JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-1992-13005
En fecha 21 de abril de 1992, se recibió en Secretaría de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente la suspensión de efectos, por los abogados MARIELA DORANTE VÁSQUEZ y LUIS GONZALO ROVERO CALDERA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 27.916 y 9.332, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la compañía anónima SURAMERICANA DE OBRAS PÚBLICAS, C.A., sociedad mercantil de este domicilio, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el día 26 de septiembre de 1960, bajo el N° 3, Tomo 30-A, cuya reforma estatutaria quedó registrada en fecha 21 de julio de 1986, bajo el N° 12, Tomo 23-A-Pro., contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 05-91-001-91 de fecha 22 de octubre de 1991, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que declaró Con Lugar la Solicitud de Reenganche y pago de Salarios Caídos, interpuesta por el ciudadano Alí Argenis Blanco, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 5.226.887, en contra de la empresa recurrente.
En fecha 23 de abril de 1992, se dio cuenta a esta Corte, y por auto de esa misma fecha se acordó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que decidiera sobre la admisibilidad del recurso.
Por auto de fecha 4 de mayo de 1992, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, admitió el recurso de nulidad interpuesto, sin emitir pronunciamiento acerca de las causales de inadmisibilidad referidas a la caducidad y al agotamiento previo de la vía administrativa, por haber sido ejercido dicho recurso conjuntamente con la acción de amparo constitucional.
Por auto de fecha 11 de mayo de 1992, se designó ponente al Magistrado Alexis Pinto D’Ascoli, a los fines de que fuese decidida la solicitud cautelar de amparo constitucional.
En fecha 21 de mayo de 1992, esta Corte emitió el fallo N° 315, en virtud del cual ordenó la notificación al solicitante del amparo cautelar para que dentro del lapso de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación de dicho fallo, procediera a corregir las omisiones en su solicitud de amparo, so pena de su declaratoria de inadmisibilidad.
En fecha 2 de noviembre de 1995, se recibió en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por la abogado Melanie Bendahan, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 13.629, actuando en su condición de Fiscal del Ministerio Público, contentivo de la opinión de la Institución que representa, en relación al presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional.
Constituida como fue la Corte, según Resolución dictada en fecha 19 de octubre de 2005, por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, y elegida su nueva Directiva, la misma quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 21 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso a que se refiere el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, y se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ. En la misma fecha se pasó el expediente a la Juez Ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
CONJUNTAMENTE CON ACCIÓN DE
AMPARO CONSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIAMENTE
LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS
El apoderado judicial de la compañía anónima SURAMERICANA DE OBRAS PÚBLICAS, C.A., antes identificada, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente la suspensión de efectos, contra la Resolución N° 05-91-001-91 de fecha 22 de octubre de 1991, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que declaró Con Lugar la Solicitud de Reenganche y pago de Salarios Caídos, interpuesta por el ciudadano Alí Argenis Blanco, antes identificado, en contra de la empresa recurrente, en los siguientes términos:
Que, “…El ciudadano, ALÍ ARGENIS BLANCO, identificado en los autos, presentó en fecha 11 de octubre de 1.989 una reclamación por el pago de prestaciones sociales en contra de nuestra representada (…) lo cierto es que de manera paralela a la precedente reclamación, dicho ciudadano aparece solicitando en fecha anterior, es decir, el 27 de Julio de 1.989, su reenganche por ante el Inspector del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas (…) y cuyo fallo es el que ha dado origen al recurso de nulidad que aquí solicitamos…”.
Que, “…En su oportunidad dejamos constancia que se trataba de un procedimiento en el que había operado la perención por razones de orden público, visto que la causa estuvo paralizada por culpa del ciudadano ALÍ ARGENIS BLANCO…”.
Que, “…Obviando la parte sustantiva del pronunciamiento del Inspector del Trabajo, quien de manera retroactiva e inconstitucional aplica al supuesto trabajador (…) un decreto de inamovilidad posterior a la fecha que cita como momento de ruptura de la relación laboral, lo cual hace posible en nuestro favor se admita la excepción de inconstitucionalidad, puede usted constatar que el Inspector del Trabajo al dictar el fallo de marras asumió jurisdicción y competencia que la nueva Ley Orgánica del Trabajo atribuye de manera exclusiva a los Jueces de Estabilidad Laboral…”. (Negrillas y Subrayado de la cita)
En cuanto a los vicios de los cuales, a juicio de la recurrente, adolece el acto administrativo impugnado, denuncia la falta de motivación, ilegalidad del acto, falso supuesto, e incompetencia del funcionario.
Finalmente, la parte actora solicita se declare la nulidad de la Providencia Administrativa objeto del presente recurso de nulidad; igualmente solicita se decrete amparo cautelar, y en forma subsidiaria, solicita la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En primer término, esta Corte considera necesario determinar su competencia para conocer del presente recurso de nulidad, en virtud de lo cual pasa a realizar las siguientes precisiones:
Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la Sentencia dictada en el año 1.980 por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, caso: Fetraeducación, discusión la cual continuó con el fallo proferido por la misma Sala en el año 1992, caso: Corporación Bamundi, C.A., la Sala Constitucional del Máximo Tribunal estableció el criterio a seguir en los casos de interposición de acciones judiciales contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la Sentencia N° 2.862 del 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente:
“…Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos…”.
Más adelante, dicha Sala concluyó que el conocimiento “…de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia…”. Asimismo, con respecto a las Inspectorías del Trabajo, la Sala Constitucional señaló en el fallo que se comenta lo que de seguidas se transcribe:
“…Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal…”.
Ahora bien, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 9, de fecha 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, señaló:
“…De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara…”.
