EXPEDIENTE N° AP42-R-2003-002568
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 2 de julio de 2003 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 0996-03 del 9 de junio de 2003, emanado del Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Jesús Cristóbal Rangel Rachadell y Luz del Valle Pérez de Martínez, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 26.906 y 46.079, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana AMALIA DE JESÚS CLARK MEDRANO, portadora de la cédula de identidad N° 4.585.081, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (por órgano de la ASAMBLEA NACIONAL).
Tal remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta el 28 de mayo de 2003 por el abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, en su carácter de apoderado judicial del querellante, contra la decisión de fecha 6 de mayo de 2003, emanada del referido Tribunal, que declaró sin lugar la querella interpuesta.
El 8 de julio de 2003, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo (10°) día de despacho para comenzar la relación de la causa, de conformidad con lo previsto en el artículo 162 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 30 de julio de 2003, el apoderado judicial de la parte querellante presentó escrito de fundamentación a la apelación.
El 31 de julio de 2003, comenzó la relación de la causa.
El 12 de agosto de 2003, el abogado Miguel Ángel Díaz Zarraga, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 34.011, en su condición de apoderado judicial de la Asamblea Nacional y en sustitución de la Procuradora General de la República, consignó escrito de contestación a la apelación.
El 14 de agosto de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 26 del mismo mes y año, sin que las partes promovieran pruebas.
Por auto del 27 de agosto de 2003, se fijó el décimo (10) de despacho siguiente para el acto de informes, conforme a lo previsto en el artículo 166 eiusdem.
El 18 de septiembre de 2003, siendo la oportunidad para la realización del acto de informes, se dejó constancia de que el apoderado judicial de la Asamblea Nacional presentó su escrito de informes el 16 de septiembre de 2003. Se dijo “Vistos”.
El 19 de septiembre de 2003, se pasó el expediente al Juez ponente.
Mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.011 del 30 de agosto de 2004, reformada por la Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, que modificó los artículos 9 y 30, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expediente de las causas cuyo último dígito fuese un número par, como ocurre en la presente causa.
El 17 de febrero de 2005, la abogada Leticia González inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 69.549, en su condición de apoderada judicial de la parte querellante solicitó el abocamiento en la presente causa.
El 21 de abril de 2005, el abogado Luis E. Franceschi Velásquez inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 104.990, en su condición de Sustituto de la Procuradora General de la República por órgano de la Asamblea Nacional, consignó el poder que acredita su representación. En esa misma fecha, por diligencia separada, solicitó el abocamiento en la presente causa.
Por auto del 26 de abril de 2005, se reasignó la ponencia al Juez Jesús David Rojas Hernández, a quien se le ordenó pasar el expediente a los fines de que esta Corte dictara la decisión correspondiente.
El 27 de abril de 2005, se pasó el expediente al Juez ponente.
En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo juramentados ante esa misma sede jurisdiccional el 18 del mismo mes y año.
Mediante Acta N° 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente forma: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.
Por auto del 9 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y se reasignó la ponencia al Juez Alejandro Soto Villasmil, en el entendido que el lapso de tres (3) días de despacho a que se contrae el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, comenzará a transcurrir el día de despacho siguiente a la presente fecha. En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a pronunciarse sobre las apelaciones interpuestas, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
El 1° de febrero de 2001 los abogados Jesús Cristóbal Rangel Rachadell y Luz del Valle Pérez de Martínez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Amalia de Jesús Clark Medrano interpusieron por ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, con fundamento en los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Que su representada ingresó al Congreso de la República en fecha “…16 de enero de 1984, laborando de manera ininterrumpida en el Poder Legislativo por lo menos diez (10) años”. Que en fecha 15 de mayo de 2000 la entonces Comisión Legislativa Nacional jubiló a su representado del cargo de Mecanógrafo V, mediante Resolución sin número, de esa misma fecha, por tener más de diez (10) años de servicio para el Poder Legislativo.
Que el entonces Congreso de la República, en cumplimiento de lo pautado en el artículo 666 de la Ley Orgánica del Trabajo del año 1997, canceló el corte de prestaciones sociales a su representado, y en este sentido, “…recibió las prestaciones correspondientes de manera sencilla, por la cantidad de Bolívares 4.211.660,70”.
Que su representada tuvo que aceptar la jubilación que la Comisión Legislativa Nacional ofreció, ello por cuanto en la reimpresión del Decreto de Régimen de Transición del Poder Público de fecha 22 de diciembre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.857 de fecha 27 de diciembre de 1999 se dejó sin estabilidad a los funcionarios públicos al servicio del Poder Legislativo, actuación que fue ratificada en el artículo 9 del “Reglamento sobre el Procedimiento de Selección del Personal de la Asamblea Nacional de entre los Funcionarios, Empleados y Obreros del Extinto Congreso de la República que Labora en la Comisión Legislativa Nacional”.
