TSJ Regiones - Decisión

Juez Ponente: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N° AP42-G-2004-000037
En fecha 21 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 2004/591 de fecha 29 de noviembre de 2004, anexo al cual el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Lara remitió expediente contentivo a la demanda interpuesta por la empresa FLORA, C.A., sociedad de comercio domiciliada en Barquisimeto, Estado Lara, inscrita por ante el Registro Mercantil del Estado Lara en fecha 20 de julio de 1979, bajo el N° 19, Tomo 5-D, representada por el ciudadano Antonio Coello Mendoza, con cédula de identidad N° 3.539.678, en su condición de “representante judicial” de dicha sociedad de comercio, asistido por el abogado Miguel Adolfo Anzola Crespo, con cédula de identidad No. 7.347.864, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 31.267, contra la empresa HIDROLARA, C.A., sociedad de comercio domiciliada en Barquisimeto, Estado Lara, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, en fecha 3 de octubre de 1994, bajo el No. 55, Tomo 25-A.
Dicha remisión se efectuó debido a la decisión de fecha 23 de noviembre de 2004 dictada por el mencionado Juzgado Superior mediante la cual se declaró incompetente para seguir conociendo del proceso, y declinó la competencia en las Cortes en lo Contencioso Administrativo “en razón del carácter eminentemente administrativo de los contratos cuyos pagos se solicitan y por la naturaleza pública (como parte de la Administración Pública Descentralizada) de la empresa HIDROLARA, C.A., dado que el régimen de cuantías, vigente determinan la competencia a favor de las Cortes Contencioso-Administrativas.”
En fecha 3 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.
En fecha 21 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
El 13 de octubre de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia designó como Jueces de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Alejandro Soto Villasmil, y Alexis José Crespo Daza, quienes fueron juramentados el día 18 de octubre de 2005.
En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su junta directiva de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidente), Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente), y Alexis José Crespo Daza (Juez).
En fecha 22 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza
En esta misma fecha, se acordó pasar el expediente al Juez Ponente.
Examinadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 25 de septiembre de 2002, la empresa FLORA, C.A., antes identificada, representada por el ciudadano Antonio Coello Mendoza, asistido por el abogado Miguel Adolfo Anzola Crespo, interpuso por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos, demanda contra la sociedad de comercio HIDROLARA, C.A.; demanda que fue asignada por distribución al Juzgado Tercero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara.
De conformidad con lo expuesto en el escrito libelar, la demandante y la demandada “suscribieron un contrato de operadoras que tenía por objeto la ejecución a todo costo, por su exclusiva cuenta y responsabilidad, con sus propios maquinarias, equipos, materiales de primera calidad y demás implementos de trabajo de su propiedad, el SERVICIO DE OPERACIÓN, MANTENIMIENTO Y CUSTODIA DE LAS REDES DE ACUEDUCTO Y ESTANQUES DE ALMACENAMIENTO DE LA ZONA CASCO CENTRAL, SUR, ESTE Y OESTE DE BARQUISIMETO, MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.”
Narra la demandante que “[e]sta contratación de servicios se ejecutó de forma eficiente, eficaz y óptima por […] ‘FLORA, C.A.’, hasta el día 23 de marzo del año 2001, oportunidad en que fuera notificada la empresa ‘FLORA, C.A’, de la decisión por parte del ente contratante ‘HIDROLARA, C.A., de prescindir de los servicios recibidos…”
De acuerdo con lo expresado por la demandante en su libelo, la empresa HIDROLARA, C.A. dejó de pagar “el monto correspondiente a unos contratos de servicios y algunas valuaciones presentadas para su cobro”.
La empresa demandante señala como fundamento jurídico de sus pretensiones “los artículos 1167 del Código Civil, relativo a la ejecución o resolución de los contratos, el artículo 1264 del mismo texto, que consagra el cumplimiento de las obligaciones en la forma exacta en que han sido contraídas.”
En virtud de ello, demanda el pago de las sumas que afirma corresponden a las valuaciones por obras ejecutadas y no pagadas por HIDROLARA, C.A, e invoca “la procedencia de aplicación a las cantidades exigidas el método indexatorio o de corrección monetaria” y, finalmente, solicita se siga el procedimiento por intimación previsto en los artículos 640 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Por auto del 17 de octubre de 2002, el Juzgado Tercero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara admitió la demanda incoada y, en consecuencia, ordenó intimar a la demandada, en la persona de su Presidente, para que concurriera al Tribunal dentro de los diez (10) días de despacho siguientes a cancelar bajo apercibimiento de ejecución las cantidades reclamadas, ordenando igualmente, notificar al Procurador General del Estado Lara.
