TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2005-000654
El 18 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 05-0320 de fecha 16 de marzo de 2005, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por los Abogados Félix Palacios Cruz, Tibisay Muñoz Torres y Matilde de Freitas Lozada, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 7.013, 42.253 y 51.214, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano LUIS DOMINGO AZACON GARCÍA, titular de la cédula de identidad N° 564.848, contra el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).
Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la Abogada Matilde de Freites, actuando con el carácter de apoderada judicial del querellante, contra la decisión dictada por el mencionado Juzgado en fecha 14 de enero de 2005, mediante la cual declaró inadmisible por caducidad la querella interpuesta.
En fecha 30 de marzo de 2005, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente, fijándose el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 04 de mayo de 2005, la parte querellante consignó escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 08 de junio de 2005, comenzó el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el día 16 del mismo mes y año.
En fecha 19 de julio de 2005, se fijó el tercer (3°) día de despacho para la realización del acto de informes, al cual compareció la Abogada Andreina Ramona Yegres Luque, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte querellada.
Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez-Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 24 de enero de 2006, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y reasignó la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:

-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 05 de abril de 2004, los Abogados Félix Palacios Cruz, Tibisay Muñoz Torres y Matilde de Freitas Lozada, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Luis Domingo Azacon García, interpusieron querella funcionarial contra el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, (SENIAT), con base en las consideraciones siguientes:
Señalan, que en fecha 23 de abril de 2001, su representado ingresó mediante contrato a prestar servicios en el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, (SENIAT), desempeñándose en el cargo de Coordinador de Seguridad y Protección.
Indican, que dicho contrato fue suscrito por un período de tres (03) meses, pudiendo ser prorrogado por una sola vez.
Expresan, que mediante Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1.310 de fecha 16 de septiembre de 2002, se designó a su representado como Jefe de la Oficina Nacional de Seguridad, Protección y Custodia del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, (SENIAT), a partir del 01 de diciembre de 2002, cargo en el que se desempeñó hasta el 26 de mayo de 2003, fecha en la cual presentó su renuncia.
Aducen, que no le han sido pagadas las prestaciones sociales a su mandante, razón por la cual reclaman la cantidad de veintiocho millones doscientos cuarenta y cuatro mil trescientos sesenta y dos bolívares con cinco céntimos (Bs. 28.244.362,05) por este concepto.
Igualmente, solicitan el pago de “…los intereses moratorios, corrección monetaria costas y costos de este proceso…”.
-II-
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 14 de enero de 2005, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible por caducidad la querella funcionarial interpuesta, fundamentando su decisión en las siguientes consideraciones:
“…Para decidir observa el Tribunal, que evidentemente las (sic) situación regulada por la norma antes mencionada es la del empleo público o hecho derivado de esta, como es el reclamo de prestaciones sociales, en virtud del egreso de la Administración Pública efectuado de conformidad con la Ley del Estatuto de la Función Pública, no así la situación que deriva de la relación del empleo privado que se rige por la Ley Orgánica del Trabajo, de tal manera que ambas situaciones están claramente determinadas por el legislador, luego al estar claramente identificada una norma como lo es el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que regula la presente situación, resulta forzoso para este Juzgador aplicar su consecuencia jurídica, ya que ésta regula por sí misma el supuesto de hecho planteado, de allí que mal podría aplicar un criterio distinto al legalmente establecido o alguna otra norma que prevea una situación jurídica distinta a la de autos.