Que el 1° de agosto de 2000, meses después de haber sido jubilado, “…retiró el cheque de sus prestaciones sociales, recibiendo la cantidad de Bolívares 2.951.405,05, más el complemento que establece el mismo artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, por la cantidad de Bolívares 377.022,86, encontrando que después de haber laborado más de diez (10) años de manera ininterrumpida para el Poder Legislativo Nacional, no le cancelaron sus prestaciones dobles como lo establece el artículo Cuarto de la Resolución S/N, de fecha 01 de mayo de 1988”.
Que el total recibido por prestaciones sociales, tanto las del corte de prestaciones sociales del año 1997, como lo pagado por este concepto en el año 2000, así como el complemento, es la cantidad de siete millones quinientos cuarenta mil ochenta y ocho bolívares con sesenta y un céntimos (Bs. 7.540.088,61) y, que el pago doble de las prestaciones sociales asciende a la cantidad de quince millones ochenta mil ciento setenta y siete con veintidós (Bs. 15.080.177,22), por lo que le corresponde pagar a la Asamblea Nacional, el saldo restante entre las sumas arribas indicadas.
Que en cuanto a la caducidad de la acción “La demanda interpuesta tiene por objeto el pago completo de las prestaciones sociales que le corresponden a (su) representado (sic)…” y que, siendo las prestaciones sociales un derecho fundamental, el mismo debe ser garantizado por los operadores jurídicos en los términos que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo lo estableció en su decisión N° 516 de fecha 24 de mayo de 2000, caso Nery Rodríguez de Dreyer vs. INOS y, si “se tiene que considerar el lapso para reclamar las prestaciones sociales de los funcionarios del extinto Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional, es de diez (10) años a partir del pago incompleto de las prestaciones sociales, momento en que el funcionario pudo saber cuanto fue lo pagado y determinar si era lo que le correspondía”
Que el agotamiento de la vía administrativa, resulta innecesario conforme a lo establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la sentencia N° 511 de fecha 24 de mayo de 2000 (Caso Raúl Rodríguez Ruíz vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social), y que en todo caso “…no es un requisito del Estatuto de Personal del Congreso de la República”.
Que el derecho a cobro de prestaciones sociales deviene de la Ley Orgánica del Trabajo, específicamente de su artículo 108 y no de la Ley de Carrera Administrativa.
Que los obreros al servicio del Congreso de la República jubilados por diez (10) o más años de servicio, recibieron sus prestaciones dobles, tanto las que le correspondían por sus servicios hasta el año 2000, como las que les correspondían por el corte de prestaciones del año 1997.
Que en la Resolución S/N de fecha 1° de mayo de 1988, dictada por el Presidente del entonces Congreso de la República y por el Vicepresidente, se establecieron ciertos derechos para los funcionarios al servicio del Poder Legislativo Nacional, entre los cuales se encuentran, el beneficio de indemnización doble para aquellos funcionarios con diez o más años de servicios ininterrumpidos, a los efectos de jubilación, así como el bono vacacional, entre otros. Indicaron, que cierto número de funcionarios recibieron tales beneficios.
Que los derechos contemplados en la referida Resolución están vigentes, pues, dicha disposición normativa no fue derogada por la Resolución publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela de fecha 2 de septiembre de 1994.
Luego de hacer consideraciones en torno a la Resolución en comento, solicitaron dentro del petitorio lo siguiente: se condene a la República por órgano de la Asamblea Nacional, al pago de las prestaciones sociales pendientes, por la cantidad de siete millones quinientos cuarenta mil ochenta y ocho bolívares con sesenta y un céntimos (Bs. 7.540.088,61), así como, que se indexe dicho pago por ser las prestaciones deudas de valor, y se condene al pago de los intereses de mora, para lo cual solicitaron se realice una experticia complementaria del fallo a los fines de que se determine la cantidad de dinero resultante que mantenga el valor de la moneda.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
El 6 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Con respecto a la caducidad de la acción alegada por la parte querellada en el presente caso, señaló el a quo que “(…) el pago de prestaciones sociales cuya diferencia se demanda en el presente juicio, se llevó a cabo el día Primero (01) de Agosto de Dos Mil (2000), mientras que la fecha de interposición de la presente querella fue el día Primero (01) de Febrero de Dos Mil Uno (2001), de lo cual se evidencia que el presente recurso fue interpuesto dentro del lapso establecido en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa”.
En lo que respecta al fondo del asunto señaló el A quo que:
La naturaleza jurídica de la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1988 -que otorga los beneficios- y el Estatuto del Personal del Congreso de la República, es diferente, por lo que cualquier ampliación de éste último debió ser del mismo rango ya que, al ser la Resolución un instrumento firmado por el Presidente y Vicepresidente del entonces Congreso, la misma no podía ampliar el Estatuto, instrumento normativo con rango legal “…aprobado mediante acuerdo de Cámaras en sesión conjunta el Veinticinco (25) de febrero de Mil Novecientos Ochenta y Uno (1981), y publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 32.188, en fecha Dieciséis (16) de Marzo de Mil Novecientos Ochenta y Uno (1981) […] cumpli[endo] con el procedimiento establecido para ello en el artículo 138 de la Constitución vigente para el momento de su promulgación” (Paréntesis del fallo y corchetes de esta Corte).
