JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE: Nº AP42-R-2003-003633
En fecha 2 de septiembre de 2003, se recibió Oficio N° 03-01213 del 19 de agosto de 2003, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo el cual remitió expediente contentivo de la Querella Funcionarial intentado por los abogados CIRO ENRIQUE VELAZCO ANGULO, MARISOL PINTO ZAMBRANO y ANA HORTENSIA CORTÉZ, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los Nos. 46.715, 64.767 y 50.908, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano VÍCTOR MANUEL PACHECO, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 3.715.617, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO.
Tal remisión se realizó en razón de la apelación interpuesta por la parte recurrida en fecha 28 de julio de 2003, contra la sentencia de fecha 18 de ese mismo mes y año, dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
El día 9 de septiembre de 2003, se dio cuenta a la Corte y, se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras.
La parte recurrente presentó su escrito de formalización de la apelación por ante esta Corte en fecha 30 de septiembre de 2003.
En fecha 1 de octubre de 2003, comenzó a la relación de la causa.
Por auto de fecha 11 de noviembre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa. Asimismo se reasignó la ponencia del presente expediente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
El apoderado judicial del ciudadano Víctor Manuel Pacheco, antes identificado, compareció por ante esta Corte el 8 de diciembre de 2004, a los fines de darse por notificado del abocamiento realizado por esta Corte, asimismo se solicitó la notificación al Procurador Metropolitano, notificación que fue consignada el 10 de mayo de 2005.
En fecha 14 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en virtud de que el 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la misma, quedando integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En esa misma fecha se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ.
En fecha 6 de marzo de 2006, esta Corte difirió la oportunidad para fijar el acto de informes.
El 20 de marzo de 2006, se dicto auto fijando la celebración del acto de informes orales para el día 3 de abril de 2006, los cuales fueron realizados en esa fecha, compareciendo solamente la parte querellada.
El 6 de abril de 2006, se dijo “Vistos” en la presente causa. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Los apoderados judiciales del ciudadano VÍCTOR MANUEL PACHECO en fecha 8 de octubre de 2002, interpusieron Querella Funcionarial, por ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, actuando como distribuidor, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Habiéndose efectuado el sorteo correspondiente, el día 14 de octubre de 2002, resultó asignada la presente causa al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual lo recibió en fecha 18 de octubre 2002.
En fecha 5 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, solicita a los fines de pronunciarse acerca de la admisión de la presente querella la consignación de los recaudos correspondientes, los cuales fueron consignados por la parte recurrente en fecha 13 de noviembre de 2002. Asimismo, el día 15 de noviembre de 2002, el referido Juzgado le ordenó al recurrente la reformulación de la demanda, de conformidad con el artículo 96 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo la misma reformulada en fecha 22 de noviembre de 2002, en consecuencia, la reforma de la presente querella fue admitida el día 6 de diciembre de 2002.
La representación judicial del Distrito Metropolitano de Caracas procedió a dar contestación a la presente querella en fecha 26 de febrero de 2003, consignando en esa misma fecha el expediente administrativo.
En fecha 28 de marzo de 2003, se fijó para el 5° día la audiencia preliminar, de conformidad con lo previsto en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual se llevó a cabo el día 9 de abril de 2003, declarándose infructuosa la misma, en virtud de que la representante del organismo no tenía facultad para conciliar.
La parte recurrente en fecha 22 de abril de 2003, consignó escrito de pruebas, el cual fue agregado a los autos el día 30 de abril de ese mismo año, admitiéndose las mismas en fecha 13 de mayo de 2003.
La Juez Provisoria a cargo del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, comenzó su disfrute del período vacacional desde el día 9 de junio de 2003, razón por la cual fue designada como suplente especial la Dra. Tania Rivas Sojo, quien se incorporó al conocimiento de la presente causa en fecha 17 de junio de 2003.
Igualmente en esa fecha, se fijó para el 5° día de despacho siguiente la celebración de la audiencia definitiva, de conformidad con el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual fue celebrada el día 8 de julio de 2003, estableciéndose que se dictará el dispositivo de la presente querella para dentro de cinco (5) días de despacho siguientes, dictándose el mismo el día 16 de julio de 2003, declarándose parcialmente con lugar la presente querella, sin embargo la sentencia fue dictada el día 18 de julio de 2003, decisión que fue apelada por la representación del organismo recurrido, en fecha 28 de julio de 2003.
El Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 19 de agosto de 2003, oyó en ambos efectos la apelación interpuesta por la representación judicial del organismo querellado y ordenó la remisión a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
II
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
Los apoderados del ciudadano VÍCTOR MANUEL PACHECO, ejercen recurso contencioso administrativo de nulidad contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Alegaron, que el recurrente ingresó a la Gobernación del Distrito Federal, hoy Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas en fecha 16 de marzo de 1992, en el cargo de Escribiente Registrador I, sin embargo en fecha 19 de diciembre de 2000, recibió Oficio N° 1.105 de esa misma fecha, mediante el cual le notifican “su despido”, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal a Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 2 eiusdem.
Arguyeron, que el acto administrativo de retiro infringe el principio de la supremacía de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la sujeción del Poder Público a la ley, tal como lo establece los artículos 2, 3, 4, 6, 7, 19, 25, 49, 139, 140, 141 y 259 de la Carta Magna.
Asimismo, afirmaron que la Administración interpretó erróneamente el supuesto contenido en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley de Transición del Distrito Federal a Distrito Metropolitano de Caracas, ya que determinó, según su dicho, que la relación laboral de los funcionarios al servicio del Distrito Federal se extinguía ipso iure al culminar el período de transición, es decir, el día 31 de diciembre de 2000, situación que fue contradicha por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 790 de fecha 11 de abril de 2002, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.588 de fecha 15 de mayo de 2002, en consecuencia el referido acto es inconstitucional, igualmente señala, que la notificación no cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente los referentes a los recursos que procedían contra el mismo.
Adujeron, que agotó la instancia conciliatoria sin obtener respuesta alguna, por lo que, según su dicho, se adhirió al recurso contencioso administrativo de nulidad que fue interpuesto por ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, el cual en fecha 14 de agosto de 2001, fue declarado con lugar, sin embargo el mismo fue apelado, y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo revocó la sentencia dictada por el señalado Juzgado debido a la configuración de una inepta acumulación de pretensiones, acordando que los recurrentes intervinientes podrán interponer en forma individual sus respectivas querellas contra la Alcaldía antes mencionada.
Indicaron, que el acto administrativo objeto de esta controversia fue dictado violentando el debido proceso y el derecho a la defensa, previstos en el artículo 49 de la Carta Magna, por cuanto, fue utilizado el procedimiento establecido en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, procedimiento que fue declarado nulo por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia N° 790 de fecha 11 de abril de 2002.
Sostuvieron, que el acto administrativo violenta el derecho a la estabilidad consagrado en el artículo 93 de la Carta Magna y en el artículo 17 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, en virtud de que la Administración no tomó en cuenta ese derecho que tiene el apelante, sino que lo retiró sin encontrarse incurso en alguna de las causales para el retiro previstas en la ley.
Por último, solicitaron la nulidad del acto administrativo de retiro, su reincorporación al cargo con el pago de los sueldos dejados de percibir y “todos los conceptos que integran el salario”, así como la orden para la elaboración de una experticia complementaria del fallo a los fines de calcular las cantidades de dinero demandadas, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
III
DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 26 de febrero de 2003, la abogada MARTHA CECILIA MAGIN MARÍN, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 75.922, actuando en su condición de representante del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, comparece por ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital a los fines de presentar su contestación a la querella interpuesta, por lo que niega, rechaza y contradice en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos como en el derecho, los argumentos y pretensiones esgrimidos por la parte actora en los siguientes términos:
Como punto previo, la representación del órgano querellado alegó que la querella interpuesta debe ser declarada inadmisible por haber operado la caducidad, de conformidad con el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, ya que el querellante interpuso el presente recurso fuera del lapso establecido por la sentencia de esta Corte de fecha 31 de julio de 2002, el cual, según su dicho, comenzó a computarse a partir de la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación del fallo del 31 de julio de 2002, por lo que concluye que, desde la fecha de publicación de la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo hasta la fecha de interposición de la presente querella, operó así la caducidad.
