TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2003-002207
El 09 de junio de 2003, se recibió por ante la Secretaría de esta Corte, oficio N° 471-03, de fecha 05 de junio de 2003, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano IRVING JESÚS LAVERDE MEDINA, titular de la cédula de identidad N° 6.323.140, asistido por la Abogada Migdalia Morella Baena Cárdenas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 36.580, contra el INSTITUTO MUNICIPAL AUTÓNOMO DE PROTECCIÓN Y SANEAMIENTO AMBIENTAL DE SUCRE (I.M.A.P.S.A.S).
Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el querellante asistido por la Abogada Migdalia Morella Baena Cárdenas, contra el auto dictado por el mencionado Juzgado en fecha 26 de mayo de 2003, mediante el cual declaró inadmisible por caducidad la querella interpuesta.
En fecha 12 de junio de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 08 de julio de 2003, la parte querellante consignó escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 09 de julio de 2003, comenzó la relación de la causa.
Por auto de fecha 06 de agosto de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviese lugar el acto de informes.
Mediante auto de fecha 28 de agosto de 2003, oportunidad fijada por esta Corte para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte querellante, quien presentó su respectivo escrito de informes. Asimismo, la Corte dijo “Vistos”.
Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez-Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 21 de marzo de 2006, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y reasignó la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:

-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 20 de mayo de 2003, el ciudadano Irving Jesús Laverde Medina, asistido por la Abogada Migdalia Morella Baena Cárdenas, interpuso querella funcionarial contra el Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental de Sucre, con base en las consideraciones siguientes:
Señala, que en fecha 27 de octubre de 2000, ingresó a prestar servicios como Jefe de Recursos Humanos en el Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental de Sucre, hasta el 22 de mayo de 2002, fecha en que presentó su renuncia al cargo, la cual fue aceptada.
Indica, que desde la fecha en que culminó la relación de empleo, el Instituto querellado “…no ha tramitado la correspondiente orden de pago de mis prestaciones sociales y demás indemnizaciones laborales…”, razón por la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República “…presenté formal reclamo y todavía no he recibido respuesta alguna…”.
Alega, que el Instituto querellado ha incurrido en mora, situación que le ha causado “…perjuicios irreparables por cuanto de haber sido pagada las Prestaciones Sociales solicitada en la oportunidad correspondiente, sería beneficiario hasta la fecha de los intereses bancarios sobre la referida cantidad, esto sin tener en cuenta que pude haber hecho una mejor negociación donde obtuviera mejores beneficios…”.
Reclama, la cantidad de cinco millones ochocientos cinco mil ciento sesenta y nueve bolívares con treinta y seis céntimos (Bs. 5.805.169,36) por concepto de prestaciones sociales.
Igualmente, reclama la cantidad de un millón doscientos setenta y tres mil setecientos diez bolívares con cincuenta y nueve céntimos (Bs. 1.273.710,59), por concepto de intereses de mora.
Solicita además, le sean pagados los intereses desde el 19 de mayo de 2003, hasta la definitiva cancelación de la deuda.
Reclama, las costas y los costos que se generen en el proceso.
Por último, solicita la indexación de las cantidades reclamadas.
-II-
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 26 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró caduca la querella funcionarial interpuesta, fundamentando su decisión en las siguientes consideraciones:
“…el Tribunal observa, que la renuncia que produjo el retiro del querellante, se formuló según lo afirma el mismo actor y consta al folio 13 del expediente, el día 22 de mayo de 2002, por ende se trata de un hecho sometido al lapso de caducidad previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, pues era la norma vigente para el momento. De allí que contado ese tiempo de los seis (6) meses desde el 22 de mayo de 2002, hasta el 20 de mayo de 2003, da como resultado un tiempo que supera abiertamente los seis (6) meses, lo que comporta una interposición extemporánea, sin que pueda argüirse suspensión o interrupción del lapso, pues se trata de una caducidad, la cual opera fatal e indefectiblemente…”.

-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 08 de julio de 2003, el ciudadano Irving Jesús Laverde Medina, asistido por la Abogada Migdalia Morella Baena Cárdenas, consignó escrito de fundamentación a la apelación en los términos siguientes:
Alega, que de conformidad con lo previsto en el ordinal 2° del artículo 313 del Código de Procedimiento Civil, el a quo incurrió en un error de interpretación acerca del alcance y contenido del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, toda vez que el lapso de seis (6) meses establecido está atribuida a las acciones que tienen por objeto la “…nulidad de actos administrativos y otros supuestos que contemplaba el artículo 206 de la Constitución derogada, así como las reclamaciones previstas en el numeral 1 del artículo 73 de la Ley de carrera Administrativa, mas no pueden aplicarse a las reclamaciones que tienen por objeto el cobro de prestaciones sociales por el servicio que prestó el trabajador a la Administración Pública…”.