Que aún cuando resulta evidente que la finalidad era ampliar el contenido del Estatuto de Personal en comento, dicho “Acto de reforma (ampliación), no escapa de la rigurosa aplicación del principio Jurídico del Paralelismo de las Formas, con el cual, las reformas y derogatorias de cuerpos normativos, están supeditadas a la actuación de la misma autoridad que las dictó u otra de mayor jerarquía”.
Partiendo de lo anterior concluyó el sentenciador de primera instancia que una vez establecido el carácter normativo autónomo de la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1988, suscrita por los ciudadanos Eduardo Gómez Tamayo y Carmelo Lauría Lesseur, en su carácter de Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República de Venezuela, la misma no era parte integrante del Estatuto de Personal en referencia, por lo que aquélla “(…) quedó derogada por la Resolución sin fecha y sin número publicada en la Gaceta Oficial No. 35.538 del dos (02) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994). (…) Resolución (que) tiene su origen en virtud de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada por el Extinto Congreso de la República con la Representación Sindical en fecha Doce (12) de Mayo de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994)”, por lo tanto “…el no reconocimiento de los beneficios reclamados por el accionante, mal podrían transgredir el Principio Constitucional de la Igualdad y no Discriminación, (… por lo que) no puede pretender la parte querellante ampararse en un hecho sin fundamento jurídico”.
En cuanto a la desaplicación a través del control difuso de la Constitución establecido en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, de la Resolución s/n publicada en la Gaceta Oficial No. 35.538 de fecha 02 de septiembre de 1994 “…por la presunta trasgresión de lo establecido en el Artículo 89 ordinales 1, 2 y 5 (sic)”, señaló que la referida Resolución encuentra su fundamento en la Convención Colectiva de Trabajo suscrita por la representación sindical el 12 de mayo de 1994, por tanto, la constatación de las violaciones de la Resolución implicaría una necesaria revisión de la Convención para determinar la desaplicación del instrumento normativo denunciado.
Que, “…son aplicables en principio las normas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo vigente para la fecha de suscripción de la Convención Colectiva del Trabajo, es decir los artículos 507 y siguientes”. Sin embargo, “…aun cuando, el artículo 512 ejusdem (sic), establece modificaciones permitidas o flexibilizaciones a los derechos y beneficios por vía de Convención Colectiva, en materia de derecho público o de normas que rigen a los funcionarios públicos, de cualesquiera de los órganos del Poder Público, rige el principio de legalidad, en cuanto se refiere los ítems referidos en el Artículo 8 de la Ley Orgánica de Trabajo, permitiendo a su vez, a la Convención Colectiva desarrollarlos”.
Concluyó que, “…el Estatuto de Personal, y la Convención Colectiva, válidamente suscrita (son) las que contienen los parámetros por los cuales se rigen las relaciones para con los empleados del extinto Congreso de la República. Así, cuando la citada Resolución del Primero (1°) de Mayo de Mil Novecientos Ochenta y Ocho (1988), estableció condiciones que pudieran aparecer (sic) como más favorables para los trabajadores, la misma no siguió el procedimiento natural para que la misma se instituyera como creadora de derechos válidos a los empleados; esto es, producto de la decisión del órgano (Congreso de la República reunido en sesión conjunta), o producto de una Convención Colectiva válida”.
Por lo que -continuó- “…no puede pretenderse que una normativa, dictada por el Presidente y Vicepresidente, que no constituye la voluntad del órgano debidamente expresada, sea constitutiva de derecho; toda vez que la misma fue posteriormente revocada, restituyendo la aplicación exclusiva a los instrumentos válidos a tales fines, y mucho menos pretender, que dicho instrumento expresamente derogado, continúe generando beneficios a posteriori, indefinida ratio temporis”, por cuyos fundamentos no procede la desaplicación por control difuso”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
El 30 de julio de 2003, el apoderado judicial de la querellante presentó escrito de fundamentación a la apelación en los siguientes términos:
En cuanto a las consideraciones realizadas por el a quo en su fallo referente a que la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1988 no es parte del Estatuto del Personal del Congreso de la República por no haberse dictado de la misma manera y, por ende los beneficios consagrados en ella no son válidos, las refutó el recurrente de la siguiente manera: que si bien “…la jurisprudencia ha aceptado el concepto de Reglamentos Ejecutivos o Autónomos, no se entiende que una normas (sic) que desarrollen (sic) aquel sea ilegal por una simple denominación, o como cita el Dr. Peña Solís (…) ‘ la calidad de una norma no depende del nombre que se le dé, sino de lo que dispone; no es cuestión de nomenclatura, sino de contenido (sentencia del 1° de diciembre de 1961, citada por Boquera Oliver, 1986)’”.