Igualmente, afirmó que con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública el lapso de caducidad es de 3 meses, de conformidad con su artículo 94, razón por la cual, según su dicho, éste debe ser el lapso aplicable al presente caso, lapso que transcurrió sobradamente. Aunado a lo anterior indicó, que en el presente caso, el querellante no alega ni aporta con ocasión a la interposición de la querella, elemento alguno que pruebe los requisitos sustanciales para intentar la misma, es decir, que fue uno de los afectados por la norma declarada inconstitucional por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, y, que se le “destituyó”, “retiró”, “despidió” o en alguna manera se le “desincorporó” a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N. 030, publicado en Gaceta Oficial N° 37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas.
En caso de ser desestimado el alegato señalado ut supra, pasa a dar contestación al fondo del recurso, en los siguientes términos:
Relató, que la extinción de la Gobernación del Distrito Federal se produce por la creación del Distrito Capital, así como el Distrito Metropolitano de Caracas, cuyo fundamento es la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, situación que dio origen a un régimen especialísimo de transición, definida por la Comisión Legislativa Nacional a través de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, tal afirmación, según su dicho, tiene como basamento la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al resolver el recurso de interpretación de la Ley Especial sobre el Régimen de Transición del Distrito Metropolitano de Caracas en fallo de fecha 13 de diciembre de 2000, la mencionada ley, según sostiene, faculta entonces a la máxima autoridad civil, política y administrativa del Distrito Metropolitano a reestructurar, organizar y reformular las estructuras del ente político territorial municipal nuevo y con base en ello arguye que, el referido instrumento normativo plantea -sin necesidad de acudir a fuentes normativas alternas o generales- el procedimiento aplicable para la transición del ente gubernativo Estadual-Distrito Federal- al Municipal- Distrito Metropolitano de Caracas.
En tal sentido, la representación judicial de la parte querellada adujo, lo siguiente: “…La transición institucional ordenada por la Constitución de 1999 y concretada en la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, establece una causal de retiro de la Administración Pública no prevista en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, a saber, el egreso por suspensión o extinción del organismo donde presta servicios el funcionario. Es decir, la supresión de la Gobernación del Distrito Federal no puede reputarse como una reestructuración administrativa de la misma, puesto que no le sobrevive estructura administrativa alguna que pueda considerarse ‘reorganizada o reestructurada’… ”.
Arguye, que este cambio supone una relación de empleo que parte de una realidad organizativa e institucional diferente, por lo que la estabilidad prevista en el artículo 17 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, supone un sistema de empleo donde la relación jurídica funcionarial sólo puede ser interrumpida por las causales previstas por el propio legislador, sin embargo alega que el legislador puede establecer en leyes especiales, causales distintas de las previstas en el estatuto funcionarial (artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa), tal como ocurrió en el presente caso, basándose en el artículo 18 de la Carta Magna. Igualmente afirmó, que se estableció el procedimiento especial de retiro de funcionarios públicos, específicamente en el tercer párrafo del artículo 9 del Decreto contentivo del Régimen de Transición del Poder Público.
Por otra parte afirmó lo siguiente: “…El caso previsto para el extinto Congreso de la República es homónimo al de la Gobernación Distrito Federal, en donde los funcionarios administrativos de esta institución Estadal, podían ser retirados de la Administración como causa de la supresión de la misma, sin perjuicio de que se decidiera su ingreso o no a la Alcaldía Metropolitana de Caracas…”.
Alegó que el procedimiento previsto en el artículo 9 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, no viola el debido proceso del recurrente o se excede al establecer una causal de retiro distinta a la prevista en la derogada Ley de Carrera Administrativa, que menoscaba el derecho constitucional a la estabilidad del funcionario, concluyendo que existe sobre el mismo la presunción de legitimidad y constitucionalidad que acompaña a todas las leyes, no siendo afectados los derechos del recurrente en nulidad.
IV
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante decisión de fecha 28 de julio de 2003, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la presente querella, bajo la siguiente premisa:
“…En primer lugar, alega la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, que la sentencia de fecha 11 de abril de 2002, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declaró procedente la nulidad de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, declaratoria esta que no afecta los actos de despido, retiro y jubilación que se efectuaron durante el proceso de transición, toda vez que los mismos no estaban fundamentados en el referido Decreto N° 030, por tanto, ‘…quienes intenten demandas alegando para su provecho el criterio vinculante de la para (sic) la protección individual de sus derechos, deben además alegar y probar en el momento de su interposición, que su desincorporación, retiro, despido, etc., se produjo a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N. 030…’.