Aduce, que las prestaciones sociales son un derecho social que le corresponde a todo trabajador, por lo que mal pudo el a quo aplicar el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa “…toda vez que lo que persigue mi asistido es el pago de sus prestaciones sociales, el cual constituye un derecho subjetivo irrenunciable adquirido…”.
Invoca, los artículos 3 y 15 de la Ley Orgánica del Trabajo, relativos a la irrenunciabilidad de los derechos laborales y a la aplicación territorial de la citada Ley.
Señala, que “…el lapso que tiene el trabajador en los casos de terminación de relación de trabajo para reclamar sus prestaciones sociales y demás indemnizaciones laborales, es de prescripción y no de caducidad conforme lo establece el artículo 63 de la Ley Orgánica del Trabajo…”.
-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por el ciudadano Irving Jesús Laverde Medina, asistido por la Abogada Migdalia Morella Baena Cárdenas, y al respecto observa:
Alega el apelante, que el a quo incurrió en un error de interpretación acerca del alcance y contenido del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, toda vez que el lapso de seis (6) meses establecido no puede aplicarse a las reclamaciones que tienen por objeto el cobro de prestaciones sociales por el servicio que prestó el trabajador a la Administración Pública.
Advierte esta Corte, que el fundamento de la decisión apelada radica en la caducidad de la querella interpuesta, pues a juicio del a quo, había transcurrido el lapso de caducidad de seis (6) meses que preveía el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, ley vigente para el momento en que se interpuso la querella.
Planteada la apelación en los términos expuestos, esta Corte antes de decidir estima necesario hacer las consideraciones siguientes:
El artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo promulgada en 1990, vino a consolidar las orientaciones existentes en materia funcionarial, en el sentido de reconocerle a los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales, el goce de los beneficios acordados por dicha ley en todo lo no previsto en las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales.
Por su parte, el artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra el derecho de los funcionarios o funcionarias públicos a gozar de los mismos beneficios contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, en lo atinente a la prestación de antigüedad y condiciones para su percepción.
Como se observa, la integración de la Ley Orgánica del Trabajo a la materia funcionarial, en relación al derecho a la prestación de antigüedad, viene dada por remisión expresa del artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual -como quedó dicho- reconoce a los funcionarios públicos el goce del derecho a la prestación de antigüedad, en las mismas condiciones en cuanto a su percepción, que tienen los trabajadores amparados por la Ley Orgánica del Trabajo.
Igualmente, en el mencionado texto normativo, se le reconoce a las funcionarias públicas la protección integral de la maternidad en los términos establecidos en la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica del Trabajo (Art. 29), así como el derecho de los funcionarios y funcionarias públicas a organizarse sindicalmente (Art. 32). De esta forma, se han incorporado a la relación estatutaria funcionarial protecciones típicas del régimen laboral ordinario regulado por la Ley Orgánica del Trabajo y sus reglamentos de aplicación.
De manera que, a juicio de esta Corte, de la interpretación concatenada que debe hacerse con la norma contenida en el encabezamiento del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, con los artículos 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que remite en cuanto a la prestación de antigüedad a la ley laboral; 108, Parágrafo Sexto eiusdem, que establece el derecho a la antigüedad a favor de los funcionarios públicos nacionales, estadales o municipales y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que consagra a favor de todos los trabajadores y trabajadores sin distinción alguna, el derecho a las prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y les amparen en caso de cesantía, es forzoso concluir que la mencionada normativa constituye el régimen legal y constitucional aplicable a la prestación de antigüedad de los funcionarios públicos, el cual por su contenido social, se inserta dentro de los llamados “Derechos Sociales y de la Familias” (Título III, Capítulo V, CRBV).
Como corolario a lo anterior, se observa que el constituyente de 1999 dejó a una posterior reforma de la Ley Orgánica del Trabajo, un nuevo régimen para el derecho a las prestaciones sociales reconocido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual deberá integrar el pago de este derecho de forma proporcional al tiempo de servicio y calculado de conformidad con el último salario devengado, estableciendo un lapso para su prescripción de diez (10) años (esto último previsto en la Disposición Transitoria Cuarta, Numeral 3, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, existiendo una exigencia constitucional de sancionar un nuevo régimen legal de prestaciones sociales, en donde se extienda el lapso de prescripción del derecho al cobro de las mismas, del cual se beneficiarían los funcionarios públicos llegada la oportunidad legal, en virtud de la integración del derecho laboral a la materia funcionarial en materia de prestaciones sociales, tal como ha quedado expuesto, estima esta Corte que cuando el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que todo recurso con fundamento en la misma sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él o desde el día en que el interesado fue beneficiado del acto, se está refiriendo a los recursos contenciosos administrativos contra actos de efectos particulares que decidan o resuelvan alguna situación funcionarial u otras reclamaciones relacionadas con materias específicas contempladas en el artículo 1° de dicha Ley, es decir, -a título enunciativo- las relativas a: ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional.