Expone que, yerra el sentenciador al señalar que la supuesta Resolución ilegal fue derogada, toda vez que, “…a) o es legal y en consecuencia fue derogada por otra, b) o nunca fue derogada por cuanto no tuvo ningún valor, c) o lo que es más grave, si el Presidente para la fecha de la derogatoria no podía pronunciarse sobre materias relativa a la función pública en el Congreso de la República la derogatoria tampoco produce los efectos que se le atribuye”. Que, tales argumentos utilizados por la recurrida son discutibles, ya que, se han realizado pagos de los beneficios contemplados en la Resolución a otros funcionarios, tal como se señaló en el libelo, posterior a la entrada en vigencia de la Resolución del 2 de septiembre de 1994.
Que lo que hubiese resultado ilegal no era dictar una normativa fuera de la general que ampliara los beneficios laborales de los empleados, sino regular los beneficios laborales a un rango menor al que estaba previsto en la ya derogada Ley de Carrera Administrativa. A tal fin, el artículo 26 de la Ley en comento permitía realizar regulaciones de los derechos de los empleados para ampliarlos, por tal razón expone que la Resolución por la cual se le reconocen ciertos derechos a los empleados al servicio del Poder Legislativo no es ilegal, evidenciándose por parte de la recurrida la violación al principio constitucional a la no discriminación y a la igualdad por la actuación de la Administración, ya que la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, negó la posibilidad de tratamientos diferenciales entre obreros y funcionarios públicos.
Es por ello que –agregó- “La intangibilidad de los derechos que garantiza la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela impide que se considere derogada la Resolución de 1988, por cuanto ni una Ley, podría revocar los derechos obtenidos por los funcionarios, por expresa prohibición del ordinal (sic) primero del artículo 89…”.
Señala que, es evidente que el artículo único de la Resolución s/n del año 1994, colide flagrantemente con los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 89 de la Carta Magna, motivo por el cual ratifica su desaplicación a tenor del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, “…todo con el objeto de que esta Resolución quede sin efecto y se reafirme el derecho de (su) representado a percibir el pago de sus prestaciones sociales de manera doble”.
Alega que, la imposibilidad de reconocer derechos en instrumentos distintos a las leyes, por no haberse seguido el “procedimiento natural” para que la misma se instituyera como creadora de derechos válidos a los empleados, no es cierto “ya que hace depender los derechos de los funcionarios del extinto Congreso de una suerte de formalismo no exigido en ninguna Ley”, además que la Resolución declarada ilegal no otorgaba nuevos derechos a los empleados sino que variaba el monto del derecho de las prestaciones sociales.
Con respecto “…a que el Presidente y Vicepresidente no manifiestan la voluntad del órgano también es muy discutible, (ya que) los funcionarios no están al tanto del método aplicado para otorgarle derechos, aunque no tienen razones para pensar que todo compromiso asumido para con ellos es parte de una componenda para engañarlos…” concluye que, “…es un acto de efectos generales a todas luces”, por lo que constituye una clara manifestación de voluntad de la Administración.
Finalmente esgrime que, la correcta interpretación de la norma que contempla el derecho reclamado, estableció el lapso de diez (10) años en la institución a los efectos de la jubilación, “…no expresó que solicitase la jubilación, tampoco que fueran los años de antigüedad en la misma Institución, -sólo (sic) diez años de manera ininterrumpida eran suficientes para hacerse acreedor del derecho a cobrar las prestaciones dobles”.
Por todo lo anterior solicita se declare Con Lugar la apelación interpuesta y en consecuencia se revoque el fallo dictado el 6 de mayo de 2003 por el Juzgado Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 12 de agosto de 2003, el abogado Miguel Ángel Díaz Zarraga, ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Asamblea Nacional, consignó escrito de contestación a la apelación, por medio del cual señaló que:
Que, el apelante negó su propio argumento (incurriendo en preclusión legal) al transcribir el fragmento de la exposición de motivo del Estatuto del Personal del Congreso, el cual “…establece que efectivamente se está en presencia de un instrumento normativo al que se le aplicó un simple cambio NOMINAL de Reglamento a Estatuto, pero cuya naturaleza jurídica obedece a la del primer nombre”.
Que “…el quid del asunto radica en el hecho de que la Resolución s/n del primero de mayo de 1988, NO detenta fuerza jurídica para modificar el Estatuto de Personal de fecha 25 de febrero de 1981 (…) tanto así que su base normativa es absoluta y totalmente INEXISTENTE, lo que se evidencia en su motivación”.
Que, “‘…el hecho de que a ciertos funcionarios se le hayan cancelado las prestaciones sociales dobles por efecto de la jubilación después de 1994 no significa una supervivencia de la Resolución de 1 de mayo de 1988 sino, por el contrario, supone un respeto elemental de la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley vigente para entonces (artículo 44, Constitución de 1961) y, por consiguiente la imposibilidad de aplicar la Resolución derogatoria de 1994 a
quienes hubieran adquirido plenamente dicho derecho al momento de su entrada en vigencia’”.
