JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2005-001040

En fecha 25 de julio de 2005, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 1006-05 de fecha 6 de junio de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo
de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional interpuesto por el ciudadano JUAN DE JESÚS MENDOZA RAMOS, titular de la cédula de identidad N° 5.947.166, asistido por el abogado Rene Romero, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 45.290, contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 281 de fecha 12 de enero de 2004, en sesión extraordinaria emanado de la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA, mediante el cual fue “suspendido del cargo sin goce de sueldo”.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de la consulta de la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 13 de febrero de 2004, mediante la cual declaró con lugar la nulidad del acto administrativo impugnado.

Previa distribución automática de la causa efectuada por el sistema JURIS 2000, el 27 de julio de 2005, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a los fines de que este Órgano Jurisdiccional decidiera acerca de la referida consulta.

En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Jueza Vicepresidenta y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Jueza.

Por auto de fecha 11 de mayo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, se reasignó la ponencia a la Jueza AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA. Asimismo, se pasó el expediente a la Jueza quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA ACCIÓN DE AMPARO CAUTELAR

El 27 de enero de 2004, el ciudadano Juan de Jesús Mendoza Ramos, asistido de abogado, presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, con base en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Que en fecha 27 de febrero de 2002, fue designado como Contralor Interino del Municipio Páez del Estado Portuguesa, “…según Acta N° 113 Correspondiente a la Sesión-Extraordinaria, celebrada en la misma fecha con el voto favorable de las 2/3 partes de la Cámara de los Miembros de la Cámara Municipal (Verbigracia 7 Votos). Desde esa misma fecha he venido desempeñando mi cargo, cumpliendo 23 meses Ininterrumpidos de Labores al frente del mismo cargo...”.

Que “en fecha 12 de Enero del año 2004, cuando según Acta N° 281 correspondiente a la Sesión Ordinaria de la Cámara, fui suspendido de mi cargo sin goce de sueldo, Acto administrativo este que fue aprobado ilegalmente con el voto de Cinco (05) Miembros de la Cámara, y ante la negativa en contra de Cuatro (04) de los Miembros de la Cámara, la cual esta integrada por Nueve (09) Concejales…”.

Que el 13 de enero de 2004, recibió comunicación N° CM-17-2004, donde se le indicó la suspensión del cargo sin goce de sueldo y, de igual modo que debía “…entregar a la Ciudadana, Abg. Yorlin Mendoza, (Síndico Municipal)…” la cual quedaría encargada de la Contraloría Municipal.

Que “… visto que el mencionado oficio, carente de ubicación en Tiempo y Espacio, solicitó la aclaratoria del Mismo y siendo las 11:45 AM, del mismo día (…) recibo una Segunda Comunicación donde se me ordena, acatar lo acordado en el Acto Administrativo de manera Inmediata (…) Acto seguido, hago entrega de la Sede de la Contraloría (…) todo ello fue de manera Abrupta, e Intempestiva, a lo cual accedo a objeto de no crear, atraso en el desenvolvimiento del Proceso Administrativo de la Alcaldía y el normal desarrollo de las actividades de la misma…”.
Que en fecha 20 de enero de 2004, ejerció el recurso de reconsideración, “… ha objeto de que se revise dicho Acto Administrativo cargado de vicios de Forma y de Fondo, donde se violenta Flagrantemente, el Debido Proceso, el Derecho a la Defensa, sin existir ni siquiera un Expediente Administrativo abierto, ni la Imputación de las causales de mi Suspensión, y violando flagrantemente el Derecho al Trabajo y la Estabilidad del (sic) Laboral, Y VIOLANDO LO MÁS GRAVE QUE ES LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 92 DE LA LEY ORGÁNICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL…”. (Mayúsculas del texto)

Que “…la Cámara Municipal de Páez, sin la aprobación de todos sus miembros en acción efectuada con una figura de Suspensión de mi Cargo sin goce de sueldo rompe el hilo constitucional y el debido proceso, y las normas legales Administrativas, ya que esta figura no esta contemplada, en la Ley Objetiva, Ley de Carrera Administrativa, no hay motivación de los hechos, que supuestamente se me imputan, se viola flagrantemente el derecho a la Defensa, el Derecho a saber las causas por las cuales soy Destituido Abrogando todo el precepto Constitucional…”.