Luego de sustanciado el proceso por intimación, con las incidencias que en él se produjeron, el Juzgado Tercero en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, mediante sentencia de fecha 22 de junio de 2004 declaró PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda incoada por la empresa FLORA, C.A. contra HIDROLARA, C.A., en virtud de lo cual condenó a la empresa demandada a pagar a la demandante las sumas indicadas en dicha decisión.
El 16 de septiembre de 2004, el apoderado judicial de la empresa demandada apeló de la sentencia dictada. Por auto del 21 de septiembre de 2004 se oyó la apelación y se ordenó remitir el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos para ser distribuido entre los Juzgados Superiores de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, a los fines de que conociera y decidiera dicha apelación, en virtud de todo lo cual el expediente fue remitido al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara.
Mediante escrito de fecha 25 de octubre de 2004, los apoderados judiciales de la empresa HIDROLARA, C.A. solicitaron al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara que se pronunciara sobre su competencia para conocer de la presente causa y que se declarara incompetente para seguir conociendo de este proceso “no sólo por razón del carácter eminentemente administrativo de los contratos cuyo pago se solicita, sino por la naturaleza pública (como parte de la Administración Pública Descentralizada) de […] HIDROLARA, C.A. y debido al régimen de cuantías vigentes que determinan la competencia a favor de las Corte Contencioso-Administrativas.”
Mediante escritos de fecha 5 de noviembre de 2004, las partes presentaron sus conclusiones escritas, con ocasión de la celebración del acto de informes en la presente causa.
Mediante sentencia de fecha 23 de noviembre de 2004, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, razonando en términos similares a los expuestos por la parte demandada, declinó en las Cortes en lo Contencioso Administrativo la competencia para seguir conociendo de la presente causa.
II
DE LA DECLINATORIA DE LA COMPETENCIA
A los fines de fundamentar la decisión adoptada en cuanto a la competencia para conocer de la presente causa, el Juzgado declinante expone, en lo esencial de su decisión que “HIDROLARA, C.A., es una empresa compuesta en su totalidad por capital público que tiene una mayoría accionaria perteneciente a la entidad Estado Lara, y donde la totalidad de entidades territoriales, municipales tiene participación directa en el capital social y en la votación de su asamblea general, siendo una persona jurídica no territorial con forma de derecho privado y primordial de la administración pública descentralizada en materia de prestación de servicio de aguas dirigida a dar satisfacción a un interés general y público, y como quiera que los contratos identificados como H-COP-04-98, H-COP-014-98, H-COP-07-99, están referidos a la ejecución de obras públicas de mantenimiento a una gran cantidad importante (sic) de la población, estamos en presencia de contratos administrativos suscritos por HIDROLARA, C.A. y la empresa FLORA C.A., los cuales quedan sujetos a la jurisdicción contencioso administrativa.”
Luego de estas afirmaciones, dicho Tribunal hizo referencia a las decisiones de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fechas 2 de septiembre y 5 de octubre de 2004, para concluir que “[…] aplicando dicha doctrina [jurisprudencial] al caso que nos ocupa, la competencia para conocer de la demanda que por cobro de bolívares, vía intimatoria intentó la empresa FLORA, C.A. contra HIDROLARA, C.A. corresponde a las Cortes en lo Contencioso-Administrativo con sede en Caracas.”
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Tal como se ha expuesto en la narrativa del presente fallo, el Juzgado declinante consideró que la competencia para seguir conociendo de la presente demanda correspondía a las Cortes en lo Contencioso Administrativo, en primer lugar, debido a que los contratos que dan origen a las pretensiones deducidas tienen –a su juicio- un “eminente” carácter administrativo, y en segundo lugar, debido a que según la doctrina jurisprudencial de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dicha demanda, por su cuantía, debía ser conocida por estas Cortes.
Estima la Corte necesario, por tanto, analizar cada uno de estos fundamentos de la sentencia en virtud de la cual se declinara en ella la competencia para conocer y decidir la presente causa, sin embargo, no puede dejar de advertirse que, a pesar de que el Juzgado declinante declaró la competencia de las Corte en lo Contencioso Administrativo para “continuar” conociendo del proceso, cuando es lo cierto que los criterios que empleó para pronunciarse sobre la competencia judicial sobre este caso, es decir, el criterio material (la naturaleza administrativa de los contratos involucrados) y la cuantía, podrían ser pertinentes para determinar el Tribunal que debe conocer y decidir la causa en primera instancia, mas dado que ya fue dictada en esta causa una sentencia en primera instancia, entonces, lo procedente habría sido –de ser correctos los razonamientos del declinante- afirmar la competencia de estas Cortes para conocer en primera instancia, previa decisión sobre la validez de la sentencia ya dictada, todo ello a partir de la premisa esencial de que –tal como lo ha afirmado la más autorizada doctrina en la materia- la competencia es condición para emitir la decisión de mérito, mas no es determinante de la validez de las actuaciones en el proceso.
