Expediente N° AP42-R-2004-000320
Juez Ponente: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 29 de septiembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 2680 de fecha 10 de septiembre de 2003, emanado del Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Jesús Cristóbal Rangel Rachadell y Luz del Valle Pérez de Martínez, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 26.906 y 46.079, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano CARLOS ALBERTO CABELLO GRANADO, portador de la cédula de identidad N° 5.213.419, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (por órgano de la ASAMBLEA NACIONAL).
Tal remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta el 3 de septiembre de 2003 por el abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, en su carácter de apoderado judicial del querellante, contra la decisión de fecha 30 de abril de 2003, emanada del referido Tribunal, que declaró sin lugar la querella interpuesta.
El 1° de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, en virtud de la distribución automática efectuada, se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, y se dio inicio a la relación de la causa.
El 1° de marzo de 2005 se recibió escrito de formalización presentado por el co-apoderado judicial del querellante.
El 17 de marzo de 2005 se recibió del abogado Luis Franceschi Velásquez, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 104.990, procediendo como representante judicial de la República diligencia mediante la cual consignó documento de sustitución de poder otorgado por el sustituto de la Procuraduría General de la República. En la misma fecha, el referido abogado presentó escrito de contestación a la apelación.
Vencido como se encontraba el lapso de pruebas sin que las partes hubieran hecho uso de éste, el 14 de abril de 2005, se fijó oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 19, aparte 21, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 11 de mayo de 2005, oportunidad fijada para el acto de informes, se dejó constancia de que no se encontraba presente la parte querellante, ni por si ni por medio de abogado. Asimismo, se dejó constancia de la comparecencia de los representantes judiciales de la República, quienes, luego de hacer su exposición oral, consignaron su respectivo escrito de conclusiones.
Vencido el lapso de presentación de los informes, el 31 de mayo de 2005 se dijo “Vistos”.
El 3 de junio de 2005, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo juramentados ante esa misma sede jurisdiccional el 18 del mismo mes y año.
Mediante Acta Nº 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia de que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente manera: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.
El 14 de marzo de 2006 se recibió del co-apoderado judicial del querellante diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento de esta Corte a la presente causa.
Por auto de fecha 22 de marzo de 2003, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y en virtud de la distribución automática de la causa, se reasignó ponente al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado en fecha 30 de enero de 2001, los apoderados judiciales del querellante interpusieron querella funcionarial, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Narraron que su representado ingresó en el entonces Congreso Nacional el 1° de junio de 1984, y que el 15 de mayo de 2000 a través de una Resolución, la Comisión Legislativa Nacional de la Asamblea Nacional jubiló a su representado del cargo de Director de Secretaría, “por tener más de diez años de servicio para el Poder Legislativo”.
Que “El Congreso de la República, en cumplimiento de lo pautado en el artículo 666 de la Ley Orgánica del Trabajo del año 1997, canceló el corte de prestaciones sociales”, y que su representado recibió las prestaciones correspondientes de manera sencilla, por la cantidad de once millones trescientos sesenta mil doscientos noventa mil bolívares con cincuenta céntimos (Bs. 11.360.290,50).
Que su representado aceptó “la jubilación que la Comisión Legislativa Nacional ofreció, ello por cuanto se dejó sin estabilidad a los funcionarios públicos al servicio del Poder Legislativo”, tal como se declarara en el Decreto de Transición del Poder Público publicada en la Gaceta Oficial N° 36.859 de fecha 29 de diciembre de 1999 y ratificado en el Reglamento sobre el Procedimiento de Selección del Personal de la Asamblea Nacional entre los Funcionarios, Empleados y Obreros del extinto Congreso de la República que labora en la Comisión Legislativa Nacional, publicada en la Gaceta Oficial No 36.954 de fecha 19 de mayo de 2000.
Que el 1° de agosto de 2000, su representado retiró el cheque de sus prestaciones sociales.
Expusieron que a su representado “no le cancelaron sus prestaciones dobles como lo establece el artículo Cuarto de la Resolución S/N, de fecha 01 de mayo de 1988”, y que el total recibido por concepto de prestaciones sociales es la cantidad de dieciocho millones setecientos ochenta y cuatro mil setecientos setenta y ocho bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 18.784.778,28), siendo ésta la cantidad de saldo deudor que le corresponde pagar a la Asamblea, por concepto de prestaciones dobles no pagadas. Que, el total por concepto de prestaciones dobles, es de treinta y siete millones quinientos sesenta y nueve mil quinientos cincuenta y seis bolívares con cincuenta y seis céntimos (Bs. 37.569.556,56).
