JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-R-2003-003581
En fecha 1° de septiembre de 2003, se dio por recibido en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Oficio N° 657 de fecha 30 de julio de 2003, emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, anexo al cual se remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar por el ciudadano JUAN ERASMO MEZZANA RIVERO titular de la cédula de identidad N° 4.892.871, asistido por los abogados Miren Garbiñe Rousse de Mujica, Carolina Landaeta Torrealba y Alcides Landaeta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 14.619, 41.066 y 25.554, respectivamente, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS.
Tal remisión se efectuó, en virtud de la apelación ejercida por el abogado Miguel Ángel Padrino, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.090, actuando en representación de la Contraloría demandada, contra la sentencia de fecha 15 de julio de 2003, dictada por el referido Juzgado, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 4 de septiembre de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para dar inicio a la relación de la causa.
El 30 del mismo mes y año, la abogada Gardelys Orta Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 31.420, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General del Estado Monagas, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.
En fecha 25 de enero de 2005, vencido el lapso para la promoción de pruebas, se fijó el segundo (2°) día de despacho siguiente para la celebración del acto de informes orales, siendo realizado el mismo el 1° de febrero del mismo año.
En fecha 31 de mayo de 2005, se dijo “Vistos” y se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente.
En fecha 19 de octubre 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de la siguiente forma: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 7 de febrero de 2006, se reasignó la ponencia a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, y se pasó el expediente a la Juez ponente.
Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 18 de febrero de 2003, la parte actora interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Resolución N° 028 de fecha 9 de enero de 2003, dictada por la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS, mediante el cual fue retirado del cargo de “Fiscal de Obras” que venía desempeñando en la referida entidad, sustentando su pretensión en los siguientes argumentos:
Que “…En fecha dieciséis de noviembre del año dos mil uno, el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil-Bienes, con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental (…) declaró nulo el acto administrativo mediante el cual el ciudadano Contralor General del Estado Monagas, me destituyó del cargo que como FISCAL DE OBRAS desempeñaba en el mencionado ente contralor, y como consecuencia de ello, ordenó mi reincorporación al cargo (…) así como el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha del ilegal despido hasta la fecha de mi efectiva reincorporación (…) La ejecución de dicha sentencia nunca se materializó totalmente, ya que aún cuando fui reincorporado al cargo que venía desempeñando; hasta la presente fecha no me han sido cancelados los salarios caídos…”.
Que “…En fecha nueve de diciembre de dos mil dos, el ciudadano Contralor General del Estado Monagas, dicta la Resolución distinguida con el N° 80 (…) mediante la cual me aplica la medida de Reducción de Personal y me coloca en situación de disponibilidad por el período de un mes, a los efectos de mi reubicación…”.
Que “…en fecha nueve de enero del año dos mil tres (…) el Contralor General del Estado Monagas, dicta la Resolución signada con el N° 028, notificándome por oficio sin número, de esa misma fecha, por la cual se acuerda retirarme del servicio de esa Contraloría a partir de la indicada fecha e incorporarme al registro de elegibles…”.
Que por su condición de funcionario de carrera goza consecuentemente de estabilidad laboral, lo que conlleva a que el acto recurrido se encuentre “…viciado de nulidad absoluta por cuanto fue dictado con prescindencia de los requisitos esenciales del procedimiento legalmente establecido, conforme al numeral 4° (sic) del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, equivalente al numeral 4° (sic) del artículo 14 de la Ley Sobre Procedimientos Administrativos del Estado Monagas…”.
Que “…la llamada reducción de personal, en ningún momento ha sido autorizada por el Consejo Legislativo del Estado Monagas, tal como aparece de un oficio sin número, fechado el veintiocho de enero del año dos mil tres y remitido a Funcionarios Despedidos de la Contraloría General por el Ingeniero Jesús Espinoza, Presidente de ese Órgano Legislativo, en respuesta a una carta enviada, entre otros, por mi persona al señalado Cuerpo (…) falta de autorización que contradice las exigencias del numeral 5° (sic) del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Que “…Vicia igualmente de nulidad absoluta a la Resolución que se impugna, la circunstancia de no indicarme si la reducción de personal se debe a limitaciones financieras, a cambios en la organización administrativa del órgano o ente, como lo prevé el mismo numeral 5° (sic) del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”. Igualmente aduce la “…falta de motivación, conforme al numeral 5° (sic) del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 9° (sic) ejusdem (sic), equivalente al numeral 4° (sic) del artículo 13 en concordancia con el artículo 9° (sic) de la Ley Sobre Procedimientos Administrativos del Estado Monagas…”.
Que “…La Contraloría General del Estado Monagas, no hizo gestión alguna por mi reubicación en otro cargo sino que por el contrario, procedió a designar con carácter de trabajadores fijos a quienes venían haciéndolo como contratados (no fijos)…”.
Finalmente solicita que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 028 de fecha 9 de enero de 2003 y, consecuencialmente se ordene su reenganche al cargo de Fiscal de Obras o Receptor de Documentos de la Dirección de Administración y Presupuesto, así como el pago de salarios dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.
Igualmente solicita que “…Decrete como medida cautelar innominada la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, ordenándose mi inmediata reincorporación al cargo del cual fui retirado, con el consiguiente pago de mi sueldo, mientras dure el juicio…”.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 15 de julio de 2003, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto, razonando para ello de la siguiente manera:
“…Pretende la recurrida que se entienda desistido el procedimiento y la acción, por cuanto ella solicitó por la prensa que se abriera una cuenta bancaria por parte del recurrente para depositar pasivos laborales y el recurrente la abrió en la entidad del Sur Banco Universal y se le depositó en dicha cuenta tanto lo correspondiente a salarios caídos originados por un juicio anterior como lo relativo a las prestaciones que se deben cancelar con ocasión de la terminación funcionarial, que llamamos prestaciones sociales, pretendiéndose en consecuencia la existencia de un desistimiento por el hecho de aperturar la cuenta bancaria.