Al respecto, el Tribunal observa que ciertamente mediante la mencionada sentencia de fecha 11 de abril de 2002 la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció lo siguiente: ‘…queda abierta la vía judicial para que los afectados por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses, que se vieron perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal adscrito (funcionario público u obrero), a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030’.
Sin embargo, en el presente caso, alega el querellante la violación de sus derechos a la defensa y al debido proceso, como consecuencia del acto de retiro de que fue objeto al hacerse una errónea interpretación del ordinal 1° del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, razón por la cual el querellante tiene una expectativa de aplicación de la sentencia en referencia. Por tanto, resulta evidente para este Tribunal que la pretendida exigencia probatoria extraordinaria alegada por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, no deriva del precedente jurisprudencial señalado, en virtud de lo cual, la demostración de los hechos y alegatos del querellante quedan sometidos a las reglas adjetivas propias de este proceso. Por consiguiente, sin perjuicio de la decisión sobre el fondo de la presente querella que se analizará de seguidas, el alegato de la representación de la Alcaldía resulta infundado, y así se declara.
En segundo lugar, la representante judicial de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, alega la inadmisibilidad de la querella por caducidad de la acción, en virtud de que la misma ‘se interpone extemporáneamente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84,3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública según el cual las acciones y recursos de nulidad contra los actos dictados a dicha Ley caducan a los seis meses’. Asimismo, solicita que se aplique el lapso de tres (03) meses establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En relación a este alegato, debe este Tribunal analizar, lo expuesto por la representación de la Alcaldía, en relación a la solicitud de que se aplique el lapso de caducidad de tres (03) meses establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y al respecto observa, que el lapso de caducidad que comienza a computarse con una determinada Ley, no debe verse afectado por la entrada en vigencia de una nueva Ley, en desmedro de los intereses y derechos de los accionantes, ya que se les estaría vulnerando el derecho a la defensa. Igualmente, estima este Juzgado que, aún cuando para la fecha en que se dictó la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, 11 de abril de 2002, hubiere sido publicada la nueva Ley del Estatuto de la Función Pública; razón por la cual ésta no sería aplicable, por cuanto, el imperio de la Ley bajo la cual nació el acto administrativo impugnado, fue la Ley de la Carrera Administrativa, asimismo, debe tomarse en cuenta que en la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 31 de julio de 2002, se indicó, que el lapso de caducidad debe computarse conforme al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. En consecuencia, considera este Tribunal, que en el presente caso a los fines de determinar el lapso de caducidad debe aplicarse el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, (vigente para la fecha de emisión del acto) que establece un lapso de seis (06) meses.
Aclarado lo anterior, este Tribunal considera, que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 31 de julio de 2002, dispuso que aquellos ciudadanos, que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en esa causa -entre los que está incluido el querellante, según se evidencia de las actas procesales- y que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, publicada en Gaceta Oficial N° 5.588 de fecha 15 de mayo de 2002, podrían interponer nuevamente, y en forma individual sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas de la siguiente manera:
‘(…), tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción -prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo-’.
Por tanto, habiéndose interpuesto la querella el 08 de octubre de 2002, esta resulta tempestiva de conformidad con el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa y la jurisprudencia antes señalada. En consecuencia, el alegato de caducidad debe ser desechado. Así de decide-.
(…omisis…)
Pues tal como lo indica la sentencia in comento ( Sentencia de la Sala Constitucional de fecha 11 de abril de 2002), no puede entenderse esa norma ( artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas) como la negación y extinción de los derechos funcionariales de los empleados públicos que prestaron servicios a la Gobernación del Distrito Federal, ni doblegar, ni deformar el derecho a la estabilidad; menos aún, cuando el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos; sin embargo, la reestructuración o reorganización del organismo, debe cumplir el procedimiento formal conforme a la Ley.
En consecuencia, estima este Tribunal que, en realidad, la disposición contenida en el numeral 1° del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede erigirse, en sí misma, el fundamento para el retiro que afectara al querellante; acto este que por tanto, se ha fundamentado en un falso supuesto de derecho al pretender hacer derivar de una norma legal una consecuencia que es contradictora y que no se corresponde con su propio contenido normativo, de allí que mal puede aceptarse el argumento -de la representación del organismo querellado- de que se trató de una nueva causal de retiro-.