Advertido lo anterior, pasa la Corte a pronunciarse sobre la declinatoria de la competencia que se le hiciera, para lo cual debe analizar los argumentos que han servido de fundamento a la decisión dictada sobre esta materia, a los cuales hizo referencia previamente, por lo que, ante todo, debe analizarse la naturaleza de los contratos que dan origen a las pretensiones deducidas en el presente caso, para lo cual, visto que se ha estimado que dichos contratos son de naturaleza administrativa, es conveniente hacer algunas precisiones sobre el concepto de los contratos administrativos.
Hace ya tiempo comenzó en Venezuela el reconocimiento y admisión de la existencia de un tipo especial de contratación de la Administración Pública: los contratos administrativos. Este reconocimiento tiene muy importante asiento en la jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República. Así, correspondió a la Corte Federal y de Casación hacer los primeros señalamientos jurisprudenciales al respecto, a través de la sentencia de fecha 5 de diciembre de 1944, (caso: N. V. Aannemerbeddrijt voorhen T. den Brejen Van Den Bout), a través de la cual reconoció la existencia de estos contratos, respecto a los que expresó que “no deben aplicarse por analogía a los contratos administrativos […] las disposiciones del Derecho Privado…”; en este singular régimen jurídico-contractual -el cual incluye, por supuesto, el foro ante el cual han dilucidarse las controversias que de ellos deriven- radica la especialidad de los contratos administrativos.
A partir de aquel momento la jurisprudencia emanada de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa –a diferencia de la doctrina en la materia- no ha titubeado en reconocer la existencia de los contratos administrativos. Una muy importante decisión en la materia fue la producida por la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el 14 de junio de 1983 (Caso Acción Comercial), en la cual se señaló lo siguiente:
“Cuando requerimientos del interés colectivo así lo postulan, acude la Administración a la figura del contrato administrativo para asegurarse la colaboración del particular en la satisfacción de determinadas necesidades de interés general. La presencia de la Administración –dadas determinadas condiciones- en el negocio jurídico, marca a éste, inevitablemente, de características distintas a las de la contratación ordinaria, para asegurar de esta manera que aquélla, depositaria del interés general o colectivo, pueda comprometerse sin sacrificarlo en aras de intereses privados de los administrados, por importantes –individualmente considerados- que éstos parezcan. [...] No sin razón se ha afirmado que entre esos dos extremos –sujeción a las normas de derecho civil, expresada en el respeto a la ecuación económica del contrato; y violación de algunos principios de derecho privado, motivada por razones de interés público- encuentra su adecuado y paradójico juego la peculiar teoría del contrato administrativo, cuya regulación queda sometida a reglas especiales distintas de las que rigen los pactos jurídico-privados.”.
De acuerdo con este fallo, dos elementos hay que destacar de los contratos administrativos, en primer lugar, que éstos se caracterizan por la presencia de la Administración Pública como parte en la contratación, la cual, en su condición de depositaria del interés general (y movida a la contratación por este mismo interés), impregna a ésta de especiales características, “distintas a las de la contratación ordinaria”, de lo cual deriva el segundo de los elementos a destacar, esto es, la vinculación del contrato con fines u objetivos de utilidad pública.
Previamente una decisión de la Corte Federal y de Casación, de fecha 12 de noviembre de 1954 (caso Machado-Machado o Conejos Mestizos), se refirió a estas mismas características del contrato administrativo, y señaló lo siguiente:
“Frente a muchas discrepancias surgidas entre multitud de autores, de las cuales no es el caso tratar, es un hecho cierto y admitido hoy por la jurisprudencia y la doctrina, la existencia de negocios contractuales entre los particulares y la administración pública, regidos por el derecho público. En tales contrataciones o contratos de derecho público la causa inmediata de las prestaciones de la administración la constituye las contraprestaciones del particular, y la causa o motivo determinantes, es el interés público que con esas prestaciones se persigue.
“Cuando la Administración Pública, pues, obrando como tal, celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos, sin duda frente a un contrato administrativo”.
Tal como lo destaca este fallo, la sujeción del contrato administrativo a un régimen de Derecho Público, encuentra su justificación en la estrecha vinculación del contrato con fines de utilidad pública tutelados por la Administración; fines estos que se identificaron por mucho tiempo con el concepto más amplio posible del servicio público, entendido como toda actividad de la Administración Pública regida por la Ley y ejecutada en beneficio del interés colectivo.