(…omissis…)
Pues bien, siendo que el desistimiento de un derecho protegido por la Constitución, debe realizarse expresa y libremente y sin coacción alguna, no puede entenderse en la conducta del querellante, al atender el llamado de la Contraloría General del Estado a aperturar una cuenta bancaria para realizar el depósito de pasivos laborales, un desistimiento expreso del procedimiento y de la acción, que involucraría la renuncia de derechos protegidos, por lo que tal solicitud de desistimiento debe ser declarada sin lugar y así se declara.
(…omissis…)
Ahora bien, si bien es cierto que estas Contralorías gozan de autonomía orgánica y funcional, ya se ha dicho que en la función normativa que desplieguen estos entes deberá tomarse en consideración las prescripciones de la Ley Nacional, así se puede observar como la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece normas directamente para ser cumplidas por las contralorías estadales y asimismo para el caso que nos atañe al serles aplicados la Ley del Estatuto de la Función Pública igualmente las contralorías generales de los estados deben cumplir con ellas.
Esta última Ley mencionada en su artículo 78, referido a los retiros de la Administración establece en su ordinal 5°, la posibilidad de producir el retiro por reducción de personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente, por lo que también las contralorías de los estados deben limitarse a esta disposición. Añade el artículo que se comenta que la reducción de personal en el ámbito de los estados debe ser aprobada por los Consejos Legislativos.
(…) señala el ente contralor (…) que el proyecto de reestructuración y reorganización administrativa fue autorizado por la Gobernación y el Consejo Legislativo del Estado Monagas, cosa que no fue demostrada en ninguna (sic) momento, ya que lo que se sometió a estos organismos fue sencillamente la autorización de un trámite administrativo para lograr la aprobación de un proyecto ante el FIDES para el pago de pasivos laborales y que no solamente se referían a los que devienen de la terminación de la relación funcionarial sino de los salarios caídos que se le debían a algunos funcionarios (…) por lo tanto no consta en autos que la Contraloría haya elevado a la consideración del Consejo Legislativo la reducción de personal en cuestión, lo que permite concluir que violó el procedimiento establecido en la Ley para producirse tal reducción de personal y como consecuencia de ello, la resolución 80 que aplica la medida de reducción de personal al querellante basada en una reorganización administrativa, razón ésta que se encuentra dentro de los supuestos de Ley, se encuentra viciada de nulidad y así se decide.
(…omissis…)
En el caso de autos aparece demostrado en el cuaderno de medidas que la Contraloría General del Estado hizo gestiones de reubicación para los funcionarios afectados por la medida, sin embargo la gestión reubicatoria debió realizarla en primer lugar dentro el mismo organismo (…) y queda demostrada que tal posibilidad existía por el ingreso que hizo de funcionarios contratados a funcionarios ‘fijos’ a costa del retiro de funcionarios de carrera (…) estas razones llevan a concluir a este Juzgador que la Contraloría General del Estado no realizó la gestión reubicatoria a que estaba obligada dentro de su seno (…) razón por la cual considera que la Resolución No. 028 de fecha 09 de enero de 2.003 mediante la cual se retira de la Administración al querellante, se encuentra viciada de nulidad (…).
Finalmente debe este Juzgador en atención a que el ente contralor trajo a los autos el asunto sobre los salarios caídos originados por una decisión anterior (…) el ciudadano Juan Erasmo Mezzana se encuentra en absoluta libertad de hacer uso del monto que por tales conceptos le fue depositado en su cuenta bancaria (…).
Por las consideraciones anteriormente expuestas, éste Juzgado (…) DECLARA: SIN LUGAR el Desistimiento. : CON LUGAR EL RECURSO DE NULIDAD (…) se ordena el Reenganche del Ciudadano (…) al cargo que venía ejerciendo (…) o a otro de igual jerarquía y remuneración, el pago de los salarios caídos desde la fecha de su ilegal despido, hasta su definitiva reincorporación al cargo Ha de entenderse que el pago de los sueldos dejados de percibir, comprenden los aumentos, y cualquier otro activo integrante del mismo…”. (Mayúsculas del Tribunal).
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN
DE LA APELACIÓN
Mediante escrito de fecha 30 de septiembre de 2003, la apoderada judicial de la Contraloría General del Estado Monagas, consignó escrito de fundamentación de la apelación, en el cual señaló lo siguiente:
Que “…las Contralorías Generales de los Estados no pueden ser ubicadas en ninguno de los Poderes Estadales, tomando en consideración que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por disposición expresa contenida en el artículo 163, dotó a los citados órganos de autonomía orgánica y funcional, erigiéndose como un órgano estadal con carácter sui géneris, es decir que no puede ser ubicado en ninguno de los poderes que conforman la Organización Administrativa a nivel Estadal…”.
Que “…aun (sic) cuando no resultaba necesaria la aprobación desde el punto de vista administrativo de la reducción de personal (…) el proyecto de Reestructuración Administrativa enviado al Consejo Legislativo del Estado Monagas (CLEM) por el Gobernador del Estado, a los fines de su autorización desde el punto de vista FINANCIERO Y PRESUPUESTARIO, contenía las alternativas que se estudiaron en sede administrativa para redimensionar el recurso humano del Ente Contralor, y fue luego de un estudio pormenorizado de todo el proyecto (que incluía un listado con los nombres y cargos de los funcionarios que serían afectados por la Reestructuración), realizado por la Comisión Permanente de Hacienda Pública, Finanzas, Energía y Minas, Ciencia y Tecnología del Órgano Colegiado, que en Sesión Extraordinaria de fecha 22 de Noviembre de 2002, fue aprobado el Crédito Adicional…”.
Que “…En consecuencia, aun (sic) en el supuesto absolutamente negado de que fuese necesario el cumplimiento por parte del Órgano Contralor del requisito previsto en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el Acto Administrativo que emanó del CLEM (autorización del crédito adicional), luego de haberse efectuado un estudio pormenorizado del proyecto presentado, resultaría suficiente a tales efectos…”.