Que el argumento realizado por la representación judicial de la recurrente en la fundamentación de la apelación para desvirtuar el fallo del a quo referente a la violación del principio a la igualdad es incongruente debido a que por argumento en contrario no puede inferirse que efectivamente se viola el principio a la no discriminación y a la igualdad. Además señaló, que denunciar la lesión del derecho laboral a la igualdad y no discriminación frente a situaciones carentes de base legal es una incongruencia. “Así, se ha expresado que no hay igualdad (sic) en la ilegalidad”.
Que no fundamenta el requerimiento de desaplicación de la Resolución s/n de 1994, “…limitándose a reproducir literalmente uno de los enunciados de un artículo de nuestra Carta Magna”.
En cuanto al argumento esgrimido, sobre la supuesta imposibilidad de reconocer derechos en instrumentos distintos a las leyes, expresó que, “…no se trata de una ‘suerte de formalismo’, sino de principios de hermenéutica jurídica hoy día reconocidos en, por lo menos, todo el hemisferio occidental (siendo el del paralelismo de las formas solo uno de ellos), por lo que de seguir su línea de pensamiento la anarquía jurídica inmersa en su proposición crearía situaciones donde una simple resolución interna de un organismo modificaría o peor aún, derogaría, una Convención Colectiva”.
Que, “…incurre el formalizante en una incontrovertible CONFESIÓN, cuando sin ambages reconoce que: ‘la prohibición se podría encontrar en la creación de nuevos derechos no de los derechos ya existentes’, puesto esa prohibición es la que intenta soslayar la espuria Resolución del primero de mayo de 1988, donde se basa su petición”.
Finalmente solicita se declare Sin Lugar la apelación y confirme el fallo apelado.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento sobre la apelación interpuesta por el abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell apoderado judicial de la ciudadana AMALIA DE JESÚS CLARK MEDRANO, contra la sentencia dictada el 6 de mayo de 2003 por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, esta Corte considera menester revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al efecto trae a colación el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública –instrumento legal aplicable al caso-, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcional, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De lo anterior se colige que el órgano jurisdiccional competente para conocer en segunda instancia de los recursos contenciosos administrativos funcionariales es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y visto que para la fecha de publicación de dicha Ley no había sido creada la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Órgano Jurisdiccional que se creó el 10 de diciembre de 2003 mediante Resolución número 2003-00033, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia con las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, este Órgano jurisdiccional declara su competencia para conocer del presente caso, así se decide.
Determinado lo anterior, pasa a esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta, y a tal efecto observa que, en el fallo apelado se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los apoderados de la mencionada ciudadana contra la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional), en virtud que, la reforma (consagración de beneficios a los empleados del extinto Congreso) que realizó el entonces Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso mediante la Resolución s/n de fecha 1° de mayo 1988 al Estatuto de Personal del Congreso de la República aprobado mediante acuerdo de las Cámaras el 25 de febrero de 1981 era “…imposible de efectuarse, habida cuenta, que sí se pretendiese ampliar el contenido de dicho Estatuto, sería una Ley dirigida a ello, o una norma de mayor jerarquía dictada por la misma autoridad, o por otra de mayor jerarquía también”. Aunado a que -fundamentó el a quo- las normas contenidas en la Resolución no conservan el mismo rango del Estatuto, por lo que no podría considerarse que forma parte del mismo, y, en consecuencia, la derogatoria contenida en la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1994 publicada en la Gaceta Oficial No. 35.538 de fecha 2 de septiembre de 1994, abarca la Resolución de 1988. Es por ello que -resaltó la sentencia apelada- los beneficios consagrados en la Resolución no tienen fundamento jurídico, por lo que mal podría concluirse que “…el no reconocimiento de los beneficios reclamados por el accionante (…) transgred(en) el Principio Constitucional de la Igualdad y no Discriminación, toda vez que, dicha igualdad está consagrada como igualdad ante la ley, y no puede pretender la parte querellante ampararse en un hecho sin fundamento jurídico”.
Tales fundamentos fueron rebatidos por la parte apelante indicando que las consideraciones esgrimidas por la recurrida “…hace depender los derechos de los funcionarios del extinto Congreso a una suerte de formalismo no exigido en ninguna ley”, pues, del propio texto de la exposición de motivo del Estatuto no se desprende el carácter de Reglamento Ley, que le otorga el a quo en sus consideraciones, por lo que “…no se entiende que una normas (sic) que desarrollen (sic) aquel sea ilegal por una simple denominación”, o que, se le desconozca los derechos otorgados a los funcionarios del organismo porque aparentemente “…el Presidente y el Vicepresidente no manifiestan la voluntad del órgano…”, ya que tales funcionarios “…no están al tanto del método aplicado para otorgarle derechos…”.
Por su parte, la representación de la Asamblea Nacional refutó que, el apelante “…niega su propio argumento al transcribir el fragmento de la Exposición de motivos de marras, que meridianamente establece que efectivamente se está en presencia de un instrumento normativo al que se le aplicó un simple cambio NOMINAL de Reglamento a Estatuto, pero cuya naturaleza obedece a la del primer nombre…”, es decir a la de reglamento, por lo que, no se trata de “una suerte de formalismo” exigir que las modificaciones del referido Estatuto realizadas mediante la Resolución s/n de fecha de 1° de mayo de 1988 sigan la misma naturaleza de aquél, todo conforme al principio de paralelismo de las formas. En ese sentido, reitera que la Resolución no detenta fuerza jurídica para modificar el Estatuto, “…tanto así que su base normativa es absoluta y totalmente INEXISTENTE…”, ya que no existe normativa alguna que facultara a los funcionarios que dictaron la Resolución, tal como así lo hicieron.