Que en el presente caso “…Se viola flagrantemente la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República…”.

Que “El acto Administrativo emanado de la Cámara Municipal, carece totalmente de las formalidades contempladas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.

Que “… la Decisión fue tomada con el voto favorable, de cinco (5) Concejales y Cuatro (4) votos en contra, lo cual viola lo establecido, en el artículo 93 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que establece que será con el voto favorable de las 2/3 partes, que en el presente caso son siete votos, es decir mayoría calificada y de igual forma se contradice lo establecido en el Reglamento Interior y de Debate (…) en su artículo 29 que establece textualmente la Cámara (sic), con el voto favorable de las Dos (2) terceras (2/3) partes de los Concejales presentes podrán levantar la sección o revocar total o parcialmente, cualquier acto que haya sido aprobado”.

Finalmente solicitó “… que sean suspendidos todos los efectos del Acto-Administrativo; (…) se dicte medida cautelar Innominada y me sea restablecido en mi cargo como Contralor Municipal del Municipio Páez, en el mismo estado y condición en que venía desempeñando mis funciones por más de 23 meses consecutivos …”. De igual modo que “… la presente solicitud de amparo Constitucional con acción de nulidad de (sic) Acto Administrativo sea admitida substanciada encuanto (sic) derecho se requieren y sea declarada con lugar en la definitiva…”.

II
DE LA SENTENCIA SOMETIDA A CONSULTA

En fecha 13 de febrero de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, fundamentándose en las siguientes consideraciones:

“…La Ley Orgánica de (sic) Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, en su artículo 30 establece, cuando algún ente público o empresa del Estado, requiere de la destitución de un contralor, deberá obtener la opinión vinculante de dicho ente y por supuesto que para que ello ocurra, deberá mediar un procedimiento conforme al debido proceso, con el voto favorable de las ¾ parte de los integrantes de la cámara (sic) Municipal, conforme pauta el artículo 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y, en el caso de autos este Tribunal observa que el Municipio Páez del Estado Portuguesa, es reincidente en este tipo de procedimiento ya que así lo había hecho en expediente anterior 8157.
…Omissis…
En el caso de autos se da la misma circunstancia (…) en el sentido de haber ausencia total y absoluta del procedimiento por violentarse el debido proceso por lo que este Tribunal de conformidad con el 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe declarar Con Lugar la acción propuesta y ordenar el pago de los salarios caídos al Síndico Procurador igualmente depuesto y sea reincorporado al cargo mientras no lo ocupe la ciudadana MARY FAKES SIERRALTA, (…) cual se ordenó en la sentencia de fecha veintisiete (27) días del mes de febrero del año dos mil (2004), razón por la cual este tribunal ordena pasar copia de la presente decisión a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General, para que tomen los correctivo que crean pertinente, visto no sólo el incumplimiento sino la reincidencia por parte de los ediles de la Cámara Municipal del Municipio Páez del Estado portuguesa (sic), en hecho que por lo menos comprometen su responsabilidad administrativa y, así se decide”.
Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental (…) declara CON LUGAR la Nulidad incoada…”.

III
DE LA COMPETENCIA

Ahora bien, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 13 de febrero de 2004 y, al respecto observa:

Que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en su artículo 70 establece:

“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.

Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8.1.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio y además por la tutela privilegiada que debe tener el patrimonio público que es la “causa” de los privilegios y prerrogativas de las personas de derecho público.

En este sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República”, y además, si el referido Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, a tal efecto observa:

El término “República” es la personificación jurídica del estado que actúa a través de de los órganos del Poder Público, el cual de acuerdo con el texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder estadal y Poder Municipal y horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que, debe esta Corte adentrarse más en la esfera del derecho administrativo y precisar que, en el ámbito interno del estado, la República personifica un solo sector denominado Poder Público Nacional.

Remisión en consulta que a juicio de esta Corte Primera tiene su fundamento último en el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal -aplicable ratione temporae- al caso de autos, establece:

“Artículo 102: El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, (…). Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto le sean aplicables”.

Tal como se evidencia de la lectura simple de la norma transcrita, colocaba a los Municipios en el goce de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional (en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público posición ya superada), esto es, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República concretamente el artículo 70.

Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la consulta como una prerrogativa procesal, este Órgano Jurisdiccional considera plenamente aplicable la mencionada disposición del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos órganos del Poder Público siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.

En este sentido, el fallo enviado a esta Corte fue dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el cual es competente en primera instancia, del conocimiento de las causas funcionariales que por ante ese Juzgador se ventilen, tal como lo dispone expresamente la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Esa misma ley funcionarial señala en su artículo 110 que:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Subrayado de esta Corte).

Así, resulta claro que el ad quem o Tribunal superior competente para conocer de las apelaciones contra decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo son las Cortes de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual resultan consecuentemente competentes para conocer en consulta de las mismas decisiones por ser éstas la Alzada natural de dichos Juzgados. En consecuencia, el Tribunal superior competente al cual se refiere el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es en definitiva (en el caso de autos) esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ello, por estar determinada la competencia de ésta de manera expresa por las normas señaladas. Siendo así, esta instancia resulta competente para conocer de la consulta planteada por el Juzgado a quo. Así se declara.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinado lo anterior, y visto como ha sido planteado el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano Juan de Jesús Mendoza Ramos, asistido de abogado esta Corte pasa a decidir sobre la consulta planteada, tomando en cuenta las siguientes consideraciones:

Que en el presente caso se interpuso recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 281 de fecha 12 de enero de 2004, en sesión extraordinaria, emanado de la Cámara Municipal del Municipio Páez del Estado Portuguesa, mediante el cual el recurrente fue suspendido del cargo sin goce de sueldo, lo que a su criterio “…se violenta Flagrantemente, el Debido Proceso, el Derecho a la Defensa, sin existir (…) un Expediente Administrativo abierto, ni la Imputación de las causales de mi Suspensión, y violando flagrantemente el Derecho al Trabajo y la Estabilidad del (sic) Laboral, Y VIOLANDO LO MAS (sic) GRAVE QUE ES LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 92 DE LA LEY ORGÁNICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL…”. (Mayúsculas y negrillas del texto).

Al respecto, el a quo declaró la nulidad del acto administrativo impugnado, de conformidad con el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, ordenó el pago de los sueldos dejados de percibir así como su reincorporación al cargo del cual fue ilegalmente suspendido, en virtud de que en el presente caso la Cámara Municipal del Municipio Páez del Estado Portuguesa, violentó el debido proceso.

En tal sentido, debe esta Corte dejar establecido que la falta de consignación del expediente administrativo del caso, por parte de la Administración querellada, hace presumir la inexistencia de un procedimiento previo a la suspensión del recurrente, en atención a los alegatos y pruebas aportadas por el mismo, en las cuales sólo se evidencia la notificación del acto de su suspensión sin goce de sueldo.

Asimismo, la inexistencia de los elementos que demuestren el procedimiento seguido en vía administrativa, junto con el examen de las pruebas aportadas por el interesado, dan origen a una presunción favorable a la pretensión del actor y, por ende, desfavorable a la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de la decisión adoptada.

En conexión con lo anterior, resulta necesario para esta Corte determinar la competencia del Consejo Municipal para separar, suspender o destituir al Contralor Municipal, y a tal efecto observa que el artículo 76 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable rationae temporis, en su ordinal 16°, establece:

“Son facultades de los Consejos o Cabildos:
…omissis…
16. Ejercer el control y fiscalización de los órganos de gobierno y administración local”.

Por su parte, el artículo 92 de la referida Ley señala lo siguiente:
“…La Contraloría actuará bajo la responsabilidad y dirección del Contralor, quien será nombrado por el Consejo o Cabildo. A este efecto, en los treinta (30) días siguientes a su instalación, debera designar el jurado del Concurso a que se refiere el Artículo 93 de esta Ley. Previa formación del respectivo expediente por el Consejo o Cabildo, el Contralor podrá ser destituido de su cargo mediante decisión de las dos terceras (2/3) partes de los Concejales…” (Resaltado de esta Corte)

Así pues, si bien es cierto que las normas a las cuales se hizo referencia con anterioridad, disponen la facultad del Consejo Municipal para “destituir” al Contralor Municipal previa decisión de las dos terceras (2/3) partes de los miembros de dicho Concejo, nada establecen las disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal respecto a la “suspensión sin goce de sueldo” del cargo de Contralor.