Que “…En esta línea de razonamiento, se advierte que el criterio sostenido por el Juzgado sentenciador además de vulnerar la autonomía del (sic) mi representada, contraviene los lineamientos establecidos por el Directorio del FIDES (…) quien para la aprobación del proyecto solicitó, como anteriormente lo reseñamos, SOLAMENTE UN ACUERDO SUSCRITO POR EL CONSEJO LEGISLATIVO, el cual cursa en autos, en virtud de que el Organismo NO FORMA PARTE DEL EJECUTIVO ESTADAL…”.
Que “…Como es sabido, la reubicación es facultativa o potestativa del Órgano, en virtud del respeto al derecho de estabilidad que tienen los funcionarios públicos, siempre y cuando lógica, fáctica y jurídicamente sea viable; aplicando tal consideración al presente caso se advierte que se trató de un proceso de reestructuración y reorganización de personal, que ameritó la aplicación de la medida de reducción de personal para un grupo de funcionarios, no siendo posible proceder a reubicar dentro del Ente al mismo funcionario afectado, toda vez que no cumplía con el perfil del cargo y el resultado de la evaluación fue negativa; no obstante, y como indicamos anteriormente, este Órgano Contralor procuró la reubicación del exfuncionario (sic) en otros Organismos Públicos Estadales (once), resultando infructuosas tales gestiones…”.
Que “…si bien es cierto que la Contraloría General del Estado redimensionó su recurso humano reclasificando personal contratado que ya se encontraba en el Ente disfrutando de todos los beneficios y cumpliendo con los deberes inherentes a sus cargos, no es menos cierto que el cargo desempeñado por el ciudadano JUAN MEZZANA dentro de la Contraloría General del Estado Monagas no fue asignado a ninguna otra persona, ello en respeto de lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Que respecto a la movilización de los pasivos laborales depositados en la cuenta de ahorros del Banco Del Sur “…responde a una decisión personalísima, ya que el aviso de prensa publicado por la Contraloría del Estado señaló claramente que se honrarían pasivos laborales pendientes, y si el recurrente apertura la cuenta es por la simple e inequívoca razón de que deseaba que se le depositaran las cantidades de las cuales era acreedor…”.
Finalmente solicita sea declarado con lugar el recurso de apelación y se revoque la sentencia apelada dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental.
IV
DE LA COMPETENCIA
Delimitada en los términos que anteceden los extremos de la presente controversia, debe esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo verificar previamente su competencia y, en tal sentido observa lo siguiente:
El fallo remitido a esta Corte emanó del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, el cual es competente en primera instancia, del conocimiento de las causas funcionariales que por ante ese Juzgado se ventilen, tal como lo dispone expresamente la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Esa misma ley funcionarial señala en su artículo 110 que:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Subrayado de esta Corte).
Asimismo, en sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, caso: TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A., fueron delimitadas las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en razón de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en los siguientes términos:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…omissis…)
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.
Como corolario de lo anterior esta Corte se declara competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de fecha 15 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional, pasa a pronunciarse sobre la presente causa y, al respecto observa:
El A quo determinó que el acto administrativo impugnado estaba viciado de nulidad en virtud de que resultaba necesaria la aprobación del Consejo Legislativo de conformidad con el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En este sentido, se observa que el apoderado judicial del órgano querellado, considera que la sentencia apelada vulnera la autonomía de su representada y contraviene los lineamientos establecidos por el Directorio del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), ya que la Contraloría no forma parte del Ejecutivo Estadal y por ende no necesitaba de la aprobación del Consejo Legislativo para acordar la reducción de personal.
Así, observa esta Corte que el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que cada estado tendrá una Contraloría, que gozará de autonomía orgánica y funcional, para que ejerza de conformidad a la propia Constitución y a la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales. También indica la norma que dicho Órgano actúa bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor, cuya designación debe ser realizada a través de un concurso público.
Al respecto, cabe señalar que la doctrina define a la autonomía organizativa como la facultad legal para crear, modificar y extinguir sus propios órganos y dependencias administrativas, así como para establecer sus competencias y delinear la disciplina relativa al personal, bienes y servicios. Por otra parte, autonomía funcional les otorga libertad a dichos órganos para que realicen la actividad que les resulta inherente dentro de su ámbito de competencias delimitado constitucional y legalmente.
Ahora bien, la derogada Ley de Contraloría General del Estado Monagas publicada en la Gaceta Oficial (E) del Estado Monagas N° 41 del 11 de diciembre de 1984, (vigente para el momento en que se suscitaron los hechos), disponía en su artículo 12 que “La organización interna de la Contraloría y el funcionamiento de sus dependencias será determinado por el Contralor en el Reglamento Interno que al efecto debe dictar”. Asimismo, el artículo 18 eiusdem consagraba que “La selección, nombramiento y remoción del personal de la Contraloría es atribución del Contralor, quien dictará la (sic) normas reglamentarias internas sobre la estructura, la organización y el funcionamiento de las diferentes dependencias de la Contraloría. En todo lo demás se aplicará, en cuanto fuere procedente, la Ley de Carrera Administrativa del Estado”.
En este sentido, el artículo 16 numeral 11 del Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Monagas, establece como atribuciones del Contralor General “Nombrar y remover al personal y dictar el Estatuto de Personal del Organismo”, norma que sirve de fundamento para dictar el Estatuto de Personal de la referida entidad.
Así, tenemos que el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Monagas publicada en Gaceta Oficial del Estado Monagas N° extraordinario del 9 enero de 2002, establece los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General del Estado Monagas, así como todo lo relativo al ingreso, remuneraciones, ascensos, traslados, cese de funciones, estabilidad laboral, jerarquía de cargos, etc. Ahora bien, dicho Estatuto consagra en su artículo 44 el derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios de la Contraloría en cuestión, en los siguientes términos:
“Los funcionarios de carrera gozarán de estabilidad en el desempeño de sus cargos. En consecuencia sólo podrán ser retirados del servicio por los motivos contemplados en el presente Estatuto y en la normativa legal que rija la materia”. (Negrillas de esta Corte).