Así, para la jurisprudencia en la materia, los contratos administrativos se caracterizan por este vínculo con el servicio público, el cual se revela como el elemento definidor de este tipo de contratos; así lo puso de relieve la sentencia de fecha 11 de agosto de 1983 (caso Cervecería de Oriente), dictada por la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en la cual se expresó lo siguiente:
“La evolución de la teoría del contrato administrativo […] y el hecho evidente de su consagración legislativa en nuestro derecho positivo (artículo 42, ord. 14 L.O.C.S.J.) conducen a la Corte a concluir en la existencia de negociaciones celebradas por las administraciones públicas que están sometidas a un régimen de derecho público del cual dimanan importantes consecuencias jurídicas, siendo una de ellas de las más resaltantes […] el órgano de competencia jurisdiccional para conocer de los litigios que se produzcan con motivo de tales negociaciones.
“Por esta circunstancia, no comparte la Sala el criterio del autor citado por los recurrentes acerca de que ‘la distinción entre contratos administrativos y contratos de derecho privado de la Administración está en la actualidad superada y ya no tienen interés jurídico alguno’. Para la Sala, la presencia de ‘cláusulas exorbitantes’ en un contrato celebrado por la Administración Pública constituye índice evidente de la existencia de un contrato administrativo, pero ellas no hacen otra cosa que revelar la noción de interés general o colectivo que el servicio público entraña”.
En este mismo sentido se manifestó la decisión de fecha 1º de abril de 1986, de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia (caso: Hotel Isla de Coche I), en la cual se puso de manifiesto que “la originalidad revelada por la jurisprudencia venezolana […] estuvo en que –apartándose del criterio imperante entonces en Francia de la monopólica trascendencia de las cláusulas exorbitantes para identificar los contratos de naturaleza administrativa- centró la teoría de los contratos administrativos en la noción, para entonces abandonada en la propia Francia, del servicio público como factor clave en la determinación de dichos contratos.”
De esta forma, la Sala enfatizó que lo esencial en la determinación de los contratos administrativos, es la relación de su objeto con prestaciones de utilidad pública. Es esto lo que determina la eventual presencia de disposiciones contractuales exorbitantes del derecho común, las cuales, por tanto, como lo ha señalado la jurisprudencia, no son más que expresiones reveladoras de la existencia de este vínculo entre el objeto del contrato y tales prestaciones utilidad pública; vínculo este que es, en verdad, el elemento determinante para calificar a un contrato como administrativo, y no la presencia, per se, de tales cláusulas exorbitantes.
Por ello, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, aún en ausencia de cláusulas exorbitantes, no dudó en calificar a determinados contratos como administrativos, atendiendo a los fines de utilidad pública que subyacían en la contratación.
Más recientemente, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 3 de agosto de 2000 (caso PROVENEXPORT), ratificó los criterios antes señalados al expresar que:
“…cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona, pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y tal interés general puede ser de la Nación o Estado, o de las Municipalidades. La noción de servicio público, en sentido amplio, ha sido criterio de esta Sala en términos tales que, al tener el contrato por objeto la prestación de un servicio de utilidad pública, es y debe así admitirse su naturaleza eminentemente administrativa y, de ese modo, el objeto vinculado al interés general se constituye como el elemento propio y necesario de la definición en cuestión.”
Igualmente, ha expresado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No. 2743 del 20 de noviembre de 2001 (caso Monagas Plaza, C. A. contra Banco Industrial de Venezuela, C. A.) lo siguiente:
“[…] se pueden mencionar dentro del índice de rasgos o caracteres propios de los contratos administrativos (los cuales deben ser examinados en cada caso a fin de concluir si se está o no en presencia de un contrato de esa naturaleza) fundamentalmente los siguiente: a) que la actividad desarrollada sea trascendente para la prestación de un servicio público; b) que una de las partes sea [la] Administración Pública bien descentralizada funcional o territorialmente; c) que la actividad contratada sea de tal forma inherente o conexa con la actividad pública o de servicio público, que sin aquélla no se podría llevar a cabo esta última; y, d) que el contrato suponga un subsidio evidente a favor del beneficiario del servicio y a cargo de una de las partes contratantes.”.
Considera esta Corte totalmente acertados los criterios antes expuestos, especialmente ante el reconocimiento legal expreso de la figura de los contratos administrativos, tal como se ha hecho a través de la disposición contenida en el numeral 25 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la cual viene a recoger el reconocimiento legal que de estos contratos efectuara el numeral 14 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por lo que, en definitiva, no hay lugar a dudas de que la relación entre el objeto de ciertos contratos de la Administración Pública con precisos fines de utilidad pública es lo que determina la naturaleza administrativa o no de tales contratos.