Señala la parte querellante, en cuanto a la caducidad de la acción que “La demanda interpuesta tiene por objeto el pago completo de las prestaciones sociales que le corresponden a (su) representado (sic)” y que, siendo las prestaciones sociales un derecho fundamental, el mismo debe ser garantizado por los operadores jurídicos, y al respecto citaron sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo N° 516 de fecha 24 de mayo de 2000, en el caso: Nery Rodríguez de Dreyer vs. Inos.
Adujeron que el lapso de caducidad aplicable para reclamar las prestaciones sociales es el (de 10 años) contemplado en el artículo 1.977 del Código Civil, ya que a pesar de que los funcionarios del Poder Legislativo están regidos por su propio Estatuto, el mismo no establece nada con respecto a la caducidad. Que en caso de dudas se debe aplicar la norma que favorezca más al trabajador, tal como lo señala el artículo 89 numeral 3 de la Constitución.
Agregaron que el requisito del agotamiento de la vía administrativa no es necesario en el presente caso por dos razones: la primera de ella, porque el Estatuto que rige a los funcionarios del Poder Legislativo no lo establece y la segunda, debido a que por sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo donde “sentenció que era innecesario el agotamiento de la vía administrativa o de cualquier gestión conciliatoria ante las Juntas de Avenimiento, el procedimiento previo de las demandas contra la República, así como otros procedimientos por cuanto restringe el acceso a la administración de justicia”.
Señalaron que “Los derechos de los funcionarios al servicio del Poder Legislativo Nacional fueron reconocidos en el Estatuto de Personal aprobado mediante acuerdo de las Cámaras en sesión conjunta del 25 de febrero de 1981”. Agregaron que, la Ley Orgánica del Trabajo contempla que los funcionarios públicos se regirán en cuanto a las prestaciones sociales por el artículo 108 eiusdem.
Indicaron que la Resolución S/N de fecha 1° de mayo de 1988 dictada por el Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso, estableció como beneficio la indemnización doble para aquellos funcionarios con más de diez (10) años de servicio, que tales derechos están contemplados en una normativa vigente, tales como el pago de treinta (30) días relativos al bono vacacional a los funcionarios con más de veinte años al servicio de la Asamblea Nacional, considerando como salario las compensaciones permanentes y la prima por hijos, que tales beneficios no los contempla ni el Estatuto ni la Contratación Colectiva.
Destacaron que tales beneficios se le han otorgado a varios funcionarios, así como el pago doble de las prestaciones sociales, y que, si es considerado tales pagos como ilegales “tanto el Presidente de la Comisión Legislativa Nacional Sr. Luis Miquelena, el constituyente Elias Jaua, en su carácter de Segundo Vicepresidente, y Luis H. Castillo Castro, Coordinador General de los Servicios Administrativos, podrían ser pasados a la Contraloría General de la República sin tener base los pagos efectuados”.
Que, el pago a algunas personas de tales beneficios y a otras no “configura una clara discriminación de los derechos de nuestro representado, lo cual es inaceptable y está protegido por la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela”.
Expusieron que, si bien algunos dictámenes de abogados han indicado que la Resolución de fecha 1° de mayo de 1988 fue derogada por la Resolución s/n de fecha 2 de septiembre de 1994, los mismos no son vinculantes, aunado a que no se puede derogar una Resolución que forma parte de un Estatuto que está vigente y que consagra derechos irrenunciables, es por ello que –resaltaron- la Resolución de fecha 2 de septiembre de 1994 colide flagrantemente con el artículo 89 numerales 1, 2, 3 y 4 constitucionales.
Finalmente solicitaron el pago de las prestaciones pendientes por un monto de dieciocho millones setecientos ochenta y cuatro mil setecientos setenta y ocho bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 18.784.778,28), así como la indexación y los intereses del referido monto, por lo que solicitaron una experticia complementaria del fallo.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 30 de abril de 2003, el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró sin lugar la querella interpuesta con base en lo siguiente:
Desestimó el alegato de caducidad esgrimido por la parte querellada, en virtud que el recurso fue interpuesto dentro del lapso establecido en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa.
Expuso que la naturaleza jurídica de la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1988 -que otorga los beneficios- y el Estatuto del Personal del Congreso de la República, es diferente, por lo que cualquier ampliación de éste último debió ser del mismo rango ya que, al ser la Resolución un instrumento firmado por el Presidente y Vicepresidente del entonces Congreso, la misma no podía ampliar el Estatuto, instrumento normativo con rango legal aprobado por la Comisión Delegada de ese Órgano y que fuera presentado por la Comisión Especial designada por las Cámaras en sesión conjunta, según Gaceta Oficial N° 32.188 de fecha 16 de marzo de 1981, el cual “no podía ser modificado por una Resolución de la Directiva del Congreso, pues conforme al principio del paralelismo de las formas, sólo tenía competencia para tal fin el mismo cuerpo legislativo”.