A lo antes señalado, debe observarse que al hacerse derivar de la norma antes indicada una suerte de causal directa de retiro y al aplicar dicha causal -inexistente en realidad- a la querellante, efectivamente, se le han desconocido los procedimientos legales que en realidad, sí rigen y protegen su situación particular, desconociendo así sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo y a la estabilidad consagrados en los artículos 49, 87 y 93 de la Constitución-.
(…omisis…)
Por todo lo antes expuesto, y siendo que el acto mediante el cual se retira al querellante fue dictado en base a los (sic) dispuesto en el numeral 1° del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, estima este Juzgado que dicho acto debe ser declarado nulo, pues la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, erró en la interpretación y aplicación del citado artículo, y en consecuencia, se lesionó el derecho a la estabilidad de la parte recurrente. Así se declara.
Declarada la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 1105 de fecha 19 de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano BALDOMERO VÁSQUEZ SOTO, en su condición de Prefecto del Municipio Libertador (E) adscrito a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas en consecuencia, se ordena la reincorporación del querellante al cargo de Escribiente Registrador I, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación, con el correspondiente pago de los beneficios socioeconómico que no implique la prestación efectiva del servicio. Así se declara.
En lo relativo, al pago que solicita la querellante de (sic) los ‘…demás derechos materiales derivados del ejercicio del cargo que le correspondan por Ley, Convenciones Colectivas, Decretos Presidenciales, desde el momento de su ilegal separación del cargo hasta la fecha de su efectiva reincorporación…’, este Tribunal niega tal pedimento por genérico, habida cuenta de que no se precisan dichos pedimentos en los términos que lo exige el artículo 95, numeral 3° de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se decide.
Por lo que se refiere a la experticia que solicita la actora, este Tribunal ordena practicar experticia complementaria del fallo, a los fines de determinar el pago de los sueldos dejados de percibir, una vez haya quedado la sentencia definitivamente firme, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, y así se decide…”.
V
DE LA FORMALIZACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 30 de septiembre de 2003, la parte actora presentó por ante esta Corte escrito de formalización de la apelación, con base a los siguientes alegatos:
Señala, que de conformidad con el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil los jueces deben resolver todos los alegatos de las partes así como las pruebas traídas por las mismas, ya que la sentencia debe ser exhaustiva, sin embargo en el presente caso sostiene, la representación judicial de la apelante que el A quo no cumplió con esa obligación, ya que el fallo no contiene un pronunciamiento sobre todos los alegatos de las partes, es decir, sobre las alegaciones que componen el tema decidendum, específicamente las defensas y excepciones interpuestas en la etapa de contestación, incurriendo en el vicio de incongruencia negativa, previsto en el artículo 243.5 del Código de Procedimiento Civil y vulnerando el principio de exhaustividad, conllevando a la nulidad de la sentencia, por cuanto la congruencia es uno de los requisitos intrínsicos, de la misma.
Aduce, que el A quo incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, debido a que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas no señala que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sea el sucesor de la extinta Gobernación del Distrito Federal, ya que se refieren a entes político territoriales de naturaleza y niveles distintos, tal y como según su dicho, lo indicó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que concluye que mal podría el A quo anular el acto administrativo y ordenar la reincorporación al ciudadano Víctor Manuel Pacheco, antes identificado, con el pago de los salarios caídos, siendo la Alcaldía Metropolitana un órgano nuevo.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como primer punto, debe este Órgano Colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En tal sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, donde la referida Sala actuando en su condición de rectora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Con base en las consideraciones realizadas anteriormente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, en consecuencia es Competente para conocer de la presente apelación. Así se declara.
Determinado lo anterior, esta Corte pasa a conocer acerca de la apelación interpuesta, y en ese sentido observa lo siguiente:
En primer lugar, pasa esta Corte a pronunciarse como punto previo respecto a la caducidad alegada por la parte apelante, por ser materia que interesa al orden público y por tanto revisable en cualquier estado y grado del proceso y, verificar si tal y, como declaró el A quo la presente querella fue interpuesta dentro del lapso establecido legalmente.