Por tanto, la materia de prestaciones sociales en el caso de los funcionarios públicos, concretamente la antigüedad, como derecho adquirido, por remisión expresa del artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en cuanto a condiciones y percepción -se insiste- está integrada a las normas que sobre la materia dicta la Ley Orgánica del Trabajo.
En este contexto, se advierte que la delimitación entre una u otra acción, vendrá dada por la naturaleza del derecho protegido (causa pretendí) y por el marco legal regulatorio aplicable: en el primer supuesto, tratándose de recursos en materia contenciosa administrativa, cuyo objeto como se apuntó anteriormente sea la anulación total o parcial de un acto administrativo de efectos particulares relativo a ingreso, ascenso, traslado, retiro o remoción, entre otras, el lapso para impugnarlos será el de tres (03) meses (caducidad) previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; en tanto que, en el segundo supuesto, tratándose de un derecho de crédito, de una acreencia que tiene el funcionario contra la Administración, más concretamente contra el Estado; el cual le es reconocido constitucionalmente como precisamente son las prestaciones sociales, -créditos laborales de exigibilidad inmediata-, se debe aplicar lo previsto en los artículos 8 y 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por tanto, el lapso aplicable para el ejercicio de las acciones tendentes a hacer efectivo este derecho de crédito, -prestaciones sociales o su diferencia-, será el de un (01) año -prescripción extintiva o liberatoria-, previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo; ello como consecuencia de la integración del derecho del trabajo al régimen funcionarial, en esa materia específica.
Con respecto a la caducidad de la acción en la materia referida a las prestaciones sociales, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia dictada el 19 de septiembre de 2002, Exp. 01-25982, caso: Ricardo Ernesto Bello vs. Gobernación del Estado Cojedes, en una causa similar sostuvo lo siguiente:
“…Conforme a la norma contenida en el artículo 92 de la Constitución vigente, las prestaciones sociales son un derecho social que le corresponden a todo trabajador, sin distingo alguno, al ser retirado o removido del servicio activo cuya mora en el cobro genera intereses. Cualquier acto o conducta que signifique una negación para cancelarlas es inconstitucional, pues es un derecho consagrado en nuestra Carta Magna.
Por otra parte, se observa, respecto a la caducidad de la acción relacionada con la materia de jubilación, esta Corte, en fecha 27 de septiembre de 2000, caso: Clara García Peña Vs. Cámara Municipal de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, Exp. 00-23370, sostuvo lo siguiente:
´De lo anterior se observa que la jubilación constituye una cuestión de previsión social con rango constitucional, desarrollada por la legislación y normativa venezolana, que constituye un beneficio y derecho del funcionario a vivir una vida digna en razón de los años de trabajo y servicios prestados y que por lo tanto la Administración está en la obligación de garantizar, reconocer, tramitar y otorgar sin que para ello existan lapsos de caducidad de las acciones que se intenten en virtud de tal derecho, por lo que resulta imposible admitir que los recursos o acciones que se intenten contra una omisión de la administración ante una solicitud de jubilación, resulten caducos, ya que se estaría lesionando el derecho constitucional a la seguridad social del funcionario que resulta acreedor de este beneficio.´.
Ahora bien, con base en la sentencia parcialmente transcrita, esta Corte considera que dicho criterio debe ser extendido en los casos de las querellas que tengan por objeto el pago de prestaciones sociales, pues dicho pago constituye un derecho subjetivo irrenunciable adquirido por el trabajador o funcionario, que no es de naturaleza indemnizatoria -como los sueldos dejados de percibir-, sino un derecho que le corresponde al empleado al cesar la prestación de servicio, este derecho se traduce además, en el pago de la antigüedad como recompensa por su labor, siendo de naturaleza crediticia –deudas pecuniarias- de exigibilidad inmediata, cuya mora en el pago genera intereses.
En efecto, cuando se rompe el vínculo funcionarial con la Administración, emerge la obligación para la administración de hacer efectivo el pago de las prestaciones sociales, derecho que se engloba dentro de los derechos sociales que tiene el funcionario público como recompensa al trabajo por los servicios prestados a la Administración.
La obligación estriba en cancelar las prestaciones sociales -derecho irrenunciable-, que por un lapso de caducidad no puede ni debe menoscabarse su cumplimiento por parte de la Administración, pues dicha obligación se encuentra vinculada a un derecho también sustentado este derecho adquirido en razones jurídicas, éticas, sociales y económicas.