…omissis…
En base a los anteriores razonamientos este Juzgado declara inadmisible por caducidad la presente querella habida cuenta que la relación funcionarial, de acuerdo al accionante culminó el 26 de mayo de 2003, fecha en la que renunció al cargo desempeñado, intentando luego la demanda el 05 de abril de 2004, por ante la Jurisdicción Laboral Ordinaria (folio 12), la cual declinó su competencia ante esta Jurisdicción Contenciosa Administrativa, esto es ,luego de haber transcurrido diez (10) meses y diez (10) días, con lo cual se había consumado el lapso de tres (3) meses que prevé el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 04 de mayo de 2005, los Abogados Félix Palacios Cruz y Tibisay Muñoz Torres, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Luis Domingo Azacon García, consignaron escrito de fundamentación a la apelación en los términos siguientes:
Alegan, que “…las prestaciones sociales son un derecho social que le corresponden a todo trabajador, sin distingo alguno, al ser retirado o removido del servicio activo…” y que “…Cualquier acto o conducta que signifique una negación para cancelarlas es inconstitucional…”, razón por la cual “…rechazamos tal concepto, el de la caducidad, para así no cumplir con la obligación de pagar las Prestaciones Sociales a las que tiene derecho nuestro representado…”.
Aducen, que la norma aplicada por el a quo al caso concreto es “…contraria a las normas y principios fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en especial en sus artículos 1, 2, 3, 7, 21, 88, 89 y 92…”.
-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la Abogada Matilde de Freitas Lozada, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Luis Domingo Azacon García, y al respecto observa:
Alegan los apoderados judiciales del apelante, que la aplicación del lapso de caducidad contenido en la Ley del Estatuto de la Función Pública a la pretensión de pago de prestaciones sociales de su representado, resulta contrario a los principios fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Advierte esta Corte, que el fundamento de la decisión apelada radica en la caducidad de la querella interpuesta, pues a juicio del a quo, había transcurrido el lapso de caducidad de tres (03) meses que prevé el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Planteada la apelación en los términos expuestos, esta Corte antes de decidir estima necesario hacer las consideraciones siguientes:
El artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo promulgada en 1990, vino a consolidar las orientaciones existentes en materia funcionarial, en el sentido de reconocerle a los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales, el goce de los beneficios acordados por dicha ley en todo lo no previsto en las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales.
Por su parte, el artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra el derecho de los funcionarios o funcionarias públicos a gozar de los mismos beneficios contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, en lo atinente a la prestación de antigüedad y condiciones para su percepción.
Como se observa, la integración de la Ley Orgánica del Trabajo a la materia funcionarial, en relación al derecho a la prestación de antigüedad, viene dada por remisión expresa del artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual -como quedó dicho- reconoce a los funcionarios públicos el goce del derecho a la prestación de antigüedad, en las mismas condiciones en cuanto a su percepción, que tienen los trabajadores amparados por la Ley Orgánica del Trabajo.
Igualmente, en el mencionado texto normativo, se le reconoce a las funcionarias públicas la protección integral de la maternidad en los términos establecidos en la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica del Trabajo (Art. 29), así como el derecho de los funcionarios y funcionarias públicas a organizarse sindicalmente (Art. 32). De esta forma, se han incorporado a la relación estatutaria funcionarial protecciones típicas del régimen laboral ordinario regulado por la Ley Orgánica del Trabajo y sus reglamentos de aplicación.
De manera que, a juicio de esta Corte, de la interpretación concatenada que debe hacerse con la norma contenida en el encabezamiento del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, con los artículos 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que remite en cuanto a la prestación de antigüedad a la ley laboral; 108, Parágrafo Sexto eiusdem, que establece el derecho a la antigüedad a favor de los funcionarios públicos nacionales, estadales o municipales y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que consagra a favor de todos los trabajadores y trabajadores sin distinción alguna, el derecho a las prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y les amparen en caso de cesantía, es forzoso concluir que la mencionada normativa constituye el régimen legal y constitucional aplicable a la prestación de antigüedad de los funcionarios públicos, el cual por su contenido social, se inserta dentro de los llamados “Derechos Sociales y de la Familias” (Título III, Capítulo V, CRBV).