Que resulta indudable que el extinto Congreso de la República sí podía anular, derogar o modificar cualquier Resolución que ese mismo órgano hubiese dictado, de forma que consideró que la Resolución s/n del 26 de agosto de 1994 derogó válidamente el instrumento normativo que se pretende esgrimir mediante este recurso, es decir, la referida Resolución.
Advirtió el a quo, con respecto a la solicitud de desaplicación de la citada Resolución, que hasta la entrada en vigencia del Reglamento Interno de ese cuerpo dictado el 20 de diciembre de 1970 y el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del 20 de diciembre de 1975, los cuales quedaron derogados al aprobarse el referido Estatuto, en cuya exposición de motivos se dejó claro que además de los beneficios allí contemplados correspondía la remisión a la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, cuando contemplaran disposiciones más favorables.
Que de lo anterior se desprende que el instrumento normativo válido para todo lo referente a la materia de personal era el referido Estatuto de Personal, por lo que cualquier beneficio otorgado a los funcionarios debía producirse como consecuencia de una modificación de ese instrumento, la cual sólo podía realizarla el mismo órgano del cual emanó y que, adicionalmente a ello, también se podían aplicar las normas de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, cuando fueran más favorables, y serían aplicables de forma supletoria conjuntamente con la Ley Orgánica del Trabajo.
Que del análisis anterior se colige “la procedencia de las convenciones colectivas de 1994 y 1996 suscritas por los Sindicatos de los empleados del Congreso y la Directiva del mismo; sin embargo, no evidencia este Juzgador de donde surge la potestad del mencionado cuerpo directivo para modificar de forma unilateral a través de una Resolución las condiciones remunerativas de los empleados del Congreso, pues la tantas veces mencionada Resolución s/n de fecha 01 de mayo de 1988, sólo se refiere genéricamente ‘en uso de las atribuciones que les confiere la Constitución, las leyes y Reglamentos Internos’, sin que en el referido Estatuto de Personal se les otorgue tal competencia”.
Asimismo, el a quo determinó que resulta indudable que la citada Resolución fue un acto dictado por el Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República “sin fundamento legal para ello que pudiera enervar los efectos del Estatuto de Personal” y que “El pago de prestaciones sociales dobles es más beneficioso que lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, cuya aplicación en este caso se ha dejado establecida, pero no puede entenderse que los empleados adquirieron ese derecho laboral y por tanto recubierto del principio de progresividad e intangibilidad constitucional, toda vez que su otorgamiento surgió de un instrumento no válido y que por lo demás fue expresamente derogado por el mismo Órgano que lo dictó, en consecuencia, se debe desechar la presente solicitud de desaplicación por control difuso de la Resolución s/n de fecha 26 de agosto de 1994 (…)”.
Con respecto a la denuncia de discriminación expuesta por el querellante, el a quo señaló en el fallo apelado que habiéndose derogado la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1988, sin que se produjese la impugnación y declaratoria de ilegalidad del instrumento jurídico que produjo dicha derogatoria “es evidente que cualquier pago realizado con posterioridad al mes de septiembre de 1994, por concepto de doble indeminización de prestaciones sociales y bono vacacional de treinta (30) días carece de fundamento jurídico, y por tanto se realizaron ilegalmente. De forma que, no puede alegarse una discriminación con fundamento en el otorgamiento irregular de un beneficio a otros empleados, pues la igualdad se establece conforme a la Ley y no a la ilegalidad, por lo que debe desecharse el presente alegato (…)”.
Por todo lo anterior el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar la querella interpuesta por los apoderados judiciales del querellante.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
El 1° de marzo de 2005, el apoderado judicial del querellante presentó escrito de fundamentación a la apelación en los siguientes términos:
En cuanto a las consideraciones realizadas por el a quo en su fallo referente a que la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1988 no es parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República por no haberse dictado de la misma manera y, por ende los beneficios consagrados en ella no son válidos, las refutó el recurrente de la siguiente manera: que “Si la jurisprudencia ha aceptado el concepto de Reglamentos Ejecutivos o Autónomos, no se entiende que una normas (sic) que desarrollen (sic) aquel sea ilegal por una simple denominación, o como cita el Dr. Peña Solís (…) ‘ la calidad de una norma no depende del nombre que se le dé, sino de lo que dispone; no es cuestión de nomenclatura, sino de contenido (sentencia del 1° de diciembre de 1961, citada por Boquera Oliver, 1986)’”.