La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sintetizó muy claramente este criterio en sentencia No. 1175 del 23 de mayo de 2000, al expresar lo siguiente:
“La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido, a fin de hacer la distinción, los clásicos criterios de la finalidad de servicio público o de la cláusula exorbitante, de modo que, si se trata de una negociación en la cual se evidencia el interés o la noción del servicio público en su realización, la competencia corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, concretamente, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, conforme a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 42 ejusdem . Así, cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona, pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y tal interés general puede ser de la Nación o Estado, o de las Municipalidades.
“La noción de servicio público, en sentido amplio, ha sido criterio asumido y mantenido por esta Sala en términos tales que, al tener el contrato por objeto la prestación de un servicio de utilidad pública, es y debe así admitirse su naturaleza eminentemente administrativa y, de ese modo, el objeto vinculado al interés general se constituye como el elemento propio y necesario de la definición en cuestión. Un servicio será público, cuando la actividad administrativa busque el desarrollo de una tarea destinada a satisfacer un interés colectivo.” (Subrayado y destacado del original).
Es a la luz de esta muy larga tradición jurisprudencial, de la cual se ha hecho aquí una muy breve reseña, que deben interpretarse, a juicio de la Corte, las más reciente decisiones de nuestro máximo Tribunal, cuya Sala Político-Administrativa, ha insistido en señalar “como características esenciales de los contratos administrativos: a) Que una de las partes en el contrato sea un ente público; b) La presencia en el contrato de las llamadas cláusulas exorbitantes; y c) La finalidad de utilidad de servicio público en el contrato.” (Véase: entre muchas otras: Sentencia No. 6.456 del 07 de diciembre de 2005). A juicio de la Corte, la segunda de estas características, es decir, la presencia en el contrato de cláusulas exorbitantes (del derecho común, se entiende) es ciertamente un elemento revelador de la existencia de un contrato administrativo, pero es igualmente, un elemento contingente, pues pudiera estar presente o no en la contratación que se analiza, ya que como se ha dicho es la presencia de la Administración Pública en el contrato y la vinculación del objeto de éste con prestaciones de utilidad pública lo imprescindible en la identificación de tales contratos.
Lo anterior es consecuente con el criterio, también de profunda raigambre jurisprudencial, según el cual las prerrogativas extraordinarias de la Administración en los contratos administrativos (que suelen ser el objeto de las llamadas cláusulas exorbitantes) no tienen porque constar, sin embargo, en una disposición contractual expresa, pues ellas subsisten en virtud del principio de autotutela de la Administración, por lo que se consideran, muchas de ellas, implícitas en todo contrato de naturaleza administrativa (Véase sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 3 de diciembre de 1991, ratificada por sentencia No. 705 del 20 de julio de 2000 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como sentencias de la misma Sala Nos. 633, de fecha 29 de abril de 2003, 1164 de fecha 23 de julio 2003 y 1413 del 23 de septiembre de 2003). Por consiguiente, las llamadas cláusulas exorbitantes no harían más que exteriorizar muchas de estas prerrogativas, pero su existencia misma no se puede hacer depender del hecho –eminentemente contingente- de que se incluya o no en el contrato alguna cláusula considerada exorbitante del Derecho Común, pues tales prerrogativas dimanan del ejercicio irrenunciable de las competencias que la Administración ostenta sobre el servicio público. Así lo han apuntado con claridad los autores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, quienes han expresado lo siguiente:
“La justificación de estos poderes [de la Administración respecto del contrato administrativo] radica en el hecho evidente de que la Administración no puede legalmente desentenderse de la marcha de las actividades que son de su competencia. La competencia es irrenunciable […] y tiene que ser forzosamente ejercida por los órganos que la tienen atribuida como propia; el contrato no implica una renuncia a esa competencia, sino sólo una colaboración privada en su cumplimiento. Esto es especialmente claro en el contrato de gestión de servicios públicos, en el que la Administración cede la gestión o explotación, pero retiene siempre la titularidad del servicio.” (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón: Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1990, Tomo I, p. 700.).
En definitiva, estima la Corte que aún en ausencia de cláusulas exorbitantes, puede predicarse la naturaleza administrativa de un determinado contrato en virtud de la vinculación de su objeto con la prestación de un servicio público (en el más amplio sentido de la expresión), lo cual bastaría para justificar el ejercicio obligatorio e irrenunciable de las potestades de la Administración sobre la gestión de ese servicio público, a tenor de los preceptuado en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Al analizar el caso planteado a la luz de los criterios antes expuestos debe advertirse, ante todo, que la existencia de una previa relación contractual entre la demandante y la demandada no es un asunto controvertido en la presente causa, pues, tal como ya se ha explicado, tales contrataciones son el fundamento de las pretensiones de la primera, mientras que ésta última (la demandada), expresó en su escrito de contestación a la demanda, en primer lugar, que reconoce “la validez de los contratos identificados H-COP-04-98, H-COP-014-98, H-COP-07-99” todos los cuales, afirmó la presentación judicial de la demandada, fueron suscritos por su representada (Vid.: folio 91 del expediente). Asimismo, admite la demandada que en fecha 26 de marzo de 2001 manifestó a la demandante su voluntad de prescindir de los servicios de FLORA, C.A. (Vid.: 92 vto. del expediente).