Como corolario a lo anterior, se observa que el constituyente de 1999 dejó a una posterior reforma de la Ley Orgánica del Trabajo, un nuevo régimen para el derecho a las prestaciones sociales reconocido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual deberá integrar el pago de este derecho de forma proporcional al tiempo de servicio y calculado de conformidad con el último salario devengado, estableciendo un lapso para su prescripción de diez (10) años (esto último previsto en la Disposición Transitoria Cuarta, Numeral 3, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, existiendo una exigencia constitucional de sancionar un nuevo régimen legal de prestaciones sociales, en donde se extienda el lapso de prescripción del derecho al cobro de las mismas, del cual se beneficiarían los funcionarios públicos llegada la oportunidad legal, en virtud de la integración del derecho laboral a la materia funcionarial en materia de prestaciones sociales, tal como ha quedado expuesto, estima esta Corte que cuando el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que todo recurso con fundamento en la misma sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él o desde el día en que el interesado fue beneficiado del acto, se está refiriendo a los recursos contenciosos administrativos contra actos de efectos particulares que decidan o resuelvan alguna situación funcionarial u otras reclamaciones relacionadas con materias específicas contempladas en el artículo 1° de dicha Ley, es decir, -a título enunciativo- las relativas a: ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional.
Por tanto, la materia de prestaciones sociales en el caso de los funcionarios públicos, concretamente la antigüedad, como derecho adquirido, por remisión expresa del artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en cuanto a condiciones y percepción -se insiste- está integrada a las normas que sobre la materia dicta la Ley Orgánica del Trabajo.
En este contexto, se advierte que la delimitación entre una u otra acción, vendrá dada por la naturaleza del derecho protegido (causa pretendí) y por el marco legal regulatorio aplicable: en el primer supuesto, tratándose de recursos en materia contenciosa administrativa, cuyo objeto como se apuntó anteriormente sea la anulación total o parcial de un acto administrativo de efectos particulares relativo a ingreso, ascenso, traslado, retiro o remoción, entre otras, el lapso para impugnarlos será el de tres (03) meses (caducidad) previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; en tanto que, en el segundo supuesto, tratándose de un derecho de crédito, de una acreencia que tiene el funcionario contra la Administración, más concretamente contra el Estado; el cual le es reconocido constitucionalmente como precisamente son las prestaciones sociales, -créditos laborales de exigibilidad inmediata-, se debe aplicar lo previsto en los artículos 8 y 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por tanto, el lapso aplicable para el ejercicio de las acciones tendentes a hacer efectivo este derecho de crédito, -prestaciones sociales o su diferencia-, será el de un (01) año -prescripción extintiva o liberatoria-, previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo; ello como consecuencia de la integración del derecho del trabajo al régimen funcionarial, en esa materia específica.
Con respecto a la caducidad de la acción en la materia referida a las prestaciones sociales, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia dictada el 19 de septiembre de 2002, Exp. 01-25982, caso: Ricardo Ernesto Bello vs. Gobernación del Estado Cojedes, en una causa similar sostuvo lo siguiente:
“…Conforme a la norma contenida en el artículo 92 de la Constitución vigente, las prestaciones sociales son un derecho social que le corresponden a todo trabajador, sin distingo alguno, al ser retirado o removido del servicio activo cuya mora en el cobro genera intereses. Cualquier acto o conducta que signifique una negación para cancelarlas es inconstitucional, pues es un derecho consagrado en nuestra Carta Magna.
Por otra parte, se observa, respecto a la caducidad de la acción relacionada con la materia de jubilación, esta Corte, en fecha 27 de septiembre de 2000, caso: Clara García Peña Vs. Cámara Municipal de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, Exp. 00-23370, sostuvo lo siguiente:
´De lo anterior se observa que la jubilación constituye una cuestión de previsión social con rango constitucional, desarrollada por la legislación y normativa venezolana, que constituye un beneficio y derecho del funcionario a vivir una vida digna en razón de los años de trabajo y servicios prestados y que por lo tanto la Administración está en la obligación de garantizar, reconocer, tramitar y otorgar sin que para ello existan lapsos de caducidad de las acciones que se intenten en virtud de tal derecho, por lo que resulta imposible admitir que los recursos o acciones que se intenten contra una omisión de la administración ante una solicitud de jubilación, resulten caducos, ya que se estaría lesionando el derecho constitucional a la seguridad social del funcionario que resulta acreedor de este beneficio.´.