Se desprende claramente de la norma anteriormente transcrita, que los funcionarios de carrera de la Contraloría General del Estado Monagas gozan de estabilidad en el ejercicio de sus funciones y sólo pueden ser retirados por los motivos contemplados en el referido Estatuto y en la normativa legal que rige la materia, lo cual implica que lo que no se encuentre expresamente regulado en dicho texto normativo, pasará a ser suplido por la normativa legal especial en materia de derecho funcionarial, la cual como es bien sabido corresponde desde el 6 de septiembre de 2002, a la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En este orden de ideas, se observa que el artículo 96 del Estatuto de Personal, dispone las causas de retiro de la Contraloría General del Estado Monagas, entre las cuales se encuentra “…Por reducción de personal, aprobada por el Contralor, debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa…”. Visto esto, queda claro que la reducción de personal constituye una causal de retiro en la Contraloría General del Estado Monagas, sin embargo, nada consagran las ya citadas disposiciones normativas en referencia al procedimiento a seguir para lograr dicha reducción, ya que deviene indispensable a los fines de salvaguardar el derecho al trabajo y estabilidad laboral de los funcionarios de carrera, el cumplimiento de determinadas directrices que garanticen por un lado la seguridad jurídica de dichos funcionarios, en el sentido de que no puedan ser objeto de simples arbitrariedades que pongan en peligro su permanencia en un cargo y por otra la violación de derechos constitucionales como la estabilidad laboral y el trabajo. Es por ello que resulta inherente a la protección de tales derechos, el cumplimiento de un procedimiento administrativo previo al acto administrativo de retiro que en este caso fue dictado bajo la causal de “reducción de personal”.
Sencillamente devendría anulatorio a los derechos y garantías constitucionales de los funcionarios públicos la pérdida de sus cargos sin que hayan mediado actuaciones administrativas dirigidas a buscar la transparencia y legalidad de las decisiones asumidas por el Organismo Contralor, que junto a la motivación, cumplen un papel de mecanismo de control sobre las potestades de la Administración.
Así pues, tenemos que ante la ausencia en la normativa especial que consagra el régimen de personal de un procedimiento para retirar a los funcionarios públicos de la Contraloría General del Estado Monagas, corresponde hacer uso de la Ley especial que rige la materia (lo cual es expresamente considerado por el Estatuto de Personal de la referida entidad tal y como fue señalado ut supra), que viene a ser -conforme al principio rationae temporis- la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser ésta la normativa general encargada de regular el régimen de los funcionarios de carrera a nivel nacional y de preservar los derechos que éstos ostentan en ocasión a sus cargos.
De manera que, resulta lógico afirmar que al ser aplicable las disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública a las Contralorías Estadales, las reducciones de personal que se lleven a cabo en su seno deben cumplir con el procedimiento establecido, que se encuentra integrado por una serie de actos tales como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la Oficina Técnica correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su respectiva aprobación, listado de los funcionarios afectados por la medida, remoción y retiro, es decir, que cuando el Contralor General del Estado Monagas introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerde la modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa, para que los retiros resulten válidos, éstos no pueden apoyarse únicamente en meras Resoluciones Administrativas, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento legalmente establecido en la citada Ley y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, aún en vigencia en lo que no contraríe a la anterior.
Como ha sido señalado, la Ley del Estatuto de la Función Pública, es una normativa de aplicación general a los funcionarios de carrera, por lo que resultará entonces aplicable en aquellos puntos donde la normativa especial del organismo no haga referencia, ello a los fines de preservar los derechos y garantías constitucionales de los funcionarios públicos (estabilidad laboral, derecho al trabajo, seguridad jurídica, etc.), puesto que resultaría atentatorio a esos derechos y garantías constitucionales, el que por meras inobservancias o vacíos normativos de la legislación especial (leyes, estatutos, normas, etc.), pueda llegar a verse cercenada la esfera jurídica de los mismos.
En el caso de autos, observamos que el A quo consideró que la Contraloría demandada debía solicitar la aprobación del Consejo Legislativo para proceder a la reestructuración del organismo de conformidad con el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ello deviene lógico en aras de preservar el derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios que laboran en la referida Contraloría, puesto que si bien dichos organismos cuentan con autonomía funcional, financiera y organizativa, no obstante, dicha necesidad de aprobación previa no se dirige a cercenar esa autonomía sino a garantizar el derecho constitucional a la estabilidad laboral de los funcionarios públicos, que se vería diezmado al ser unilateralmente dictaminada la reducción de personal.
Es indispensable individualizar en un proceso de reestructuración, los cargos a eliminar y los funcionarios que los desempeñan, en el sentido que el Organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectado por un listado que contenga simplemente los cargos de los cuales se va a prescindir, sin ningún tipo de motivación; toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios como lo es la reducción de personal, no pueden convertirse en meras formalidades.
En este sentido, estima esta Corte, que la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del organismo administrativo del cual se trate; pues la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados.
Como fue señalado, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal, su actuación debe estar motivada y legalmente justificada. Así, cuando la reducción de personal se produce por cambios en la organización administrativa, como en el presente caso, se requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: a) informe que justifique la medida, realizado por la oficina competente; b) aprobación de la solicitud de reducción de personal por el Consejo Legislativo Estadal; c) presentación de la solicitud, con anexo de un listado resumen de los funcionarios afectados por la medida, con la completa identificación del cargo y del funcionario. (vid sentencia de esta Corte N° 2001-376 de fecha 27 de marzo de 2001, expediente N° 00-23955)
Del estudio de las actas del expediente, se advierte que en el caso sub-examine no resulta un hecho controvertido que la reducción de personal llevada a cabo por la Contraloría General del Estado Monagas no fue aprobada por el Consejo Legislativo Estadal, puesto que como se observa del escrito de contestación a la demanda, así como del escrito de fundamentación de la apelación, dicha inobservancia fue expresamente admitida por la demandada y, no puede pretender la parte apelante que se considere subsanada tal omisión, mediante la autorización otorgada por ese Consejo de un proyecto ante el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, aunado al hecho que no consta el informe de la Oficina competente ni el listado-resumen ya nombrado, motivo por el cual estima esta Corte que tal y como lo señaló el juez de instancia, se vulneró el procedimiento legal establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para que se produjera la reducción de personal a la que se refiere el caso, violándose así la norma contenida en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
Respecto a las gestiones reubicatorias, observa esta Corte que vista la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo de remoción, resulta inoficioso pronunciarse sobre dicho alegato en virtud que la nulidad del acto administrativo de remoción ocasiona consecuencialmente la nulidad del acto administrativo de retiro, al ser éste último dictado en razón del primero. Así se declara.