Expone que, yerra el sentenciador al señalar que la supuesta Resolución ilegal fue derogada, toda vez que, “a) o es legal y en consecuencia fue derogada por otra, b) o nunca fue derogada por cuanto no tuvo ningún valor, c) o lo que es más grave, si el Presidente para la fecha de la derogatoria no podía pronunciarse sobre materias relativa a la función pública en el Congreso de la República la derogatoria tampoco produce los efectos que se le atribuye”. Que, tales argumentos utilizados por la recurrida son discutibles, ya que, se han realizado pagos de los beneficios contemplados en la Resolución a otros funcionarios, tal como se señaló en el libelo, posterior a la entrada en vigencia de la Resolución del 2 de septiembre de 1994.
Que lo que hubiese resultado ilegal no era dictar una normativa fuera de la general que ampliara los beneficios laborales de los empleados, sino restringir los beneficios laborales a un rango menor al que estaba previsto en la ya derogada Ley de Carrera Administrativa. A tal fin, expresó que el artículo 26 de la Ley en comento permitía realizar regulaciones de los derechos de los empleados para ampliarlos, por tal razón expone que la Resolución por la cual se le reconocen ciertos derechos a los empleados al servicio del Poder Legislativo no es ilegal, evidenciándose por parte de la recurrida la violación al principio constitucional a la no discriminación y a la igualdad por la actuación de la Administración, y señaló que en sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, se negó la posibilidad de tratamientos diferenciales entre obreros y funcionarios públicos.
Es por ello que –agregó- “La intangibilidad de los derechos que garantiza la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela impide que se considere derogada la Resolución de 1998, por cuanto ni una Ley podría revocar los derechos obtenidos por los funcionarios, por expresa prohibición del ordinal (sic) primero del artículo 89 (…)”.
Señala que es evidente que el artículo único de la Resolución s/n del año 1994, colide flagrantemente con los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 89 de la Carta Magna, motivo por el cual ratificó su desaplicación a tenor del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, “con el objeto de que esta Resolución quede sin efecto y se reafirme el derecho de (su) representado a percibir el pago de sus prestaciones sociales de manera doble”.
Alega que la imposibilidad de reconocer derechos en instrumentos distintos a las leyes, por no haberse seguido el “procedimiento natural” para que la misma se instituyera como creadora de derechos válidos a los empleados, no es cierto “ya que hace depender los derechos de los funcionarios del extinto Congreso de una suerte de formalismo no exigido en ninguna Ley”, además que la Resolución declarada ilegal no otorgaba nuevos derechos a los empleados sino que variaba el monto de ese derecho, a saber, las prestaciones sociales.
Con respecto “a que el Presidente y el Vicepresidente no manifiestan la voluntad del órgano también es muy discutible, (ya que) los funcionarios no están al tanto del método aplicado para otorgarle derechos, aunque no tienen razones para pensar que todo compromiso asumido para con ellos es parte de una componenda para engañarlos…” y concluye que, “es un acto de efectos generales a todas luces”, por lo que constituye, a su decir, una clara manifestación de voluntad de la Administración.
Finalmente esgrime que, la correcta interpretación de la norma que contempla el derecho reclamado, estableció el lapso de diez (10) años en la institución a los efectos de la jubilación, “no expresó que solicitase la jubilación, tampoco que fueran los años de antigüedad en la misma Institución, -sólo diez años de manera ininterrumpida eran suficientes para hacerse acreedor del derecho a cobrar las prestaciones dobles”.
Por todo lo anterior solicita se declare con lugar la apelación interpuesta y en consecuencia se revoque el fallo dictado el 30 de abril de 2003 por el Juzgado Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 17 de marzo de 2005, los apoderados judiciales de la Asamblea Nacional consignaron escrito de contestación a la apelación, por medio del cual señalaron lo siguiente:
Que el apelante negó su propio argumento (incurriendo en preclusión legal) al transcribir el fragmento de la exposición de motivos del Estatuto del Personal del Congreso, el cual “establece que efectivamente se está en presencia de un instrumento normativo al que se le aplicó un simple cambio NOMINAL de Reglamento a Estatuto, pero cuya naturaleza jurídica obedece a la del primer nombre”. (Mayúsculas propias del escrito)
Que “el quid del asunto radica en el hecho de que la Resolución S/N del 1° de mayo de 1988, NO detenta fuerza jurídica para modificar el Estatuto de Personal de fecha 25 de febrero de 1981 (…)”. (Negritas y mayúsculas del escrito)
Reiteran que “el hecho de que a ciertos funcionarios se le hayan cancelado las prestaciones sociales dobles por efecto de la jubilación después de 1994 no significa una supervivencia de la Resolución de 1 de mayo de 1988 sino, por el contrario, supone un respeto elemental de la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley vigente para entonces (artículo 44, Constitución de 1961) y, por consiguiente, la imposibilidad de aplicar la Resolución derogatoria de 1994 a quienes hubieran adquirido plenamente dicho derecho al momento de su entrada en vigencia”. (Negritas del escrito)
Arguyó que el argumento realizado por la representación judicial de la recurrente en la fundamentación de la apelación para desvirtuar el fallo del a quo referente a la violación del principio a la igualdad es incongruente debido a que, por argumento en contrario, no puede inferirse que efectivamente se viola el principio a la no discriminación y a la igualdad. Además señaló que denunciar la lesión del derecho laboral a la igualdad y no discriminación frente a situaciones carentes de base legal es una incongruencia. “Así, se ha expresado que no hay igualdad (sic) en la ilegalidad”.