Por otra parte, tanto la empresa demandante (FLORA, C.A) como la demandada (HIDROLARA, C.A.), en sendos escritos consignados el 5 de noviembre de 2004 y el 25 de octubre de 2004, respectivamente, reconocen que ésta última es una sociedad de comercio cuyas acciones son propiedad, todas ellas, de distintos entes político-territoriales, incluyendo al Estado Lara y los municipios que lo integran.
Es evidente para esta Corte, entonces, que en las contrataciones que dieron origen a las reclamaciones interpuestas, está presente un ente funcionalmente descentralizado de la Administración Pública, con forma de derecho privado, a tenor de lo establecido en el artículo 29, numeral 1, literal b, de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Adicionalmente, observa la Corte que de las actas procesales se evidencia que los diversos contratos suscritos por las empresas que son parte en este proceso, tienen todos ello el mismo objeto, esto es, la ejecución por parte de FLORA, C.A. del servicio de “OPERACIÓN, MANTENIMIENTO Y CUSTODIA DE LAS REDES DE ACUEDUCTOS Y ESTANQUES EN LA ZONA CASCO CENTRAL SUR, ESTE Y OESTE DE BARQUISIMETO, MUNCIPIO ARISMENDI, ESTADO LARA”.
Considera esta Corte que la prestación de este servicio tiene una evidente utilidad pública, pues implica la ejecución de actividades directamente ligadas a la satisfacción de una necesidad de interés general como lo es suministro de agua potable. Estas actividades están de tal forma ligadas a la satisfacción de estas necesidades que ellas implican no sólo el mantenimiento, sino la operación y la custodia de las redes de acueductos y estanques para la prestación del servicio de suministro de agua a parte de la ciudad de Barquisimeto del Estado Lara.
Debe destacar esta Corte que la utilidad pública de estas actividades es más que evidente, y así lo demuestra, en primer lugar, su vinculación a la prestación de un servicio que el propio Texto Constitucional no ha dudado en calificar como un verdadero servicio público, al referirse a las competencias de los entes locales en la materia (artículo 178, numeral 6 de la Constitución); servicio este que, además se vincula al aprovechamiento y explotación de un bien, las aguas, declarado por la Constitución como del dominio público de la Nación, insustituible para la vida y el desarrollo, para el cual el Constituyente llamó a establecer, por su importancia para el interés general, las disposiciones legales para su protección, aprovechamiento y recuperación (artículo 304 de la Constitución).
A todo ello debe añadirse que la actividad relativa a la explotación, aprovechamiento y distribución de las aguas siempre ha estado sometida a regulaciones de Derecho Público, tales como las contenidas en la Ley Forestal de Suelos y Aguas y en la Ley Orgánica del Ambiente, lo cual deja ver la trascendencia de esta actividad para el interés general.
Por estas razones estima la Corte evidente que el objeto de los contratos antes mencionados está estrechamente vinculado a una actividad de evidente utilidad pública, por lo que es concluyente que tales contratos, efectivamente, deben ser considerados como verdaderos contratos administrativos. Así se decide.
Adicionalmente, de advertir la Corte que el vértice de las pretensiones deducidas en la presente causa es, precisamente, el cumplimiento de los mencionados contratos, ya que lo exigido por la parte demandante es el pago del precio atribuido contractualmente (calculado y certificado para cada actividad en las respectivas valuaciones de obra).
La conclusión antes expresada, sobre la naturaleza administrativa de los contratos de los cuales derivan las pretensiones deducidas, deben llevar, a su vez, a afirmar la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer y decidir la presente demanda; sin embargo, toca ahora determinar el órgano judicial concreto que debe ejercer tal competencia.
En este sentido el Tribunal declinante ha afirmado que ese órgano ha de ser alguna de las Cortes en lo Contencioso Administrativas, en función de la cuantía de lo reclamado, según la interpretación que deriva de contenido del numeral 25 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y los criterios establecidos por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencias de fechas 2 de septiembre y 5 de octubre de 2004.