Con base en las consideraciones anteriormente expuestas, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta por la apoderada judicial del organismo querellado y confirmar en los términos expuestos la sentencia de fecha 15 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley se declara:
1. COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por el abogado Miguel Ángel Padrino, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.090, actuando en representación de la Contraloría demandada, contra la sentencia de fecha 15 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar por el ciudadano JUAN ERASMO MEZZANA RIVERO titular de la cédula de identidad N° 4.892.871, contra la Resolución N° 028 de fecha 9 de enero de 2003, dictada por la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS.
2. SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3. CONFIRMA la sentencia de fecha 15 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental.
Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ (____) días del mes de _________________de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente-Ponente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUAREZ
AP42-R- 2003-003581
VOTO SALVADO
JUEZ – NEGUYEN TORRES LÓPEZ
La Juez Neguyen Torres López, quien suscribe el presente Voto Salvado, disiente de la decisión adoptada por la mayoría sentenciadora en cuanto a la confirmación del fallo del 15 de julio de 2003, dictado por el Juzgado Superior Quinto Agrario con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JUAN ERASMO MEZANA RIVERO, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 4.892.871, asistido por los abogados Miren Garbiñe Rousse de Mujica, Carolina Landaeta y Alcides Landaeta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los Nos 14.619, 41.066 y 25.554, respectivamente, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS, debido a la vulneración del artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y del procedimiento establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para que se produjera la reducción de personal a la cual se sometió al querellante, infringiéndose en consecuencia el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por las razones que expongo a continuación:
En primer lugar, debe dejarse sentado que ha sido criterio reiterado de esta Corte la aplicación supletoria de la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa al ámbito estadal, decisiones entre las cuales se encuentran la sentencia N° 2.016 del 14 de agosto de 2001, caso: Contraloría Estadal del Estado Miranda, al señalar lo siguiente:
“…por ser la reducción una materia de orden público, que afecta derechos subjetivos e intereses de los funcionarios de carrera, y que además comporta la afectación de la materia presupuestaria (en este caso estadal), es necesario, en criterio de esta Corte, aplicar de manera supletoria, y como medio para evitar discriminaciones e irregularidades contrarias a lo establecido en los artículos 21, 25 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo previsto en el artículo 53, numeral 2° de la Ley de Carrera Administrativa (nacional) y en los artículos 118 y 119 de su Reglamento…”.
Criterio semejante expuso esta Corte en sentencia N° 232 del 8 de marzo de 2001, en la cual se indicó que los funcionarios de la Contraloría General del Estado Miranda tenían un doble régimen jurídico a ser aplicado de conformidad con el artículo 62 de la Ley Orgánica del Contraloría General del referido Estado, por una parte la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa como norma general, y por otra parte el Estatuto de Personal dictado por la Contraloría General del Estado Miranda, como norma especial en virtud de la autonomía funcional de ese órgano, por lo que debe aplicarse el referido Estatuto por su carácter especial y supletoriamente la normativa general.
En cuanto al procedimiento de la medida de retiro por reducción de personal en el ámbito estadal este Órgano Colegiado, en diversas decisiones sostuvo que dicha medida estaba condicionada a que el Órgano Legislativo otorgara su anuencia a la movilización del personal, aplicando las disposiciones consagradas en la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento.
Continuando con este recuento jurisprudencial, esta Corte señaló en su sentencia N° 1.346 del 30 de junio de 2001, lo siguiente: “…si bien el ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, exige la aprobación por parte del Consejo de Ministros-como órgano del Ejecutivo Nacional-, para proceder a la reducción de personal; sin embargo, en casos como el de autos, donde resulta aplicable el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa Nacional, dicha aplicación debe adecuarse a las estructuras organizativas existentes en los Municipios, es decir, no se le puede exigir al Ente querellado la aprobación de la medida de reducción de personal por parte del Consejo de Ministros, estructura del Ejecutivo Nacional que no se encuentra inserta en su organización, sino que tal aprobación debe emanar de una autoridad que dentro de la organización municipal se equipare a ese órgano que no puede serlo la Cámara Municipal…”.
Los criterios expuestos con anterioridad han sido reiterados en pronunciamientos recientes, entre los cuales se puede mencionar la sentencia N° AB412006000457 de fecha 1 de marzo de 2006, la cual resolvió un recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la Contraloría del Estado Monagas, la cual fue suscrita por quien ahora reexamina su criterio -a la luz de la correcta interpretación de normas constitucionales- y, disiente de la mayoría sentenciadora, por las siguientes razones:
En primer lugar, deben realizarse algunas consideraciones con respecto a la autonomía de la Contralorías Estadales, para lo cual debe indicarse, como bien se señaló en el fallo del cual me separo, que el artículo 163 de la Carta Magna le confiere rango constitucional a las Contralorías Estadales, atribuyéndoles autonomía orgánica y funcional, determinando de forma general las principales competencias de dichos órganos, cuya dirección y responsabilidad se encuentra a cargo de un Contralor Estadal, designado mediante concurso público. Es decir, que por estar atribuida directamente por la Constitución, en cuanto a la autonomía orgánica y funcional de las Contralorías Estadales, estamos en presencia de una autonomía de primer grado, la cual puede ejercerse directamente sin necesidad de intermediación, de norma legal del ordenamiento jurídico general.