En cuanto al argumento esgrimido, sobre la supuesta imposibilidad de reconocer derechos en instrumentos distintos a las leyes, expresaron que “no se trata de una ‘suerte de formalismo’, sino de principios de hermenéutica jurídica hoy día reconocidos en, por lo menos, todo el hemisferio occidental (siendo el del paralelismo de las formas solo uno de ellos), por lo que de seguir su línea de pensamiento la anarquía jurídica inmersa en su proposición crearía situaciones donde una simple resolución interna de un organismo modificaría o peor aún, una Convención Colectiva”.
Que “incurre el formalizante en una incontrovertible CONFESIÓN, cuando sin ambages reconoce que: ‘la prohibición se podría encontrar en la creación de nuevos derechos no de los derechos ya existentes’, puesto esa (sic) prohibición es la que intenta soslayar la espuria Resolución del primero de mayo de 1988, donde basa su petición”.
Finalmente solicitaron se declare sin lugar el recurso de apelación interpuesto y se confirme el fallo apelado.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Antes de pronunciarse acerca de la apelación interpuesta contra la decisión dictada en fecha 30 de abril de 2003 el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, este Órgano Jurisdiccional estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa y al respecto observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Ello así, dado que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, tiene las mismas competencias atribuidas a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como lo precisó la Resolución Nº 2003-00033 de fecha 27 de enero de 2004 (Gaceta Oficial Nº 37.866) dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por el co-apoderado judicial del querellante, contra la sentencia dictada el 30 de abril de 2003 por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
El a quo declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los apoderados judiciales del querellante, tras considerar que la reforma (consagración de beneficios a los empleados del extinto Congreso) que realizó el entonces Presidente y Vicepresidente del extinto congreso, mediante la Resolución s/n de fecha 1° de mayo 1988 al Estatuto de Personal del Congreso de la República, aprobado mediante acuerdo de las Cámaras el 25 de febrero de 1981, “no podía ser modificado por una Resolución de la Directiva del Congreso, pues conforme al principio del paralelismo de las formas, sólo tenía competencia para tal fin el mismo cuerpo legislativo”. Aunado a que -fundamentó el a quo- las normas contenidas en la Resolución no conservan el mismo rango del Estatuto, por lo que no podría considerarse que forman parte del mismo, y en consecuencia la derogatoria contenida en la Resolución s/n de fecha 1° de mayo de 1994 publicada en la Gaceta Oficial N° 35.538 de fecha 02 de septiembre de 1994, abarca la Resolución de 1988.
Tales fundamentos fueron rebatidos por la parte apelante indicando que las consideraciones esgrimidas por la recurrida “hace depender los derechos de los funcionarios del extinto Congreso a una suerte de formalismo no exigido en ninguna ley”, pues, del propio texto de la exposición de motivo del Estatuto no se desprende el carácter de Reglamento Ley, que le otorga el a quo en sus consideraciones, por lo que “no se entiende que una normas (sic) que desarrollen (sic) aquel sea ilegal por una simple denominación”, o que, se le desconozca los derechos otorgados a los funcionarios del organismo porque aparentemente “el Presidente y el Vicepresidente no manifiestan la voluntad del órgano”, ya que tales funcionarios “no están al tanto del método aplicado para otorgarle derechos”.
Por su parte, los apoderados judiciales de la Asamblea Nacional señalaron que el apelante no se trata de “una suerte de formalismo” exigir que las modificaciones del referido Estatuto realizadas mediante la Resolución s/n de fecha de 1° de mayo de 1988 sigan la misma naturaleza de aquél, todo conforme al principio de paralelismo de las formas. Reiteraron que la Resolución no detenta fuerza jurídica para modificar el Estatuto, ya que no existe normativa alguna que facultara a los funcionarios que dictaron la Resolución, tal como así lo hicieron.
