escrito de contestación a la formalización de la apelación, en el sentido que “sea modificada y totalmente declarada con lugar” la sentencia dictada por el a quo, entiende esta Corte que dicho pedimento va dirigido en virtud que la dicha sentencia fue declarada parcialmente con lugar, indicando en el punto tercero que “… en lo que respecta a la cancelación de ‘…los demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir…’ este tribunal niega tales pedimentos, visto lo genérico e indeterminado”; ahora bien, se debe dejar establecido que dicho acto de contestación a la fundamentación de la apelación, no era la oportunidad procesal para solicitar modificaciones o correcciones del fallo, puesto que el medio idóneo para requerir complementos a las decisiones judiciales de primera instancia es la apelación (con su correlativo escrito de formalización), la cual no fue ejercida por la parte actora.
Sin embargo, a juicio de esta Corte, al ordenar el pago de las variaciones económicas que haya sufrido el sueldo del cargo del cual fue separado ilegalmente el recurrente -como consecuencia lógica de la reincorporación a la Administración Pública- conlleva por tanto el pago de los derechos materiales derivados de la Ley y los Decretos Presidenciales, por cuanto los mismos al ser acordados por el Ejecutivo Nacional inciden directamente sobre el sueldo que se ha ordenado pagar, en tanto y cuando no requieran prestación efectiva del servicio. Así se decide.
Respecto a los derechos materiales derivados de las convenciones colectivas, esta Corte comparte lo esgrimido por el a quo en virtud de que para acordar tales beneficios se requiere determinar cuáles han sido las contrataciones colectivas que se hubieren pactado entre los trabajadores y la Alcaldía recurrida desde que se materializó el ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación y, así se decide.
Ahora bien, en vista de que el a quo en el dispositivo de la sentencia apelada ordenó el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo hubiese experimentado desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, considera esta Corte que para la determinación de los mismos deberá realizarse una experticia complementaria del fallo, y considerar a los efectos del cálculo, lo establecido en la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, en donde se precisan cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, posición que ha sido acogida por este Órgano Jurisdiccional (vid. sentencia N° 00004 de fecha 18 de enero de 2005, caso: Roll Aguilera), en los siguientes términos:
“…se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 del Código de Procedimiento Civil).
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo.
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo.
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio…”.
Con fundamento en lo anterior establece este Órgano Jurisdiccional que a los efectos de calcular el monto indemnizatorio correspondiente a la querellante, deberá realizarse una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y, así se declara.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara sin lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, confirma en los términos expuestos el fallo de fecha 3 de septiembre de 2003, dictado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley se declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada el 3 de septiembre 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la apoderada judicial de la ciudadana MILTHA JOSEFINA RAMOS DE HERNANDEZ, anteriormente identificadas, contra el acto administrativo de remoción y retiro de fecha 18 de diciembre de 2000, emanado de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas.
3. - CONFIRMA el fallo apelado en los términos expuestos.
4.- SE ORDENA realizar experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil a los efectos de calcular el monto indemnizatorio correspondiente a la querellante.
Publíquese regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ (____) días del mes de _________________de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Vicepresidente-Ponente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Jueza,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
AB41-R-2004-000079
AGVS
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