De lo anterior se observa que, tanto la sentencia recurrida como el apoderado del organismo querellado cuestionan la legalidad de la comentada Resolución s/n del 1° de mayo de 1998, uno de los fundamentos que imposibilita su aplicación; por consiguiente, es necesario pronunciarse sobre este punto, aun cuando lo substancial para determinar la aplicabilidad de dicha Resolución (a través de un recurso ante un órgano jurisdiccional) es su vigencia en el tiempo.
Para aclarar los puntos debatidos y expuestos tanto en el escrito de fundamentación a la apelación como en la contestación, sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución, es menester precisar la naturaleza jurídica de la misma y, si ésta podía modificar el Estatuto de Personal del Congreso dictado por las Cámaras del Congreso el 25 de febrero de 1981 y publicado en la Gaceta Oficial No. 32.188 de fecha 16 de marzo de 1981.
Así, tenemos que, la Resolución S/N de fecha 1° de mayo de 1988 fue suscrita por los ciudadanos Reinaldo Leandro Mora y José Rodríguez Iturbe, en su condición de Presidente y Vicepresidente, respectivamente, para ese entonces del Congreso de la República, el cual establecía entre otros, el beneficio de la indemnización doble para los funcionarios que cumplieron diez (10) años ininterrumpidos de servicio, igualmente establecía en su artículo nueve, que los beneficios contemplados en la referida “resolución” formaban parte del referido Estatuto dictado por las Cámaras.
Partiendo de lo anterior, es indudable que nos encontramos frente a dos instrumentos jurídicos que poseen distintos rangos, pues el Estatuto fue aprobado por las Cámaras del Congreso en sesión conjunta siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 138 de la Constitución de 1961, vigente para ese entonces, y publicado en la Gaceta Oficial No. 32.188, y la Resolución de fecha 1° de mayo de 1988, la cual consagraba mejores beneficios para los funcionarios del Legislativo Nacional, que fue dictada por el Presidente y el Vicepresidente, lo que a criterio de esta Corte, el primero, como acto legislativo en ejecución directa e inmediata de la ley, tienen por tanto, sin serlo, rango equiparable al de la ley, y el segundo un acto emanado de funcionarios en funciones administrativas.
Ello así, es innegable que las modificaciones al Estatuto debían estar contenidas en un instrumento de igual rango o superior (poder de resistencia), tal como lo aseverara la sentencia apelada, y como lo consagra la Constitución en su artículo 218, el cual establece de manera clara que “Las leyes se derogan por otras leyes…”.
Sin embargo, la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1988, no fue declarada ilegal por ningún órgano jurisdiccional y estuvo vigente desde que se dictó hasta que fue derogada por la Resolución S/N de fecha 2 de septiembre de 1994, la cual se presume generó beneficios a favor de los funcionarios que laboraban en el entonces Congreso de la República, por lo que en este sentido considera este Órgano Jurisdiccional oportuno traer a colación el extracto de la sentencia N° 1370 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 3 de agosto de 2001 (caso: Diego Rafael Pitre Duran vs. Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas) la cual a su vez citó sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, del 7 de diciembre de 1995 (Caso Francisco Tello Pirela), que acogiendo las afirmaciones del autor Joaquín Sánchez Covisa en su obra “La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano”, expresó:
“‘…Para resolver el punto en cuestión, la Sala estima necesario precisar que (…):
a. El supuesto de hecho de una determinada norma jurídica, sólo se realiza verdaderamente, en el momento preciso en que se consuma su último elemento constitutivo y, por tanto, él -supuesto de hecho- tiene lugar bajo la vigencia de una ley específica.
b. El principio de irretroactividad conduce a que, en aplicación de la regla ‘tempus regit actum’, la ley vigente durante un lapso dado, indique la existencia de los supuestos de hecho verificados bajo su vigencia y las consecuencias jurídicas derivadas de dichos supuestos.
c. El momento preciso en que un efecto jurídico se ha producido, esto es, el momento en que ha nacido una obligación concreta a cargo de una persona y a favor de otra –la cual, entonces, habrá adquirido un derecho como consecuencia de un hecho capaz de engendrarlo, según la ley existente en el instante de su realización-, es el de la exigibilidad jurídica de la misma. Por tanto, la producción de una obligación y su ingreso a determinado patrimonio tiene lugar –ante el derecho- en el momento en el cual la obligación se haga jurídicamente exigible.