De lo anterior se observa que, tanto la sentencia recurrida como el apoderado del organismo querellado cuestionan la legalidad de la comentada Resolución, uno de los fundamentos que imposibilita la aplicación de la Resolución, por lo que es necesario pronunciarse sobre este punto, aun cuando lo substancial para determinar la aplicabilidad de la Resolución derogada más no impugnada (a través de un recurso ante un órgano jurisdiccional) es su vigencia en el tiempo.
Para aclarar los puntos debatidos y expuestos tanto en el escrito de fundamentación a la apelación como en la contestación, sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución, es menester precisar la naturaleza jurídica de la misma y, si ésta podía modificar el Estatuto de Personal del Congreso de la República dictado por las Cámaras de éste el 25 de febrero de 1981 y publicado en la Gaceta Oficial N° 32.188 de fecha 16 de marzo de 1981.
Así, tenemos que la Resolución S/N de fecha 1° de mayo de 1988 fue suscrita por los ciudadanos Reinaldo Leandro Mora y José Rodríguez Iturbe, en su condición de Presidente y Vicepresidente, respectivamente, para ese entonces, del extinto Congreso de la República, el cual establecía entre otros, el beneficio de la indemnización doble para los funcionarios que cumplieron diez (10) años o más ininterrumpidos de servicio. Igualmente establecía en su artículo 9, que los beneficios contemplados en la referida Resolución formaban parte del referido Estatuto dictado por las Cámaras.
Partiendo de lo anterior, es indudable que, nos encontramos frente a dos instrumentos jurídicos que poseen distintos rangos, pues el Estatuto fue aprobado por las Cámaras del extinto Congreso de la República en sesión conjunta siguiendo el procedimiento establecido en artículo 138 de la Constitución de 1961, vigente para ese entonces, y publicado en la Gaceta Oficial N° 32.188, y la Resolución de fecha 1° de mayo de 1988, la cual consagraba mejores beneficios para los funcionarios del Legislativo Nacional, que fue dictada por el Presidente y Vicepresidente, lo que a criterio de esta Corte, el primero, como acto legislativo en ejecución directa e inmediata de la ley, tienen por tanto, sin serlo, rango equiparable al de la ley, y el segundo trata de un acto emanado de funcionarios en funciones administrativas.
Ello así, es innegable que las modificaciones al Estatuto debían estar contenidas en un instrumento de igual rango o superior (poder de resistencia), tal como lo aseverara la sentencia apelada, y como lo consagra la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 218, el cual establece de manera clara que “Las leyes se derogan por otras leyes (…)”.
Sin embargo, la Resolución s/n del 1° de mayo de 1988, no fue declarada ilegal por ningún órgano jurisdiccional y estuvo vigente desde que se dictó hasta que fue derogada por la Resolución S/N del 2 de septiembre de 1994, la cual, se presume, generó beneficios a favor de los funcionarios que laboraban en ese entonces en el Congreso de la República, por lo que en este sentido considera este Órgano Jurisdiccional oportuno traer a colación extracto de la sentencia N° 1370 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 3 de agosto de 2001 (caso: Diego Rafael Pitre Duran vs. Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas) la cual, a su vez, citó sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 7 de diciembre de 1995 (caso: Francisco Tello Pirela), en la cual, acogiendo las afirmaciones del autor Joaquín Sánchez Covisa en su obra “La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano”, expresó:
“‘…Para resolver el punto en cuestión, la Sala estima necesario precisar que (…):
a. El supuesto de hecho de una determinada norma jurídica, sólo se realiza verdaderamente, en el momento preciso en que se consuma su último elemento constitutivo y, por tanto, él -supuesto de hecho- tiene lugar bajo la vigencia de una ley específica.
b. El principio de irretroactividad conduce a que, en aplicación de la regla ‘tempus regit actum’, la ley vigente durante un lapso dado, indique la existencia de los supuestos de hecho verificados bajo su vigencia y las consecuencias jurídicas derivadas de dichos supuestos.
c. El momento preciso en que un efecto jurídico se ha producido, esto es, el momento en que ha nacido una obligación concreta a cargo de una persona y a favor de otra –la cual, entonces, habrá adquirido un derecho como consecuencia de un hecho capaz de engendrarlo, según la ley existente en el instante de su realización-, es el de la exigibilidad jurídica de la misma. Por tanto, la producción de una obligación y su ingreso a determinado patrimonio tiene lugar –ante el derecho- en el momento en el cual la obligación se haga jurídicamente exigible.
Siendo así, para que un miembro del personal militar profesional pueda gozar del beneficio de pensión de retiro, debe cumplir con cada uno de los elementos constitutivos del supuesto de hecho, entre ellos el de pase a retiro (a tenor de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas del 04.07.77, y las respectivas reformas de fechas 28.12.89 y 25.08.93), momento en el cual se hace exigible la obligación, y por ende, se adquiere el derecho a tal beneficio’”.