En tal sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela mediante sentencia N° 790 de fecha 11 de abril de 2002, declaró la nulidad del artículo 8 numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030 del 26 de octubre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, en consecuencia abrió la vía judicial para todos aquellos perjudicados como consecuencia de retiros y despidos, con fundamento en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano, asimismo ésta Corte mediante sentencia publicada en fecha 31 de julio de 2002, estableció que los interesados podían interponer nuevamente sus querellas en forma individual, tomando como fecha de inicio del lapso de caducidad la fecha de publicación de la sentencia de la Sala Constitucional, antes mencionada, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de ese fallo, aunado a lo anterior en la aclaratoria de la referida sentencia se indicó que los querellantes podían interponer sus querellas individuales hasta el día 3 de marzo de 2003, por lo que la presente querella fue interpuesta en fecha 8 de octubre de 2002, según Sello de Secretaría que riela al vuelto del folio 10 del presente expediente, es decir, dentro del lapso establecido, en consecuencia tal y como señaló el A quo no operó la caducidad, y así se declara.
Luego de examinar la caducidad de la acción alegada por la representante judicial del ente querellado en el escrito de contestación al recurso interpuesto, esta Corte observa que las denuncias formuladas ante esta Alzada se circunscriben a la incongruencia negativa en que habría incurrido el Juez, al no decidir en forma expresa sobre todas las defensas y alegatos expuestos por la recurrida en la contestación; y al falso supuesto en que se fundó la decisión impugnada, al considerar que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituyó a la Gobernación del Distrito Federal, acordando la reincorporación del actor a un ente distinto a aquél en que se desempeñó como funcionario.
En relación a la incongruencia en que habría incurrido el A quo por no decidir en forma expresa, positiva y precisa sobre todas las defensas y alegatos expuestos por la recurrida en la contestación, esta Corte estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA. S.A. vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual señaló:
"…A tenor de lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener una ‘decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia´; consiguientemente y para cumplir con el anterior requisito de forma, toda declaración judicial debe ser dictada de manera tal que resulte de fácil comprensión, de manera cierta y efectiva la controversia ventilada, en el entendido que se baste a sí misma, o dicho en otros términos, que resulte exhaustiva respecto a todos los pedimentos hechos valer por las partes en el proceso, logrando así la solución efectiva del asunto objeto de contención. (…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio…”.
En este mismo orden de ideas la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 22 de mayo de 1996, caso: Agrícola La Quirancha, con relación al vicio de incongruencia señaló que:
“… Es doctrina reiterada de la Sala que la incongruencia negativa, resulta del no pronunciamiento por parte del juez sobre aquellos elementos de hecho que materialmente forman el problema judicial debatido, conforme a los términos en que se explanó la pretensión y la contradicción. La incongruencia es la diferencia entre lo pretendido y contradicho materialmente por las partes, y lo resuelto por el sentenciador, en el contenido y alcance del dispositivo del fallo.
La regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contiene el principio doctrinario de “exhaustividad”, que obliga al juez a considerar y resolver todas y cada una de las alegaciones de las partes que viene a constituir el problema judicial debatido que el juez debe resolver, cuya infracción conduce a una omisión de pronunciamiento.
El principio de congruencia, en nuestro derecho procesal, está relacionado con el problema debatido entre las partes (thema decidendum), del cual emergen dos reglas: a) decidir sólo sobre lo alegado y b) decidir sobre todo lo alegado.
Igualmente ha señalado esta Sala de Casación Civil que una decisión es expresa, cuando no contiene implícitos ni sobreentendidos; positiva, cuando es cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y precisa cuando no da lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias ni ambigüedades…”.
Ahora bien, tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de haber realizado un análisis de los alegatos expuestos en autos, esta Corte observa que la decisión dictada por el Tribunal de la causa no dejó de apreciar o valorar argumento alguno, emitiendo pronunciamiento sobre todas y cada una de las peticiones y defensas formuladas por las partes tanto en su libelo, como en la contestación a la demanda, los cuales en su conjunto integraban el thema decidendum. En efecto, resalta del fallo apelado, que el A quo se pronunció sobre la caducidad planteada por la querellada, así como también sobre lo expresado en relación a la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano incorporaba una nueva causal de retiro y sobre la imposibilidad para el querellado de reincorporar al querellante, entre otros, los cuales quedaron expresamente desestimados por el A quo.