Desarrollando la disposición antes referida, el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, consagra que las Contralorías de los Estados gozan de autonomía orgánica, funcional y administrativa; por lo que a juicio de quien suscribe el presente voto salvado, la autonomía debe entenderse como la facultad atribuida a un órgano o ente de producir o dictar sus propias normas jurídicas en sujeción el ordenamiento jurídico general del Estado, en sus respectivos ámbitos competenciales. Asimismo, ostentan autonomía funcional para ejercer las competencias establecidas tanto en la Constitución como en las leyes; de igual manera tienen autonomía organizativa, es decir, el poder de determinar su organización y estructura interna en función del cumplimiento de dichas competencias, así poseen la facultad de realizar todas las gestiones a tales fines y, de ejecutar planificadamente el presupuesto previsto legalmente.
La actuación de las Contralorías Estadales puede ser controlada de diversas formas, en primer lugar, existe un control político ejercido por los Consejos Legislativos Estadales respectivos; en segundo lugar, un control administrativo, ejercido por la Contraloría General de la República, a través de su Dirección General de Control de Estados y Municipios, según lo prevé el artículo 23 del Reglamento Interno de la Contraloría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.881 del 17 de febrero de 2004 y, en tercer lugar, el control jurisdiccional, ejercido por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, en el presente caso, la mayoría sentenciadora expresó lo siguiente: “…los funcionarios de carrera (…) de la Contraloría General del Estado Monagas gozan de estabilidad en el ejercicio de sus funciones y sólo pueden ser retirados por los motivos contemplados en el referido Estatuto y en la normativa legal que rige la materia, lo cual implica que lo que no se encuentre expresamente regulado en dicho texto normativo, pasará a ser suplido por la normativa legal especial en materia de derecho funcionarial, la cual como es bien sabido corresponde desde el 6 de septiembre de 2002, a la Ley del Estatuto de la Función Pública…”, (Negrillas de quien transcribe), razón por la cual debía aplicarse supletoriamente a las Contralorías Estadales las disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Al respecto, observa esta disidente que el parágrafo único del artículo 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, excluye de su ámbito de aplicación a ciertos funcionarios, entre los cuales se encuentran, expresamente en el numeral 4, los funcionarios públicos al servicio del Poder Ciudadano, excepción esta que se traslada mutatis mutandi a los funcionarios al servicio de las Contralorías Estadales al aplicar analógicamente la Ley a los funcionarios de las Administraciones Públicas Estadales (la aplicación analógica debe operar bajo los mismos ámbitos subjetivos de las normas integradoras).
Luego, mal podría aplicárseles a los funcionarios públicos al servicio de las Contralorías Estadales la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin incurrir con ello en una interpretación contra legem, y, en particular, contra la norma constitucional contenida en el artículo 163 indicado.
Bajo esta línea argumentativa, tal como ya se indicó, las Contralorías Estadales, de igual forma ostentan autonomía funcional, organizativa y administrativa, según lo previsto en el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, razón por la cual las mismas Contralorías Estadales son las competentes para dictar sus propios instrumentos normativos (autonormación), siguiendo como parámetros de orientación, los principios generales y fundamentales expresados en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Se preserva de esta manera el principio de especialidad, aceptado por esta Corte en diversos fallos, razón por la cual la Juez que suscribe el presente voto salvado, sostiene que, ante regulación especial expresa y vigente en materia de régimen de personal, no puede aplicarse a tales órganos contralores en lo estatal, las disposiciones previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni de forma supletoria como lo declaró la mayoría sentenciadora.
Por otra parte, resulta oportuno citar lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de agosto de 2003, caso: Eliécer Miguel Guacuto Ríos vs. Defensoría del Pueblo al expresar lo siguiente: “…ante la falta de preceptos expresos en las Normas de Personal contenidas en la Resolución n° DP-2003-035, referidos a los recursos contenciosos-administrativos funcionariales aplicables a las controversias que se susciten en el marco de la relación de empleo público, resulta imperioso integrar la normativa antes aludida para colmar la referida laguna. Así, dada la naturaleza estatutaria de la relación de empleo público existente entre la Defensoría del Pueblo y sus funcionarios adscritos, esta Sala juzga que a las controversias que se susciten con motivo de dicha relación jurídica, les son aplicables las normas contenidas en el Título VIII de la Ley del Estatuto de la Función Pública referidas al contencioso-administrativo funcionarial…”. (Negrillas de quien suscribe).
De la sentencia antes citada debe destacarse que, la Sala sostiene que efectivamente se debe integrar la normativa correspondiente a fin de llenar cualquier laguna existente, en ese caso con respecto al Estatuto de Personal de la Defensoría del Pueblo, considerando que la normativa más próxima es la Ley del Estatuto de la Función Pública; sin embargo, en el caso de las Contralorías Estadales considera esta disidente, que se debe aplicar en primer lugar su Estatuto de Personal (como norma autónoma capaz de regular situaciones jurídicas subjetivas) y, si éste faltare la normativa más próxima aplicable no sería la Ley del Estatuto de la Función Pública sino el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, por cuanto cada una dentro de su ámbito competencial poseen las mismas funciones y similares sistemas organizativos, razón por la cual la normativa integradora en materia de personal que suplirá la inexistencia de los estatutos de personal de las contralorías estadales y municipales es el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República a fin de preservar la interpretación coherente del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, la mayoría sentenciadora indicó que en el Estatuto de Personal de la Contraloría del Estado Monagas no fue establecido el procedimiento previo al acto administrativo de retiro que en el presente caso se fundamentó en la causal de reducción de personal, concluyendo lo siguiente: “…ante la ausencia en la normativa especial que consagra el régimen de personal de un procedimiento para retirar a los funcionarios públicos de la Contraloría del Estado Monagas, corresponde hacer uso de la Ley especial que rige la materia (lo cual es expresamente considerado por el Estatuto de Personal de la referida entidad tal y como fue señalado ut supra), que viene a ser –conforme al principio rationae temporis- la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser ésta la normativa general encargada de regular el régimen de los funcionarios de carrera a nivel nacional y de preservar los derechos que éstos ostentan en ocasión a sus cargos…”, por lo que concluyen que el procedimiento aplicable es el previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, señalando como requisito, entre otros, la aprobación por parte del Consejo de Ministros y, este Órgano Colegiado ha señalado que en el ámbito estadal dicha medida deberá ser aprobada por el Concejo Legislativo, requisitos que fueron sustentados en base a la sentencia N° 2001-376, de esta Corte del 27 de marzo 2001.
