JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-R-2003-003155
En fecha 6 de agosto de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1077 de fecha 29 de julio de 2003, anexo al cual el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar por el ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ LÓPEZ, titular de la Cédula de Identidad N° 4.937.726, asistido por los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EDGY GISELA WEFFER WEFFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los Nros. 18.283, 23.576 y 23.282, respectivamente, contra los actos contenidos en el Punto de Cuenta JP-00023-02, la Resolución N° DRH-042, el Oficio N° 3042, todos de fecha 25 de abril de 2002, y contra la Resolución 2429, de fecha 14 de agosto de 2001, emanados de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta en fecha 11 de junio de 2003 por el abogado JUAN PÉREZ APARICIO, contra la sentencia dictada en fecha 4 de junio de 2003 por el prenombrado Juzgado mediante el cual declaró Sin Lugar la querella interpuesta.
En fecha 12 de agosto de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó Ponente a la Magistrado Evelyn Marrero Ortiz.
En fecha 27 de agosto de 2003, el abogado JUAN PÉREZ APARICIO, actuando con el carácter de apoderado judicial del querellante consignó escrito contentivo de la fundamentación a la apelación.
El 18 de septiembre de 2003, compareció ante esta Corte la abogada MARYANELLA COBUCCI, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 79.569, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, consignando escrito contentivo de la contestación a la apelación.
En fecha 11 de noviembre de 2004, se reasignó la ponencia al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte quedando conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente; AYMARA GUILLERMINA VÍLCHEZ SEVILLA, Juez-Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 6 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ.
El 16 de febrero se pasó el expediente a la Juez Ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA Y EL AMPARO CAUTELAR
En fecha 9 de octubre de 2002, el ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ LÓPEZ, asistido por los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EDGY GISELA WEFFER WEFFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA, interpuso querella funcionarial conjuntamente con acción de amparo cautelar con fundamento en los siguientes alegatos:
Señaló, que en fecha 25 de abril de 2002, fue jubilado del cargo de Comisario Jefe, adscrito a la Comisaría Francisco de Miranda de la Policía Metropolitana, al haber cumplido 21 años de servicio y 46 años de edad, con lo cual llenaba los requisitos establecidos en los artículos 48, numeral 2 y 49 literal c, del Reglamento General de dicha Policía.
Expresó, que dicha jubilación se realizó de conformidad con lo establecido en el Punto de Cuenta JP-00023-02 emanado del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, la Resolución N° DRH-0042, la Comunicación u Oficio N° 3042 suscritos por el Director de Recursos Humanos de la Referida Alcaldía mediante la cual se le notifica de los anteriores actos administrativos, y, finalmente, la Resolución N° 2429 mediante la cual el ciudadano Alcalde delega en el Director de Recursos Humanos la firma de los actos allí indicados.
Agregó el querellante, que el 17 de mayo de 2002 interpuso recurso de reconsideración ante el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas “…pero como no respondió dentro de los plazos legales, operó el silencio administrativo, y es por ello que se abre la vía jurisdiccional…”.
Adujo, que fueron vulnerados sus derechos y garantías constitucionales, consagrados en los artículos 49, ordinal 4°, 137, 138, 25, 139, 140, 27, 49, ordinal 3°, 60, 52, 51, 143 y 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que interpuso acción de amparo constitucional pretendiendo el restablecimiento de la situación jurídica infringida.
Relató, que los actos administrativos impugnados están viciados de nulidad absoluta al emanar de funcionarios incompetentes como lo son el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas y el Director de Personal de la referida Alcaldía quien actuó por delegación, “…la cual es inconstitucional e ilegal, porque la competencia es indelegable, lo que se traduce en una incompetencia (…) por abuso de poder, usurpación de funciones, y violar el principio de legalidad…”.
Denunció, que el Alcalde aplicó el Reglamento General de la Policía Metropolitana “…que es ilegal e inconstitucional, pues en materia de jubilaciones, pensiones y en todo lo relativo a la seguridad social, la competencia le está atribuida al Poder Nacional, concretamente a la Asamblea Nacional…”, por lo que solicitó que en aplicación del control difuso se desaplique dicho reglamento.
Expuso, que la Administración debió aplicar la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, de conformidad con su artículo 2, ordinal 2°.