Con este pronunciamiento, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica sobre la competencia atribuida a la jurisdicción contencioso administrativo especial en materia laboral, estableciendo que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa ordinaria, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo, y dentro de esa competencia ordinaria, precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo el conocimiento en primer grado de jurisdicción de dichas demandas, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre lo cual señaló:
“…Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.
El criterio jurisprudencial antes citado fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1.843, de fecha 14 de abril de 2005, caso: Inversiones Alba Due, C.A., en lo que respecta a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales, pero persistía la duda en cuanto a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.
La sentencia analizada, entonces, al resolver el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables en el interior del país, establece las siguientes premisas:
1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso administrativa especial o eventual” (conformada por todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia para la jurisdicción contencioso-administrativa eventual, debe concluirse que dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes, y corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria contencioso administrativa el conocimiento de tales asuntos;
3. Por último, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes en razón del territorio, dentro de la estructura competencial del contencioso administrativo ordinario, la Sala precisó, que es competente el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de cada región, para conocer en primera instancia de los recursos contencioso administrativos de nulidad, contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a fin de obtener la tutela judicial efectiva en beneficio del justiciable.
De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en Sentencia N° 924, de fecha 20 de mayo de 2005, caso: Omar Dionicio Guzmán, concluyó que:
“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente forma
(…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.
De tal forma que, existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia con respecto al régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia anteriormente, lo cual debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en alzada a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente la suspensión de efectos, contra la Resolución N° 05-91-001-91 de fecha 22 de octubre de 1991, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, por lo cual este Órgano Colegiado declara su INCOMPETENCIA SOBREVENIDA en el conocimiento del referido recurso de nulidad, y atribuye su conocimiento al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que corresponda previa distribución. Así se decide.
En virtud de la incompetencia sobrevenida de este Órgano Colegiado para conocer en primer grado de jurisdicción del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte que los actos y trámites procesales efectuados en el presente expediente tanto por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, así como del Juzgado de Sustanciación, deben tenerse como válidos a los fines de salvaguardar los derechos subjetivos de los justiciables. Así se decide.
Efectuadas las consideraciones anteriores, observa esta Corte que en el presente caso, la empresa recurrente ha solicitado además se decrete amparo cautelar, y subsidiariamente, la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado. En relación a este punto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había establecido la posibilidad de entrar a conocer de las pretensiones cautelares y, luego remitir el expediente al tribunal que resultara competente. Sin embargo, en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2005, recaída en el caso: Herbert & Moore, C.A., con ponencia conjunta de los jueces integrantes de este órgano jurisdiccional se abandonó el criterio sostenido en el fallo N° 193 del 28 de abril de 2005, caso: Proagro, C.A., con base en la siguiente argumentación:
“…Ahora bien, esta Corte debe hacer referencia al criterio sustentado en la sentencia N° 2005/193 de 28 de abril caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, con ponencia conjunta de los jueces que la integran, por medio de la cual se había establecido la posibilidad de que este órgano jurisdiccional proveyera sobre las medidas cautelares solicitadas con independencia de remitir el expediente a otro tribunal para la sustanciación de la causa. En efecto, se señaló en aquel entonces:
(…omissis…)
... que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de ‘admitir’ la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia.
(…omissis…)
Esta Corte sigue creyendo firmemente en los postulados que dieron origen a la doctrina que hoy se revisa, sin embargo, la práctica observada a lo largo de estos últimos cinco meses ha puesto en evidencia que este mecanismo, jurídicamente impecable, no por ello deja de ser complejo y lento. Así, la experiencia indica que el procedimiento de remisión a los tribunales competentes se ha visto retrasado en espera del ejercicio de los mecanismos de impugnación, y con ello la celeridad, que fue uno de los postulados constitucionales tomados en cuenta para el establecimiento de la anterior doctrina, no se ha logrado cabalmente.
Además de ello, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha decidido remitir los expedientes sin hacer pronunciamiento alguno sobre las cautelas solicitadas, lo cual implica que dos tribunales del mismo grado y con la misma competencia, manejan criterios totalmente diferentes.
Las dos circunstancias anotadas, en aras de proceder con mayor celeridad, y aclarado como ha sido de manera definitiva la competencia de los Juzgados Superiores Regionales en lo Contencioso Administrativo para conocer de las pretensiones de anulación de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad laboral, y en aras de unificar criterios y establecer prácticas comunes entre las dos Cortes de lo Contencioso Administrativo, esta Corte ha decidido modificar su criterio y ordenar la remisión simple de los expedientes que contienen este tipo de pretensiones jurídicas. Así se decide…”.
Visto el criterio jurisprudencial antes transcrito, aunado a la declinatoria de incompetencia antes proferida, se ordena remitir la presente causa al Juzgado Superior Distribuidor en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.-SU INCOMPETENCIA SOBREVENIDA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente la suspensión de efectos, por los abogados MARIELA DORANTE VÁSQUEZ y LUIS GONZALO ROVERO CALDERA, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la compañía anónima SURAMERICANA DE OBRAS PÚBLICAS, C.A., sociedad mercantil de este domicilio, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el día 26 de septiembre de 1960, bajo el N° 3, Tomo 30-A, cuya reforma estatutaria quedó registrada en fecha 21 de julio de 1986, bajo el N° 12, Tomo 23-A-Pro., contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 05-91-001-91 de fecha 22 de octubre de 1991, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que declaró Con Lugar la Solicitud de Reenganche y pago de Salarios Caídos, interpuesta por el ciudadano Alí Argenis Blanco, antes identificada, en contra de la empresa recurrente.
2.- DECLINA la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que corresponda previa distribución, a fin de que conozca del presente recurso de nulidad.
5.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior Distribuidor en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión y cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vice-Presidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. N° AP42-N-1992-13005
NTL/01
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