TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-1994-15409

En fecha 8 de abril de 2003, se recibió en Secretaría de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente la suspensión de efectos, por el abogado WILFREDO MOTTA SOLÓRZANO, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 24.069, actuando en su carácter de apoderado judicial del MUNICIPIO AUTÓNOMO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 56 de fecha 27 de diciembre de 1993, dictado por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO GUÁRICO, que declaró Improcedente la Solicitud de Traslado de sus puestos originales de trabajo, interpuesta por los ciudadanos Jorge Changir, Miguel Ángel Gaona, Félix Martínez y Carlos León, venezolanos, mayores de edad, titulares de las Cédulas de Identidad N° 277.150, 8.625.021, 8.627.707, y 5.608.768, respectivamente, en contra del órgano recurrente.

En fecha 7 de julio de 1994, se dio cuenta a esta Corte, y por auto de esa misma fecha se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que decidiera sobre la admisibilidad del recurso.

Por auto de fecha 13 de julio de 1994, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, admitió el recurso de nulidad interpuesto, sin emitir pronunciamiento acerca de las causales de inadmisibilidad referidas a la caducidad y al agotamiento previo de la vía administrativa, por haber sido ejercido dicho recurso conjuntamente con la acción de amparo constitucional.

Por auto de fecha 18 de julio de 1994, se designó ponente a la Magistrado María Amparo Grau, a los fines de que fuese decidida la solicitud cautelar de amparo constitucional.

En fecha 19 de agosto de 1994, esta Corte emitió el fallo N° 632, en virtud del cual declaró la procedencia de la suspensión cautelar solicitada por vía de amparo, hasta tanto se decida el recurso administrativo de anulación interpuesto.

En fecha 6 de noviembre de 1995, se recibió en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por la abogado Melanie Bendahan, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 13.629, actuando en su condición de Fiscal del Ministerio Público, contentivo de la opinión de la Institución que representa, en relación al presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional.

Constituida como fue la Corte, según Resolución dictada en fecha 19 de octubre de 2005, por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, y elegida su nueva Directiva, la misma quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

En fecha 21 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso a que se refiere el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, y se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ. En la misma fecha se pasó el expediente a la Juez Ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración, previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
CONJUNTAMENTE CON ACCIÓN DE
AMPARO CONSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIAMENTE
LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS

El apoderado judicial del MUNICIPIO AUTÓNOMO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente la suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa N° 56 de fecha 27 de diciembre de 1993, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO GUÁRICO, que declaró Improcedente la Solicitud de Traslado de sus puestos originales de trabajo, interpuesta por los ciudadanos Jorge Changir, Miguel Ángel Gaona, Félix Martínez y Carlos León, antes identificados, en contra del órgano recurrente, en los siguientes términos:

Que, “…En fecha 5 de enero de 1994, mi representado recibió, proveniente de la Inspectoría del Trabajo del Estado Guárico, Boleta de Notificación (…) anexo con ella, acusó recibo de la providencia administrativa No. 56 (…) En consideración a la reiterada jurisprudencia contenciosa administrativa, (…) en el sentido de que debe notificarse al administrado del texto íntegro de la decisión administrativa, y los recursos que proceden con expresión a los términos para ejercerlos, y de los Organos o Tribunales ante los cuales deben interponerse…”.

Que, “…luego de un examen detallado de la referida notificación y de ‘LA PROVIDENCIA’, se observa que ni la una ni la otra, informan a mi representado, de los recursos a interponer contra el acto administrativo en cuestión; ni mucho menos indican sobre las instancias tribunalicias ante las cuales pudiera ocurrir mi mandatario para ejercer el control o revisión jurisdiccional del acto administrativo dictado…”.

Asimismo, expone el apoderado judicial del órgano recurrente que, “…Esta anomalía del acto administrativo (La Notificación de ‘LA PROVIDENCIA’), concretamente la inobservancia anteriormente señalada, a la par de una sana interpretación de las consecuencias jurídicas que la Ley (…) atribuye a las notificaciones cumplidas y que adolecen del vicio denunciado, nos han persuadido de la ineficacia de ‘LA PROVIDENCIA’…”. (Negrillas de la cita)

En relación a las razones por las cuales el órgano recurrente impugna el acto administrativo en cuestión, alega que, “…al no citar al Síndico Procurador Municipal o que la citación del Procedimiento se hubiese realizado en la Cámara Municipal y no en la Alcaldía, así como al ordenar el reenganche en la Alcaldía cuando el trabajador no laboraba allí, evidentemente que la Providencia Administrativa está viciada de nulidad absoluta por violar expresas disposiciones legales y constitucionales de ‘orden público’…”

Asimismo, adujo la parte actora que la negativa a dar cumplimiento a la orden de reposición contenida en la Providencia Administrativa, considerando que la notificación de la misma estaba viciada, motivó a que la Inspectoría del Trabajo antes señalada, ordenara en su contra, como medida de ejecución indirecta de dicha Providencia, la apertura del procedimiento de multa previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, resultado de lo cual le fue impuesta una multa hasta por la cantidad de Diez Mil Ciento Veinticinco Bolívares (Bs. 10.125,oo).