Siendo así, para que un miembro del personal militar profesional pueda gozar del beneficio de pensión de retiro, debe cumplir con cada uno de los elementos constitutivos del supuesto de hecho, entre ellos el de pase a retiro (a tenor de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas del 04.07.77, y las respectivas reformas de fechas 28.12.89 y 25.08.93), momento en el cual se hace exigible la obligación, y por ende, se adquiere el derecho a tal beneficio’”.
Coincide esta Corte con el criterio jurisprudencial antes transcrito, pues efectivamente, se hace exigible una obligación cuando el supuesto de hecho se ha generado bajo la vigencia de determinada ley, en el presente caso, es exigible las obligaciones contempladas en la Resolución derogada sí el supuesto de hecho de la norma se concretizó bajo la vigencia de dicha Resolución, es decir, haber cumplido más de diez (10) años al servicio de la Institución antes que la misma fuera derogada el 2 de septiembre de 1994 mediante la Resolución s/n publicada en la Gaceta Oficial No. 35.538.
Ahora bien, el derecho del pago de prestaciones dobles de los funcionarios del extinto Congreso de la República nace y se hace exigible en el momento en que se produce su jubilación, siempre y cuando hubieran cumplido diez (10 ) años de servicio ininterrumpido, pues es el retiro y no el mencionado período el último elemento que debe consumarse para que se verifique el supuesto de hecho de la citada norma.
Siendo así, y visto que es el 15 de mayo de 2000 mediante Resolución, que se le otorgó a la ciudadana AMALIA DE JESÚS CLARK MEDRANO la jubilación por haber prestado servicios en el Congreso de la República por más de diez (10) años, la norma que resulta aplicable no es la Resolución derogada, sino las normas contenidas en los instrumentos jurídicos vigentes (el Estatuto en comento y la Convención Colectiva suscrita por la representación sindical y los representantes del Congreso) para el momento en que se hizo exigible la solicitud de pago de las prestaciones sociales, es decir desde el retiro del cargo de la ciudadana; por consiguiente, puede afirmarse que el beneficio que pretende exigir la querellante no era exigible y por ende el entonces Congreso de la República no tenía la obligación legal de otorgarle ese beneficio.
Por otra parte, alegó el apelante la violación del artículo constitucional 21, fundamentándose en que “si la normativa fue legal (Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1988) lleva a la conclusión que efectivamente (se) viol(ó) el Principio de la No discriminación y a la Igualdad”, “por cuanto la Asamblea realizó los pagos de los beneficios conforme a la Resolución S/N de fecha 1 de mayo de 1998, (…) después del 2 de septiembre de 1994”, para ello consignó copias fotostáticas de “Estados Demostrativos de Pago de Sueldo” de varios beneficiados.
Ahora bien, esta Corte en ocasiones anteriores y de manera reiterada coincide con el criterio asumido por el Máximo Tribunal, mediante el cual se ha dejado por sentado que el derecho a la igualdad y a no ser discriminado, está concebido para garantizar que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a ciertos sujetos de lo que se le concede a otros que se encuentran en paridad de condiciones, es decir, “…que no se establezcan diferencias de las cuales se derivan consecuencias jurídicas entre quienes efectivamente están en las mismas situaciones o supuestos de hecho” (Vid. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa de fecha 21 de junio de 2000).
Entonces, para que exista la discriminación o el trato no igualitario denunciado por la apelante, además de la aplicación de consecuencias jurídicas distintas a un mismo supuesto de hecho, es necesario que el trato dado a las diferentes situaciones no esté en contravención con el ordenamiento jurídico, puesto que al denunciarse la discriminación no puede alegarse como referencia un trato en el cual se haya aplicado una normativa no vigente, pues, tal aseveración contraría el ordenamiento jurídico, por lo tanto y con bases al criterio anteriormente expuesto, concluye esta Corte que no puede considerarse violado el derecho a la igualdad y no discriminación y ni ningún otro derecho constitucional, por la negativa del Congreso de la República a cancelar doble las prestaciones sociales a la ciudadana AMALIA DE JESUS CLARK MEDRANO, pues no puede pretender, la querellante que una Resolución derogada le acuerde un beneficio y menos aún que, con ocasión al no otorgamiento del mismo (indemnización doble) le sea violado el derecho constitucional a la igualdad, en la medida en que la Administración aplicando una Resolución derogada pudiere haberle concedido dichos beneficios a otros funcionarios. Así se decide.
En cuanto a la desaplicación por control difuso de la Resolución s/n de fecha 02 de septiembre de 1994, por violar normas constitucionales (Artículo 89, numerales 1, 2, 3 y 4), cabe resaltar que si bien es cierto lo afirmado por la representación del Poder Legislativo Nacional en su escrito de contestación referente a que la parte apelante no fundamentó su petición de desaplicación a través del control difuso, no es menos cierto que las normas que consagran este medio de control de la constitucionalidad (artículos 20 y 334 del Código de Procedimiento Civil y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente) lo consagran no sólo como un deber frente a una solicitud, sino la facultad de aplicar la Constitución aun cuando no se haya planteado; razón por la cual concluye esta Corte, que la no fundamentación de la solicitud de desaplicación no impide que el Juez se pronuncie sobre la inconstitucionalidad de una norma.