Coincide esta Corte con el criterio jurisprudencial antes transcrito, pues, efectivamente, se hace exigible una obligación cuando el supuesto de hecho se ha generado bajo la vigencia de determinada ley. En el caso de marras son exigibles las obligaciones contempladas en la Resolución derogada si el supuesto de hecho de la norma se concretizó bajo la vigencia de la referida Resolución, es decir, haber cumplido más de diez (10) años al servicio de la Institución antes que la misma fuera derogada el 2 de septiembre de 1994 mediante la Resolución s/n del 1° de mayo de 1988.
Ahora bien, el derecho de los funcionarios del extinto Congreso de la República al pago de prestaciones dobles nace y se hace exigible en el momento en que se produce su jubilación, siempre y cuando hubieran cumplido diez (10) años de servicio ininterrumpido, pues es el retiro y no el mencionado período, el último elemento que debe consumarse para que se verifique el supuesto de hecho de la citada norma.
Siendo así, y visto que es el 15 de mayo de 2000 que, mediante Resolución emanada del órgano querellado, se le otorgó al quejoso la jubilación, por haber prestado servicios en el entonces Congreso de la República por más de diez (10) años, la norma que resulta aplicable no es la Resolución derogada, sino las normas contenidas en los instrumentos jurídicos vigentes (el Estatuto en comento y la Convención Colectiva suscrita por la representación sindical y los representantes del Congreso) para el momento en que se hizo exigible la solicitud de pago de las prestaciones sociales, es decir, desde el retiro del cargo del querellado, por consiguiente, puede afirmarse que el beneficio que pretende exigir el quejoso no era exigible y, por ende, el extinto Congreso de la República no tenía la obligación legal de otorgarle ese beneficio.
Por otra parte, con respecto al alegato expuesto por la parte apelante en cuanto a la violación del artículo 21 Constitucional, esta Corte debe señalar que coincide con el criterio asumido por el Máximo Tribunal, mediante el cual se ha dejado por sentado que el derecho a la igualdad y a no ser discriminado, está concebido para garantizar que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a ciertos sujetos de lo que se le concede a otros que se encuentran en paridad de condiciones, es decir, que no se establezcan diferencias de las cuales se derivan consecuencias jurídicas entre quienes efectivamente están en las mismas situaciones o supuestos de hecho.
Entonces, para que exista la discriminación o el trato no igualitario denunciado por el apelante, además de la aplicación de consecuencias jurídicas distintas a un mismo supuesto de hecho, es necesario, que el trato dado a las diferentes situaciones no esté en contravención con el ordenamiento jurídico, puesto que al denunciarse la discriminación no puede alegarse como referencia un trato en el cual se haya aplicado una normativa no vigente, pues, tal aseveración contraría el ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, y con base en el criterio anteriormente expuesto, concluye esta Corte que no puede considerarse infringido el derecho a la igualdad y no discriminación denunciado, por la negativa del extinto Congreso de la República a cancelar doble las prestaciones sociales del recurrente, pues no puede pretender éste que una Resolución derogada le acuerde un beneficio y menos aún que, con ocasión al no otorgamiento del mismo (indemnización doble) le sea violado el derecho constitucional a la igualdad, en la medida en que la Administración aplicando una Resolución derogada pudiere haberle concedido dichos beneficios a otros funcionarios. Así se decide.
En cuanto a la desaplicación por control difuso de la Resolución s/n del 2 de septiembre de 1994, por violar normas constitucionales (Artículo 89, numerales 1, 2, 3 y 4), cabe resaltar que, si bien es cierto lo afirmado por la representación del Poder Legislativo Nacional en su escrito de contestación referente a que la parte apelante no fundamentó su petición de desaplicación a través del control difuso, no es menos cierto que las normas que consagran este medio de control de la constitucionalidad (artículos 20 y 334 del Código de Procedimiento Civil y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente) lo consagran no sólo como un deber frente a una solicitud, sino la facultad de aplicar la Constitución aun cuando no se haya planteado, lo cual, concluye esta Corte, la no fundamentación de la solicitud de desaplicación no impide que el Juez se pronuncie sobre la inconstitucionalidad de una norma.
Ello así, reitera esta Corte lo expuesto por el a quo en la sentencia recurrida en cuanto a la necesidad de analizar el fundamento jurídico de la Resolución s/n del 2 de septiembre de 1994 a los fines de determinar si efectivamente era violatoria de normas constitucionales, en este sentido, es preciso traer a colación extracto de la comentada Resolución, el cual reza de la siguiente manera:
“Por cuanto a partir de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada con la representación sindical el 12 de mayo de 1994, la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República se rige únicamente por las estipulaciones que ésta contiene y por las disposiciones del Estatuto de Personal del Congreso de la República en acuerdo del 25 de febrero de 1981, publicado en la Gaceta Oficial número 32118 del 16 de marzo de 1981.”