Dicho pago se encuentra sujeto a la norma constitucional prevista en el artículo 92 de la Constitución y forma parte de un sistema integral de justicia social que no puede sufrir fisura por una interpretación rígida del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Es así, como se hace imprescindible una interpretación más flexible y en verdadera sintonía como nuestra Carta Magna, que prevé la obligación de proporcionar una “tutela judicial efectiva”, la cual no sería posible con la existencia de lapsos de caducidad que afecten derechos constitucionales de los trabajadores, funcionarios o empleados, sin distinción alguna.
Por lo expuesto anteriormente, esta Corte estima procedente, en el caso de autos, declarar con lugar la apelación interpuesta por el querellante y revocar la sentencia dictada por el A quo, y así se decide…”. (Resaltado de esta Corte).
Con base en lo expuesto y en las sentencias parcialmente transcritas, aprecia esta Corte que resulta improcedente por parte del a quo afirmar que el tiempo concedido para intentar las respectivas reclamaciones de los funcionarios contra los entes públicos es un lapso de caducidad, cuando, tal y como se ha explicado, lo procedente es aplicar la prescripción contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo.
De manera que el Juez de Primera Instancia erró en la interpretación acerca del contenido y alcance de los artículos 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa (vigente para la fecha), y 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, desconociendo preceptos constitucionales y normas legales más favorables a los empleados, siendo procedente en consecuencia, declarar la nulidad del fallo apelado dictado en fecha 26 de mayo de 2003, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
Por las razones antes expuestas, esta Corte declara con lugar la apelación interpuesta por la parte querellante y anula la sentencia dictada por el a quo. Así se decide.
Anulado el fallo, esta Corte Primera pasa a analizar el fondo de la causa por imperativo del artículo 209 del Código de Procedimiento Civil. Al efecto se observa:
Del análisis exhaustivo de las actas que conforman el expediente, se desprende de comunicación dirigida al querellante y suscrita por el Presidente del Instituto Municipal Autónomo que consta al folio 14, que la renuncia presentada por el querellante fue aceptada el 22 de mayo de 2002, y que en fecha 20 de mayo de 2003 (vid. Folio 12), interpuso la querella funcionarial ante el Juzgado Superior Distribuidor para solicitar el pago de las prestaciones sociales.
Ahora bien, se advierte que el lapso de prescripción de un (01) año fue interrumpido en fechas 12 y 18 de marzo de 2003 (vid. folios 15 y 16), conforme a lo establecido en el literal “b” del artículo 64 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues dicha reclamación es una de las causales de interrupción de las acciones que prevé la legislación laboral, “…la reclamación intentada por ante el organismo ejecutivo competente cuando se trate de reclamaciones contra la República u otras entidades de carácter público…”.
De manera que, el lapso de prescripción debe comenzar a contarse a partir del 18 de marzo de 2003; por tanto, si la querella se interpuso en fecha 20 de mayo de 2003, ésta se interpuso dentro del lapso de un (01) año previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, es decir, que la querella se interpuso en tiempo hábil. Así se decide.
Por otra parte, esta Corte estima que en virtud de que el Tribunal a quo no analizó el fondo de la controversia al declarar inadmisible la querella funcionarial, es imperativo que se cumpla con el principio de la doble instancia, por tanto esta Corte al anular la sentencia apelada ordena al a quo dar curso al procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
En conclusión, ésta Corte declara con lugar la apelación interpuesta; anula la sentencia apelada dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, al cual ordena tramitar el recurso, prescindiendo del examen de la prescripción de la acción interpuesta, la cual ya ha sido examinada por esta Corte. Así se decide.

-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. CON LUGAR la apelación ejercida por el ciudadano IRVING JESÚS LAVERDE MEDINA, asistido por la Abogada Migdalia Morella Baena Cárdenas, antes identificados, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 26 de mayo de 2003, mediante la cual declaró inadmisible por caducidad la querella funcionarial interpuesta por el citado ciudadano, contra el INSTITUTO MUNICIPAL AUTÓNOMO DE PROTECCIÓN Y SANEAMIENTO AMBIENTAL DE SUCRE (I.M.A.P.S.A.S).
2. ANULA la sentencia apelada.
3. Admite la querella interpuesta por el ciudadano IRVING JESÚS LAVERDE MEDINA, asistido por la Abogada Migdalia Morella Baena Cárdenas, contra el INSTITUTO MUNICIPAL AUTÓNOMO DE PROTECCIÓN Y SANEAMIENTO AMBIENTAL DE SUCRE (I.M.A.P.S.A.S).
4. ORDENA al Juzgado a quo, dar curso a procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 147º de la Federación.

EL JUEZ PRESIDENTE,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZ-VICEPRESIDENTE,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
LA JUEZ
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
LA SECRETARIA ACCIDENTAL,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

EXP. Nº AP42-R-2003-002207