Sobre el anterior particular, debe este Órgano Jurisdiccional hacer referencia a lo que la doctrina y la jurisprudencia ha denominado “las potestades o competencias implícitas” de la Administración, cuya interpretación permite inferir que cuando la norma establece una facultad expresa, como la de destituir, es decir, el control máximo que puede ejercerse respecto de un cargo público, definitivamente dicha facultad envuelve también la posibilidad de ejercer o aplicar otro tipo de medidas, como en el caso sub iudice la suspensión, aún cuando no esté expresamente establecido en las disposiciones legales pertinentes.

De tal manera que si la ley otorga facultad al Concejo Municipal para destituir al Contralor, debe entenderse que dicha facultad se extiende a la posibilidad de suspenderlo.

Aunado a lo anterior, resulta necesario resaltar que si bien las normas a las cuales se hizo referencia precedentemente, permitían al Concejo Municipal ejercer de manera autónoma el control y fiscalización de los Órganos del gobierno local, entre estos, la Contraloría Municipal, debe señalarse que actualmente, se encuentren en vigencia disposiciones normativas que limitan el ejercicio de dichas facultades.

En efecto, los artículos 9 y 30 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, establecen lo siguiente:

“Artículo 9.- Están sujetos a las disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República:
…omissis…
4. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.

“Artículo 30.- Los titulares de las unidades de autoría interna de los entes y organismos señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley, serán designados por la máxima autoridad jerárquica de la respectiva entidad, de conformidad con los resultados del concurso público al que se refiere el artículo 27 de esta Ley, y podrán ejercer el cargo nuevamente, participando en el concurso público. Los titulares así designados no podrán ser destituidos sin la previa autorización del Contralor General de la República…”. (Negrillas de esta Corte).

La norma antes transcrita, establece que los Órganos municipales se encuentran sujetos al control de la Contraloría General de la República, y por ende se requiere para la destitución del cargo de Contralor Municipal la autorización del Contralor General de la República.

Por lo tanto, en el caso sub examine el Concejo Municipal sólo aplicó las exigencias establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en cuanto a que correspondía al referido Concejo decidir sobre la suspensión del Contralor, obviando lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en lo referido a la disposición del cargo de Contralor Municipal previa autorización del Contralor General de la República.

Siendo lo anterior así, esta Corte estima que en el presente caso concurren los elementos necesarios para declarar la nulidad absoluta del acto impugnado, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto la referida suspensión del recurrente fue llevada a cabo sin la previa autorización del Contralor General de la República, no existe en el expediente ninguna prueba que demuestre la consecución de un procedimiento administrativo anterior a la suspensión sin goce de sueldo, así como tampoco la oportunidad del accionante de presentar las defensas y alegatos que considerara convenientes a fin de ejercer su derecho a la defensa, por lo que este Órgano Jurisdiccional comparte el criterio del a quo, al fundamentar su decisión en la ausencia absoluta del procedimiento, por lo que procede la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Acta N° 281 de fecha 12 de enero de 2004, en sesión extraordinaria emanado de la Cámara Municipal de Páez, del Estado Portuguesa. Así se decide.

Vistas las anteriores consideraciones, es forzoso para esta Corte confirmar la sentencia de fecha 13 de febrero de 2004, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. SU COMPETENCIA para conocer de la consulta de Ley a la que se encuentra sometida la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental de fecha 13 de febrero de 2004, mediante la cual declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano JUAN DE JESÚS MENDOZA RAMOS, asistido por el abogado Rene Romero, antes identificados, contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 281 de fecha 12 de enero de 2004, en sesión extraordinaria emanado de la CÁMARA MUNICIPAL DE PÁEZ, DEL ESTADO PORTUGUESA.

2. SE CONFIRMA la sentencia sometida a consulta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a las __________ ( ) a los _____________ ( ) días del mes de _______________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Juez-Presidente,


JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez-Vicepresidente-Ponente


AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,


NEGUYEN TORRES LÓPEZ

La Secretaria Temporal,


MARISOL SANZ BARRIOS

Exp. AP42-N-2005-001040
AGVS/