Ahora bien, con base en la sentencia parcialmente transcrita, esta Corte considera que dicho criterio debe ser extendido en los casos de las querellas que tengan por objeto el pago de prestaciones sociales, pues dicho pago constituye un derecho subjetivo irrenunciable adquirido por el trabajador o funcionario, que no es de naturaleza indemnizatoria -como los sueldos dejados de percibir-, sino un derecho que le corresponde al empleado al cesar la prestación de servicio, este derecho se traduce además, en el pago de la antigüedad como recompensa por su labor, siendo de naturaleza crediticia –deudas pecuniarias- de exigibilidad inmediata, cuya mora en el pago genera intereses.
En efecto, cuando se rompe el vínculo funcionarial con la Administración, emerge la obligación para la administración de hacer efectivo el pago de las prestaciones sociales, derecho que se engloba dentro de los derechos sociales que tiene el funcionario público como recompensa al trabajo por los servicios prestados a la Administración.
La obligación estriba en cancelar las prestaciones sociales -derecho irrenunciable-, que por un lapso de caducidad no puede ni debe menoscabarse su cumplimiento por parte de la Administración, pues dicha obligación se encuentra vinculada a un derecho también sustentado este derecho adquirido en razones jurídicas, éticas, sociales y económicas.
Dicho pago se encuentra sujeto a la norma constitucional prevista en el artículo 92 de la Constitución y forma parte de un sistema integral de justicia social que no puede sufrir fisura por una interpretación rígida del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Es así, como se hace imprescindible una interpretación más flexible y en verdadera sintonía como nuestra Carta Magna, que prevé la obligación de proporcionar una “tutela judicial efectiva”, la cual no sería posible con la existencia de lapsos de caducidad que afecten derechos constitucionales de los trabajadores, funcionarios o empleados, sin distinción alguna.
Por lo expuesto anteriormente, esta Corte estima procedente, en el caso de autos, declarar con lugar la apelación interpuesta por el querellante y revocar la sentencia dictada por el A quo, y así se decide…”. (Resaltado de esta Corte).
Con base en lo expuesto y en las sentencias parcialmente transcritas, aprecia esta Corte que resulta improcedente por parte del a quo afirmar que el tiempo concedido para intentar las respectivas reclamaciones de los funcionarios contra los entes u organismos públicos es un lapso de caducidad, cuando, tal y como se ha explicado, lo procedente es aplicar la prescripción contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Conforme a ello, esta Corte estima que la norma contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, referente al lapso de prescripción de un (1) año para interponer reclamaciones de pago de prestaciones sociales, que fue determinado en el presente fallo, es una norma adjetiva, de carácter procesal, lo que hace factible que sea aplicada de manera inmediata para los procesos que se hallaren en curso, conforme lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
“…Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron…”.
Siendo así, a fin de proporcionar y garantizar una tutela judicial efectiva a favor del administrado, estima este Órgano Jurisdiccional que en aquellos casos donde se haya declarado la inadmisibilidad del recurso por considerar la caducidad de la acción, resulta necesario revocar tales decisiones, ordenando un nuevo pronunciamiento sobre la admisión y, de ser procedente, la continuación del procedimiento. Así se decide.
En consecuencia, resulta forzoso revocar el fallo apelado dictado en fecha 14 de enero de 2005, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. CON LUGAR la apelación ejercida por los Abogados Félix Palacios Cruz, Tibisay Muñoz Torres y Matilde de Freitas Lozada, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano LUIS DOMINGO AZACON GARCÍA, antes identificados, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de enero de 2005, mediante la cual declaró inadmisible por caducidad la querella funcionarial interpuesta por los citados Abogados, contra el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).
2. REVOCA la sentencia apelada. En consecuencia, ORDENA al Juzgado a quo, revisar nuevamente la admisión del recurso aplicando el criterio establecido en el presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 147º de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZ-VICEPRESIDENTE,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
LA JUEZ
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
LA SECRETARIA ACCIDENTAL,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
EXP. Nº AP42-R-2005-000654