Sin embargo, disiente quien suscribe el presente voto, de lo expuesto por la mayoría sentenciadora, en virtud de que el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Monagas publicado en la Gaceta Oficial del Estado Monagas N° 16 Extraordinaria del 9 de enero de 2002, en su artículo 96 numeral 2, consagra como una de las causales de retiro de ese órgano contralor la: “…reducción de personal, aprobada por el Contralor, debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa. Los cargos que quedaren vacantes por esta vía no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal…”. (Resaltado de quien suscribe).
En tal sentido, la Contraloría del Estado Monagas tiene la facultad de dictar su propio Estatuto de Personal, de conformidad con el numeral 5 del artículo 12 y el artículo 17 de la Ley de la Contraloría General del Estado Monagas, tal como en efecto lo hizo la señalada Contraloría, por lo que mal podría sostenerse que existe una ausencia en la normativa especial de un procedimiento para adoptar la medida de retiro, ya que de los artículos 96 y 97 del Estatuto de Personal del referido órgano contralor se desprenden los requisitos que debe cumplir la mencionada Contraloría para adoptar la medida de reducción de personal, siendo lo fundamental, la aprobación por parte del Contralor, en cuanto a la medida de reducción de personal, aunado a ello se exige la participación escrita por parte de la Dirección de Recursos Humanos a los funcionarios afectados por la medida, así como la realización de trámites internos e informes técnicos de rigor que exija el Contralor a las dependencias internas de la misma en ejercicio de sus funciones, como lo es la de ejercer la administración de personal por ser la máxima autoridad del órgano. En este sentido, se evidencia que ésta presentó por ante el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (F.I.D.E.S.), el proyecto de reestructuración organizativa, a los efectos del pago de los pasivos laborales de los funcionarios de la Contraloría General del Estado Monagas, en consecuencia no puede aplicarse otros instrumentos normativos como en este caso aplicó la mayoría sentenciadora, ya que el propio Estatuto prevalece como normativa especial, consagrándose dicha medida como una de las causales de retiro y, en su artículo 44 dispone que: “…sólo podrán ser retirados del servicio por los motivos contemplados en el presente Estatuto y en la normativa que rija la materia…”.
Aunado a lo anterior, no encuentra esta disidente la existencia de norma legal expresa, en la cual se le atribuya la competencia al Consejo Legislativo del Estado Monagas, en este caso, para aprobar o negar la medida de reducción de personal adoptada por el Contralor del Estado Monagas. De igual forma considera quien suscribe este Voto Salvado que el organismo equivalente a nivel estadal del Consejo de Ministros no es el Consejo Legislativo, pues este forma parte de la rama legislativa y, por último la norma citada establece que sólo se necesita la aprobación por parte del referido Contralor para dictar dicha medida, situación que conlleva a que carezca de fundamento legal tal requisito exigido por la mayoría sentenciadora, toda vez que la competencia debe estar expresamente atribuida por Ley.
Sobre el punto referente a la necesaria aprobación por parte del Consejo Legislativo de la medida de reducción de personal, el cual fue aceptado por la mayoría sentenciadora, punto que en líneas anteriores ha sido refutado por la disidente, resulta necesario señalar lo decidido por esta Corte en sentencia N° 2003-66 de fecha 21 de noviembre de 2002, caso: Liumar Tovar Moreno vs. Contraloría General del Estado Lara, en virtud de que en dicho fallo no se exige la necesidad de la aprobación por parte del referido Órgano Legislativo, al señalar lo siguiente:
“…la remisión de las solicitudes de reducción de personal por reorganización administrativa debía realizarse en el presente caso por el órgano de la estructura ejecutiva que tenga atribuida la competencia para nombrar y remover al personal y por las Oficinas Técnicas dependientes del Organismo en que vaya a realizarse la reestructuración organizativa, en aras del respeto a la autonomía funcional y organizativa que ostenta el Órgano Contralor.
En ese sentido, siendo el Contralor quien tiene atribuida la facultad de ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal, y visto que fue él quien inició el procedimiento de reducción de personal por razones de organización administrativa, sería inoficioso solicitar su posterior aprobación. Sin embargo, si sería necesaria la remisión a las Oficinas Técnicas que conforman la Contraloría General del Estado Lara…”. (Negrillas de quien suscribe).
Con respecto a la sentencia N° 2001-376 dictada por esta Corte el día 27 de marzo de 2001, en la cual se fundamentó la mayoría sentenciadora para exponer los requisitos requeridos para la procedencia de una medida de reducción de personal, debe señalarse que el recurrido en la sentencia antes referida es el Ministerio de Producción y Comercio, órgano de la Administración Nacional Central (Poder Ejecutivo Nacional), razón por lo cual efectivamente debió aplicarse, tal como, se hizo, correctamente, tanto la Ley de Carrera Administrativa como su Reglamento, sin embargo tales requisitos no son aplicables a las Contralorías Estadales, en primer lugar debido a que no forman parte de la Administración Central y, en segundo lugar no tienen una relación de jerarquía o de dependencia administrativa ni funcional respecto de los Consejos Legislativos, ni una relación tutelada en virtud de una adscripción.
Aunado a ello, considera la juez disidente, que a la luz de la reserva legal que en materia de procedimientos consagra la Constitución de la República, el procedimiento establecido en el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, el cual es pre-constitucional no cumple con la referida exigencia constitucional, no desarrolla un procedimiento marco de rango legal y, en consecuencia, esta inexorablemente sujeto a un eventual ajuste, una vez se reforme dicho reglamento. Por esa razón, los trámites llevados a cabo en virtud de los procesos de reestructuración de los órganos de la Administración Central han sido reiteradamente, y en cada caso particular, regulados mediante Decreto Ejecutivo en ejecución directa de normas constitucionales y en desarrollo de normas legales post-constitucionales.