Ello así, reitera esta Corte lo expuesto por el a quo en la sentencia recurrida en cuanto a la necesidad de analizar el fundamento jurídico de la Resolución s/n publicada el 2 de septiembre de 1994 a los fines de determinar si efectivamente era violatoria de normas constitucionales; en este sentido, es preciso traer a colación extracto de la comentada Resolución, el cual reza de la siguiente manera:
“Por cuanto a partir de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada con la representación sindical el 12 de mayo de 1994, la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República se rige únicamente por las estipulaciones que ésta contiene y por las disposiciones del Estatuto de Personal del Congreso de la República en acuerdo del 25 de febrero de 1981, publicado en la Gaceta Oficial número 32118 del 16 de marzo de 1981.”
Así las cosas, ante la denuncia referida por parte de la apelante con respecto a que la Resolución in commento infringe el principio de progresividad, establecido en el numeral 1 del artículo 89 Constitucional, debe esta Corte señalar, que habiéndose establecido que los instrumentos aplicables al caso de autos, lo constituyen, a saber el Estatuto de Personal referido y la Convención Colectiva del Trabajo citada y considerando que cualquier beneficio a los efectos del monto a cancelar por concepto de pago de prestaciones sociales para la querellante, nació en fecha 15 de mayo de 2000, debe necesariamente concluirse que el beneficio adicional de la indemnización doble solicitada, constituyó para la ciudadana AMALIA DE JESUS CLARK MEDRANO una mera expectativa de derecho, es decir, simple esperanza de futura adquisición de un derecho (Manuel Osorio. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Obra Grande. Argentina. 1963). Expectativa que, estuvo latente mientras la Resolución que consagraba este beneficio adicional tuvo vigencia, pero que, nunca llegó a consolidarse como un derecho adquirido en cabeza de la querellante, por cuanto, para el momento en que esta ciudadana pasa a ser acreedora de la misma (indemnización), el beneficio adicional del pago doble (no así el derecho a gozar de jubilación y prestaciones sociales) había sido suprimido. De allí que pueda concluirse, que no hay infracción alguna al principio de la intangibilidad y progresividad de los beneficios laborales. Así se decide.
En lo que respecta al principio de la irrenunciabilidad de los derechos laborales establecido en el artículo 89 numeral 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte observa que, tal como lo señalara la parte querellante el derecho a cobrar prestaciones sociales existe, y que lo que varía es el monto de las mismas. Así, la falta de pago doble de las prestaciones sociales solicitada, no implica la renuncia del derecho a percibir prestaciones sociales en si mismo. Así se decide.
En cuanto a la denuncia relativa a que dicha Resolución atenta contra el principio de la norma más favorable, debe señalarse que la procedencia y aplicación de esta regla de interpretación de las normas laborales, consagrada en el numeral 3 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe entenderse en el sentido que, cuando haya “dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora”.
Señala el autor Plá Rodríguez que esta regla prevé que como excepción al principio de la jerarquía normativa “en caso de que haya más de una norma aplicable, se deba optar por aquella que sea mas favorable, aunque no sea la que hubiere correspondido según los criterios clásicos sobre jerarquía de las normas”. (PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Los Principios del Derecho del Trabajo, Ediciones De Palma, 3º edición, Buenos Aires Argentina. 1998, p. 84).
Ahora bien, se observa que en el presente caso no se está en presencia de un conflicto entre normas de distinta jerarquía, sino que, muy por el contrario, se reclama la aplicación de una Resolución derogada a los fines del pago de una indemnización doble, así el principio de favor o máxima de la norma más favorable resulta inaplicable al caso de autos, ya que el mismo presupone la existencia de un conflicto entre distintas normas vigentes con igual aptitud para regular un determinado supuesto, lo cual no se verifica en el presente caso, ya que la normativa vigente a los fines de regular la relación laboral en comento lo constituyen el Estatuto de Personal del Congreso de la República en acuerdo del 25 de febrero de 1981, publicado en la Gaceta Oficial número 32118 del 16 de marzo de 1981 y la Convención Colectiva de Trabajo celebrada con la representación sindical el 12 de mayo de 1994. En consecuencia, se estima improcedente la denuncia realizada. Así se decide.
Por todo lo anterior, este Órgano Jurisdiccional declara Sin Lugar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 6 de mayo de 2003, y en consecuencia se Confirma en todo sus términos. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1) Su COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación ejercido por el abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 26.906, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana AMALIA DE JESÚS CLARK MEDRANO contra la sentencia del 6 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Sin Lugar la querella interpuesta por la mencionada ciudadana contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano de la ASAMBLEA NACIONAL.
2) SIN LUGAR el recurso de apelación
3) En consecuencia, CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de marzo de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Acc.,
MIRIANNA LA CRUZ ROMERO
ASV/f
Exp. N° AP42-R-2003-002568
En la misma fecha veintinueve (29) de marzo de dos mil seis (2006), siendo la (s) 11:25 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-00822.
La Secretaria Acc.,
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