Por ello, al no haberse vulnerado en el fallo impugnado lo establecido en el artículo 243, numeral 5, del Código de Procedimiento Civil, se desecha igualmente lo alegado por la parte apelante, en cuanto al vicio de incongruencia en que consideró incursa la decisión dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 18 de julio de 2003. Así se declara.
Resta por examinar lo alegado por la parte apelante en cuanto al vicio de falso supuesto que, según indica, afecta la validez de la sentencia apelada, cuando declaró, al momento de restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada, que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sustituyó a la antigua Gobernación del Distrito Federal y que, por ello, procedía la reincorporación al cargo que desempeñaba en dicha Gobernación o a uno de similar jerarquía en la nueva Alcaldía, aún cuando, según lo establecido en la Sala Constitucional en su sentencia interpretativa del 13 de diciembre de 2000, la primera constituye el órgano ejecutivo de un ente del Poder Público Municipal, mientras la segunda constituía un órgano ejecutivo del Poder Público Nacional, lo cual hace imposible sostener la tesis de la sustitución en el presente caso.
Al respecto, debe esta Corte indicar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9 numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “…el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes…”. (Subrayado de la Corte) y, asimismo, que “…quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal…”.
Como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del constituyente en el Área Metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no impidió al legislador (pues a diferencia de lo sostenido por la parte recurrida, es a nivel legislativo y no judicial en donde se declaró la sustitución de órganos públicos en cuanto a las relaciones laborales mantenidas con los funcionarios y empleados al servicio del órgano suprimido) establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9, numeral 1, y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, siendo el caso que, según el fallo de la Sala Constitucional del 11 de abril de 2002, el proceso de reorganización administrativa, si suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaba sujeto tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“…Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...omissis...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide...”.
En virtud de los motivos indicados, esta Corte desecha el alegato de falso supuesto esgrimido por la parte apelante, y así se declara.
Por otra parte cabe señalar respecto a lo señalado por el A quo sobre el pago de los aumentos y demás beneficios socioeconómicos, los cuales negó por ser genéricos habida cuenta de que no se precisan dichos pedimentos en los términos que lo exige el artículo 95, numeral 3° de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Sin embargo, a juicio de esta Corte, al ordenar el pago de las variaciones económicas que haya sufrido el sueldo del cargo del cual fue separado ilegalmente el recurrente -como consecuencia lógica de la reincorporación a la Administración Pública- conlleva por tanto el pago de los derechos materiales derivados de la Ley y los Decretos Presidenciales, por cuanto los mismos al ser acordados por el Ejecutivo Nacional inciden directamente sobre el sueldo que se ha ordenado pagar, en tanto y cuando no requieran prestación efectiva del servicio. Así se decide.
Respecto a los derechos materiales derivados de las convenciones colectivas, esta Corte comparte lo esgrimido por el A quo en virtud de que para acordar tales beneficios se requiere determinar cuáles han sido las contrataciones colectivas que se hubieren pactado entre los trabajadores y la Alcaldía recurrida desde que se materializó el ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación y, así se decide.
Ahora bien, en vista de que el A quo en el dispositivo de la sentencia apelada ordenó el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo hubiese experimentado desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, considera esta Corte que para la determinación de los mismos deberá realizarse una experticia complementaria del fallo, y considerar a los efectos del cálculo, lo establecido en la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, en donde se precisan cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, posición que ha sido acogida por este Órgano Jurisdiccional (vid. sentencia N° 00004 de fecha 18 de enero de 2005, caso: Roll Aguilera), en los siguientes términos:
“…se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 del Código de Procedimiento Civil).
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo.
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo.
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio…”.
Con fundamento en lo anterior establece este Órgano Jurisdiccional que a los efectos de calcular el monto indemnizatorio correspondiente al querellante, deberá realizarse una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y, así se declara.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara Sin Lugar la apelación interpuesta por la representación judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas y, en consecuencia, Confirma el fallo dictado el 18 de julio de 2003, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital con la reforma indicada. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:
1.- COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta por la abogada MARTHA CECILIA MAGIN MARIN, actuando en su condición de representante del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la sentencia de fecha 18 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la presente querella.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- CONFIRMA el fallo apelado con la reforma indicada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. Nº AP42-R-2003-003633
NTL/2
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