Ahora bien, en relación con el régimen presupuestario de los Estados, Distritos y Municipios, es propio señalar que, por disposición del artículo 62 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se aplica la “Ley Orgánica de Régimen Municipal” (sic), las leyes estadales u otras ordenanzas municipales respectivas, en tal sentido el artículo 95, numeral 15, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal derogada, consagraba que la Contraloría Municipal tiene como una de sus funciones la elaboración del proyecto de presupuesto de gastos de la Contraloría, el cual remitirá al Alcalde, quien deberá incluirlo sin modificaciones al Proyecto de Presupuesto que presentará ante la Cámara.
No obstante la reciente derogatoria del referido instrumento legal, por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ésta conserva la anterior disposición en los mismos términos, en su artículo 104, numeral 11, facultando expresamente a la Contraloría para ejecutar los créditos de su respectivo presupuesto, por lo que el Alcalde está imposibilitado legalmente de modificar el presupuesto de las Contralorías, el cual será aprobado por el Consejo Legislativo.
En este orden de ideas la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se ha pronunciado al respecto según se desprende del fallo del 14 de noviembre de 2000, señalando lo siguiente:
“…la actuación de la Alcaldía del Municipio de Valencia del Estado Carabobo ha violentado la garantía de independencia del órgano contralor en el ejercicio de sus atribuciones, toda vez que no sólo efectuó reducciones presupuestarias que afectaban la ejecución del presupuesto de la Contraloría durante el año 1999, sino que también modificó el presupuesto correspondiente al año fiscal en curso, lo cual constituye una usurpación de atribuciones correspondientes a la Contraloría Municipal y se traduce en una perturbación al desenvolvimiento de las actividades inherentes al control que el referido órgano debe ejercer sobre el Ejecutivo Municipal…”. (Negrillas de quien suscribe).
De lo antes señalado se puede concluir que las Contralorías estadales tienen la potestad de elaborar su propio presupuesto y de ejecutarlo directamente. Asimismo el Gobernador no puede modificar el presupuesto entregado por éstas, por lo que no podría exigirse como presupuesto de validez de la medida de reducción de personal realizada por el Contralor la aprobación por parte del Consejo Legislativo toda vez que las referidas Contralorías tienen la competencia para aprobar dicha medida, como se ha dejado establecido anteriormente. Por tanto a juicio de quien suscribe, la mayoría sentenciadora no observa la distinción entre la validez de la medida de reducción de personal y su posibilidad de ejecución.
Por último, con relación a la violación al derecho a la estabilidad de los funcionarios, declarada por la mayoría sentenciadora, debido a la falta de aprobación por parte del Consejo Legislativo de la medida de reducción de personal decretada por la Contraloría General del Estado Monagas, ya que dicha aprobación conlleva a su preservación, debe señalar quien suscribe que el derecho a la estabilidad hoy consagrado en nuestra Constitución, esta previsto para los funcionarios de carrera, ya que sólo pueden ser retirados de sus cargos por las causales legalmente establecidas.
En este sentido, resulta necesario señalar la disposición contenida en el artículo 97 del Estatuto de Personal de la mencionada Contraloría, la cual es del tenor siguiente:
“La reducción de personal prevista en el numeral 2 del artículo anterior dará lugar a la disponibilidad, si se trata de un funcionario de carrera, hasta por el término de un (1) mes, durante el cual tendrá derecho a percibir su sueldo y los complementos que le correspondan. Mientras dure la situación de disponibilidad la Oficina de Personal tomará las medidas tendentes a su reubicación en la Contraloría o en cualquier otro organismo de la Administración Estadal, en un cargo de carrera para el cual reúna los requisitos previstos en este Estatuto o en la Ley. Si vencida la disponibilidad a que se refiere este artículo y no hubiere sido posible reubicarlo, este será retirado del servicio con el pago de la prestación de antigüedad e incorporado al registro de Elegibles para cargos cuyos requisitos reúna”.
Por lo anteriormente expuesto debe señalarse que en el presente caso el Estatuto de Personal preserva el derecho a la estabilidad cuando se decreta una reducción de personal, en virtud de que se le otorga el mes de disponibilidad, tiempo en el cual percibirá su sueldo y demás complementos, a fin de que la Oficina de Personal realice todas las medidas tendentes a la reubicación del funcionario en un cargo para el cual reúna los requisitos, tanto en la Contraloría o en cualquier otro organismo de la Administración Estadal y, una vez realizadas las mismas, sin que exista la posibilidad de reubicación, procederá el retiro, razón por la cual se disiente de la mayoría sentenciadora, toda vez que el Estatuto a través de la referida norma protege la estabilidad de los funcionarios que prestan servicios en ese órgano contralor.
Por las consideraciones expuestas es que la Juez que suscribe el presente Voto Salvado se aparta del criterio de la mayoría sentenciadora, que consideró vulnerado el requisito establecido en el artículo 78, numeral 5, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el procedimiento establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para que se produjera la reducción de personal, y el consecuente retiro, a la cual se sometió al querellante, infringiéndose, en consecuencia, el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por ello, quien suscribe el presente voto, considera, que en el presente caso, la falta de aprobación, por parte del Consejo Legislativo del Estado Monagas, de la medida de reducción de personal adoptada por el Contralor General del Estado Monagas no vulnera el procedimiento legalmente establecido y, en consecuencia ninguna infracción al artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ni violación al derecho a la estabilidad de los funcionarios adscritos a la Contraloría General del Estado Monagas, ya que se cumplieron con las disposiciones previstas en el Estatuto de Personal de ese órgano contralor.
Queda así expresado el criterio del Juez Disidente, a través del presente VOTO SALVADO que se hace público en la misma fecha de la decisión analizada.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Disidente
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. N° AP42-R-2003-003581
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