Debe advertir la Corte, sin embargo, que la conclusión en este caso no se revela tan sencilla, ya que es lo cierto que para la fecha de interposición de la demanda (25 de septiembre de 2002) no se encontraba en vigor la mencionada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y la normativa aplicable al conocimiento y decisión de las causas relativas a la ejecución de contratos administrativos se encontraban contenidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema Justicia. Se impone pues revisar los criterios sentados por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sobre la aplicación temporal de la Ley Orgánica que actualmente regula sus funciones. Al respecto ha señalado la Sala, reiteradamente lo siguiente:
“De lo anteriormente expuesto se evidencia, que si bien la presente demanda fue instaurada bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, durante su tramitación fue sancionada la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que a los efectos de determinar la competencia de esta Sala para conocer de la misma, debe establecerse cual de las dos leyes es la aplicable, y en tal sentido se advierte:
“El dispositivo del artículo 2 de la Carta Magna, consagra derechos y principios que resguardan los valores superiores del ordenamiento jurídico, entre ellos, el reconocimiento del Estado de Derecho y de Justicia y bajo ese marco principista, el artículo 26 eiusdem, dispone que toda persona tiene derecho a una tutela efectiva de sus derechos e intereses y que a tal fin el Estado garantizará una justicia expedita y sin dilaciones indebidas.
“De acuerdo con los principios antes referidos, observa la Sala que el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil (aplicable por remisión expresa del primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela) establece que: “La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la Ley disponga otra cosa”.
“Así mismo se aprecia, que el artículo 9 del mencionado Código, establece la aplicación inmediata de la ley procesal desde su entrada en vigencia, al disponer que: “La Ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia, aún en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regularán por la ley anterior”.
“De la disposición antes aludida se entiende, que a pesar de que las leyes procesales son de aplicación inmediata, la propia norma reconoce que no pueden tener efecto retroactivo respecto a los actos ya cumplidos y a sus efectos procesales no verificados todavía, respetando así otros principios y normas constitucionales como el de la irretroactividad de la ley (Art. 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
“En este orden de ideas conviene destacar, que de aceptarse la aplicación inmediata de esta nueva norma procesal de competencia, las partes procesales en cada una de las causas en curso se encontrarían expuestas a sufrir las consecuencias de los cambios sobrevenidos, entre ellos el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.
“Este principio general, cuyo origen proviene del derecho romano, se denomina perpetuatio iurisdictionis y tradicionalmente la doctrina ha abarcado en él a la jurisdicción y a la competencia.
“Sin embargo, en el presente caso no se trata de una afectación de la jurisdicción sino de una regulación de la competencia, razón por la cual el principio más apropiado conforme a lo expuesto por el Maestro Luís Loreto, es el de la llamada perpetuatio fori (Ensayos Jurídicos, “Principios Fundamentales en la reforma del Código de Procedimiento Civil Venezolano”, Fundación Roberto Goldschmidt, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1987, p. 19), igualmente contenido en el artículo 3 eiusdem; en el entendido de que el principio se aplica a las circunstancias que constituyen los criterios atributivos sobre los cuales un Tribunal puede conocer una causa, esto es, la materia, el valor, el territorio o el grado del Tribunal.
“Este principio de la perpetuatio fori igualmente se encuentra consagrado en el Código Procesal Civil Modelo para Iberoamérica, elaborado por el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal. (Publicación de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Estudios, N° 47, Caracas, 1994, pag.93).
“Así, dispone el artículo 12 del citado Código lo siguiente:
‘Las normas procesales son de aplicación inmediata y alcanzan a los procesos en trámites.
No obstante, no regirán para los recursos interpuestos ni en los casos en que se supriman instancias ni para los trámites, diligencias o plazos que hubieren empezado a correr o tenido principio de ejecución antes de su entrada en vigor, los cuales se regirán por las normas precedentes
Asimismo, el Tribunal que esté conociendo en un asunto, continuará en el mismo hasta su terminación, aunque la nueva norma modifique las reglas de competencia’. (Negrillas de la Sala).
“De lo antes expuesto, la Sala evidencia, que respecto a la potestad de juzgamiento y, en este caso, la competencia del órgano jurisdiccional, cuando la ley no disponga expresamente lo contrario, ésta se determina por la situación fáctica y normativa existente para el momento de presentación de la demanda, sin que pueda modificarse la competencia, al no tener efectos los cambios posteriores de la ley procesal.
“De acuerdo con lo anteriormente expuesto, en resguardo del derecho a la defensa, la celeridad procesal y a la tutela judicial efectiva que deben imperar en el proceso judicial venezolano, dando así cumplimiento a lo dispuesto en los mencionados artículos 2 y 26, así como el 335 de la Constitución vigente, y en el segundo aparte del artículo 1° de la Ley Orgánica que rige este Alto Tribunal, que establece: “El Tribunal Supremo de Justicia garantizará la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales”, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su carácter de garante de los principios y valores constitucionales, considera que, en aplicación de las premisas anteriormente expuestas y conforme al principio de la perpetuatio fori debe examinar su competencia a la luz de lo dispuesto en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para el momento en que fue interpuesta la presente demanda, esto es, el 21 de octubre de 2003.