Que con fundamento a la ineficacia de la Providencia Administrativa cuyo incumplimiento ha originado el procedimiento de multa, el órgano recurrente se ha negado a cumplir con el contenido de esa “injusta sanción administrativa”, por lo cual el Inspector del Trabajo en el Estado Guárico le notificó que resolvió dirigirse al Juez de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, a fin de que esa autoridad judicial impusiera al representante legal del órgano recurrente el arresto correspondiente a razón de un día por el equivalente de un cuarto de salario mínimo hasta un límite máximo de treinta días.

En cuanto a los motivos por los cuales el apoderado judicial del órgano recurrente impugna la Providencia Administrativa a que se refiere el presente asunto, denuncia la existencia del vicio de ausencia absoluta de notificación; violación de los derechos o garantías procedimentales, entre las cuales señala la violación al derecho a ser oído, derecho de acceso al expediente, y derecho a ser notificado y presentar pruebas; asimismo denuncia la existencia del vicio de extralimitación de atribuciones.

Finalmente, la parte actora solicita se declare la nulidad de la Providencia Administrativa objeto del presente recurso de nulidad, así como de todos los actos consecuenciales de su ejecución; igualmente solicita se decrete amparo cautelar por cuanto se ha producido la violación de la garantía constitucional relativa al derecho a la defensa, y en forma subsidiaria, solicita la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En primer término, esta Corte considera necesario determinar su competencia para conocer del presente recurso de nulidad, en virtud de lo cual pasa a realizar las siguientes precisiones:

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la Sentencia dictada en el año 1.980 por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, caso: Fetraeducación, discusión la cual continuó con el fallo proferido por la misma Sala en el año 1992, caso: Corporación Bamundi, C.A., la Sala Constitucional del Máximo Tribunal estableció el criterio a seguir en los casos de interposición de acciones judiciales contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la Sentencia N° 2.862 del 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente:

“…Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos…”.

Más adelante, dicha Sala concluyó que el conocimiento “…de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia…”. Asimismo, con respecto a las Inspectorías del Trabajo, la Sala Constitucional señaló en el fallo que se comenta lo que de seguidas se transcribe:

“…Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.

(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal…”.

Ahora bien, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 9, de fecha 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, señaló:

“…De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.

Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara…”.

Con este pronunciamiento, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica sobre la competencia atribuida a la jurisdicción contencioso administrativo especial en materia laboral, estableciendo que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa ordinaria, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo, y dentro de esa competencia ordinaria, precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo el conocimiento en primer grado de jurisdicción de dichas demandas, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre lo cual señaló:

“…Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.

El criterio jurisprudencial antes citado fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1.843, de fecha 14 de abril de 2005, caso: Inversiones Alba Due, C.A., en lo que respecta a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales, pero persistía la duda en cuanto a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, al resolver el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables en el interior del país, establece las siguientes premisas:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso administrativa especial o eventual” (conformada por todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia para la jurisdicción contencioso-administrativa eventual, debe concluirse que dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes, y corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria contencioso administrativa el conocimiento de tales asuntos;

3. Por último, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes en razón del territorio, dentro de la estructura competencial del contencioso administrativo ordinario, la Sala precisó, que es competente el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de cada región, para conocer en primera instancia de los recursos contencioso administrativos de nulidad, contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a fin de obtener la tutela judicial efectiva en beneficio del justiciable.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en Sentencia N° 924, de fecha 20 de mayo de 2005, caso: Omar Dionicio Guzmán, concluyó que:

“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente forma
(…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De tal forma que, existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia con respecto al régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia anteriormente, lo cual debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en alzada a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente la suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa N° 56 de fecha 27 de diciembre de 1993, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO GUÁRICO, por lo cual este Órgano Colegiado declara su INCOMPETENCIA SOBREVENIDA en el conocimiento del referido recurso de nulidad, y atribuye su conocimiento al Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Central; en consecuencia, se ordena remitir la presente causa a dicho Juzgado Superior a los fines de que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

En virtud de la incompetencia sobrevenida de este Órgano Colegiado para conocer en primer grado de jurisdicción del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte que los actos y trámites procesales efectuados en el presente expediente tanto por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, así como del Juzgado de Sustanciación, deben tenerse como válidos a los fines de salvaguardar los derechos subjetivos de los justiciables. En consecuencia, se mantiene la medida cautelar acordada mediante decisión de fecha 19 de agosto de 1994. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.-SU INCOMPETENCIA SOBREVENIDA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente la suspensión de efectos, por el abogado WILFREDO MOTTA SOLÓRZANO, actuando en su carácter de apoderado judicial del MUNICIPIO AUTÓNOMO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 56 de fecha 27 de diciembre de 1993, dictado por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO GUÁRICO, que declaró Improcedente la Solicitud de Traslado de sus puestos originales de trabajo, interpuesta por los ciudadanos Jorge Changir, Miguel Ángel Gaona, Félix Martínez y Carlos León, antes identificados, en contra del órgano recurrente.
2.- DECLINA la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Central, a fin de que conozca del presente recurso de nulidad.

5.- REMÍTASE el presente expediente al referido Juzgado Superior.

Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión y cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vice-Presidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp. N° AP42-N-1994-15409
NTL/01