Así las cosas, ante la denuncia referida por parte del apelante con respecto a que la Resolución en comento infringe el principio de progresividad, establecido en el numeral 1 del artículo 89 Constitucional, debe esta Corte señalar, que habiéndose establecido que los instrumentos aplicables al caso de autos, lo constituyen el Estatuto de Personal del extinto Congreso de la República y la Convención Colectiva del Trabajo que rige a esos mismos funcionarios y considerando que cualquier beneficio a los efectos del monto a cancelar por concepto de pago de prestaciones sociales para el querellante, nació en fecha 15 de mayo de 2000, debe necesariamente concluirse que el beneficio adicional de la indemnización doble solicitada, constituyó para el querellante una mera expectativa de derecho, es decir, simple esperanza de futura adquisición de un derecho (Osorio, Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Obra Grande. Argentina, 1963).
Tal expectativa estuvo latente mientras la Resolución que consagraba este beneficio adicional tuvo vigencia, pero que nunca llegó a consolidarse como un derecho adquirido en cabeza de la querellante, por cuanto, para el momento en que el recurrente pasó a ser acreedor de la misma (indemnización), el beneficio adicional del pago doble (no así el derecho a gozar de jubilación y prestaciones sociales) había sido suprimido. De allí que se concluye, que no hay infracción alguna al principio de la intangibilidad y progresividad de los beneficios laborales. Así se decide.
En lo que respecta al principio de la irrenunciabilidad de los derechos laborales, establecido en el numeral 2 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte observa que, tal como lo señaló la parte querellante, el derecho a cobrar prestaciones sociales existe, no obstante, es el monto de las mismas la circunstancia que está variando. En consecuencia, la falta de pago doble de las prestaciones sociales solicitada, no implica per se la renuncia del derecho a percibir prestaciones sociales. Así se decide.
En cuanto a la denuncia relativa a que dicha Resolución atenta contra el principio de la norma más favorable, debe señalarse que la aplicación de esta regla de interpretación de las normas laborales, consagrada en el numeral 3 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, procede siempre y cuando haya “dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora”.
Señala el autor Plá Rodríguez que esta regla prevé que como excepción al principio de la jerarquía normativa “en caso de que haya más de una norma aplicable, se deba optar por aquella que sea mas favorable, aunque no sea la que hubiere correspondido según los criterios clásicos sobre jerarquía de las normas” (Plá Rodríguez, Américo. Los Principios del Derecho del Trabajo, Ediciones De Palma, 3º edición, Buenos Aires Argentina. 1998, p. 84).
Ahora bien, se observa que en el presente caso no se está en presencia de un conflicto entre normas de distinta jerarquía, sino que, muy por el contrario, se reclama la aplicación de una Resolución derogada a los fines del pago de una indemnización doble, así el principio de favor o la máxima de la norma más favorable resulta inaplicable al caso de autos, ya que el mismo presupone la existencia de un conflicto entre distintas normas vigentes con igual aptitud para regular un determinado supuesto, lo cual no se verifica en el presente caso, ya que la normativa vigente a los fines de regular la relación laboral en comento lo constituyen el Estatuto de Personal del Congreso de la República en acuerdo del 25 de febrero de 1981, publicado en la Gaceta Oficial N° 32.118 del 16 de marzo de 1981 y la Convención Colectiva de Trabajo celebrada con la representación sindical el 12 de mayo de 1994. En consecuencia, se estima improcedente la denuncia realizada. Así se decide.
Por todo lo anterior, este Órgano Jurisdiccional declara SIN LUGAR la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 30 de abril de 2003, y en consecuencia la CONFIRMA en todo sus términos. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta el 3 de septiembre de 2003 por el abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 26.906, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano CARLOS ALBERTO CABELLO GRANADO, portador de la cédula de identidad N° 5.213.419, , contra la decisión de fecha 30 de abril de 2003, emanada del Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró sin lugar la querella interpuesta por el referido ciudadano contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (por órgano de la ASAMBLEA NACIONAL).
2. SIN LUGAR el referido recurso de apelación.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los treinta (30) días del mes de marzo de dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Acc.,
MIRIANNA LA CRUZ ROMERO
Exp. N° AP42-R-2004-000320.-
ASV / e.-
En la misma fecha treinta (30) de marzo de dos mil seis (2006), siendo la (s) 9:10 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-00823.
La Secretaria Acc.,
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