“Ahora bien, la norma anteriormente citada, textualmente establecía que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: ‘…Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades…’.
“Ahora bien, tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Sala han señalado como características esenciales de los contratos administrativos: a) Que una de las partes en el contrato sea un ente público; b) La presencia en el contrato de las llamadas cláusulas exorbitantes; y c) La finalidad de utilidad de servicio público en el contrato.
“En el presente caso se observa que se encuentran satisfechas las referidas características esenciales de los contratos administrativos.
…(omissis)….
“En consecuencia, se observa que en el presente caso, se encuentran satisfechas las referidas características esenciales de los contratos administrativos; por tanto, la competencia para conocer del mismo corresponde a esta Sala Político-Administrativa de conformidad con lo establecido en el antes referido ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.” (Sentencia No. 6456 del 7 de diciembre de 2005).
Acoge la Corte en un todo los criterios antes citados, en razón de la cual, es concluyente que, en palabras de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, “la competencia del órgano jurisdiccional, cuando la ley no disponga expresamente lo contrario, ésta se determina por la situación fáctica y normativa existente para el momento de presentación de la demanda, sin que pueda modificarse la competencia, al no tener efectos los cambios posteriores de la ley procesal”.(Resaltado de la Corte).
Pues bien, atendiendo a la situación fáctica y normativa vigente a la fecha de la presentación de la demanda, se observa que, de conformidad con el numeral 14 del artículo 42 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, toda controversia relativa la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez, o resolución de los contratos administrativos era una competencia privativa de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a la cual, estima la Corte, debió corresponder el conocimiento y decisión de la presente demanda en primera y única instancia.
En conclusión, visto que en el presente caso se cumplen con las características esenciales de los contratos administrativos, y al estar en presencia de una demanda por cobro de bolívares en virtud del incumplimiento de un contrato administrativo ( interpuesta bajo la vigencia de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), debe entonces aplicarse la regla atributiva de competencia, contenida en el referido numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, por lo que, considera esta Corte que corresponde a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la competencia para conocer de la presente causa. Así se declara. (Vid. sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de marzo de 2001, N° 00413, caso: HIDROLARA, C.A.).
Por consiguiente, debe esta Corte declararse incompetente para conocer y decidir la presente causa, en virtud de lo cual no acepta la declinatoria de competencia que le hiciera el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, así se decide.
En consecuencia, estima la Corte que, al tratarse en este caso de un conflicto negativo de conocer de la presente causa, debe plantear la regulación de la competencia, para lo cual estima que, al estar los Tribunales en conflicto de acuerdo en que la materia debatida versa sobre el cumplimiento de precisos contratos administrativos, pero discrepando sobre cuál es el órgano de la jurisdicción contencioso administrativa que debió conocer y decidir la demanda, es esta una materia afín con las competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a la cual debe corresponder decidir sobre el conflicto de competencia planteado, a tenor de lo establecido en el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, al no existir un Tribunal superior y común a los Tribunales en conflicto, por lo que debe ordenarse la remisión del expediente a dicha Sala con este preciso fin. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las consideraciones anteriores, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES INCOMPETENTE para conocer de la demanda interpuesta por la empresa FLORA, C.A., sociedad de comercio domiciliada en Barquisimeto, Estado Lara, inscrita por ante el Registro Mercantil del Estado Lara en fecha 20 de julio de 1979, bajo el No. 19, Tomo 5-D, representada por el ciudadano Antonio Coello Mendoza, venezolano, con cédula de identidad NO. 3.539.678, en su condición de “representante judicial” de dicha sociedad de comercio, asistido por el abogado Miguel Adolfo Anzola Crespo, con cédula de identidad No. 7.347.864, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 31.267, contra la empresa HIDROLARA, C.A., sociedad de comercio domiciliada en Barquisimeto, Estado Lara, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, en fecha 3 de octubre de 1994, bajo el No. 55, Tomo 25-A que. En consecuencia, no acepta la declinatoria de competencia que le hiciera el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Lara.
2.- ORDENA remitir el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo establecido en el artículo 5, numeral 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que esa Sala decida sobre el conflicto de competencia planteado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los siete (07) días del mes de marzo del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

AJCD/p
Exp. N° AP42-G-2004-000037
En la misma fecha siete (07) de marzo de dos mil seis (2006), siendo la (s) 11:10 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-00415.
La Secretaria