Señaló, que resulto violado el derecho al juez natural porque los actos emanan de funcionarios incompetentes al no tener facultades constitucionales ni legales para aplicar el Reglamento General de la Policía Metropolitana, “…no siendo los jueces naturales para jubilarme, sino la Asamblea Nacional, por tratarse de una materia de reserva legal…”.
Adujo, que los actos administrativos impugnados son nulos de nulidad absoluta “…porque no contienen los presupuestos legales, que debieron servirle de base para tomar la decisión, pues por el contrario, se fundamentan en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, que es inconstitucional e ilegal…”, no estableciendo las normas legales pertinentes, ajustadas al ordenamiento jurídico.
Agregó, que “…la verdadera intención de la Administración era destituirme, para lo que necesariamente, debía iniciar un procedimiento disciplinario, y como no existen razones de hecho y de derecho…”, siendo vulnerado su derecho a la defensa al no permitírsele contestar cargos, promover pruebas para demostrar que no estaba incurso en una causal de destitución y que no cumplía los requisitos para jubilarse, y al no aplicarse el procedimiento previsto en al ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Expresó, que “…la notificación del procedimiento administrativo, que presuntamente motivó la decisión del acto administrativo, no me indican (sic) los recursos procedentes contra ellos, ni los órganos o Tribunales ante los cuales deba dirigirme, ni los términos o plazos, de que dispongo para su interposición, ni fui notificado legalmente…”.
De igual manera agregó, que fue vulnerado el artículo 38 del Reglamento General de la Policía Metropolitana “…porque se viola la estabilidad del funcionario policial, a la cual tengo legítimo derecho...”, por haber laborado durante 21 años al servicio de dicha institución.
Finalmente, por las razones antes expuestas solicitó que fuese declarada con lugar la querella interpuesta, en consecuencia, que se declare la nulidad del Punto de Cuenta JP-00023-02, la Resolución N° DRH-0042 y la Comunicación u Oficio N° 3042, siendo ordenada su reincorporación al cargo de Comisario Jefe, adscrito a la Comisaría Francisco de Miranda de la Policía Metropolitana o a cualquier otro cargo de otra dependencia de la Administración Pública Nacional de similar o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal jubilación hasta la de su efectiva reincorporación con los respectivos aumentos que hubiere experimentado, y que se realicen los ascensos que se hubieren producido. Igualmente solicitó el pago de intereses moratorios y se aplique la indexación tomando en cuanta los índices fijados por el Banco Central de Venezuela.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 4 de junio de 2003, el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró Sin Lugar la querella funcionarial interpuesta con base en las siguientes consideraciones:
“…Las normas supra transcritas, atribuyen competencia relativa a la administración de personal, a al máxima autoridad de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, esto es, al Alcalde Metropolitano, razón por la cual el Tribunal considera que es el mencionado Alcalde el funcionario competente para dictar los actos administrativos relativos a la jubilación del personal de la Alcaldía y de sus entes adscritos, así se decide.
(…)
De la lectura de la Resolución supra transcrita, resulta claro para este Tribunal que la delegación operada no comporta una transferencia de facultades de decisión, en tanto no configura una delegación de competencias, sino de firmas.
(…)
De lo supra transcrito, resulta evidente que el Director de Recurso Humanos, actúa por delegación de firma, por lo cual suscribe una decisión del delegante, esto es, el Alcalde Metropolitano, lo que evidencia que no actuó por sí mismo.
En efecto, este Tribunal considera que la decisión de jubilar al recurrente emana del mencionado Alcalde, funcionario competente para dictar el acto de jubilación como quedó demostrado, según punto de cuenta Nro. JP-00023-02, actuando a través de la firma de su delegado, lo cual es perfectamente posible dentro de nuestro ordenamiento jurídico, razón por la cual se desetima el vicio de incompetencia denunciado y así se declara.
(…)
De acuerdo con las disposiciones constitucionales anteriormente transcritas, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de tal potestad, el régimen de jubilación y pensión del funcionario público.
(…)
Este Juzgado es del criterio, que los requisitos específicos establecidos en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, decretado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros en uso de la atribución prevista en el artículo 5 de la Ley del Estatuto antes citada, resultan aplicables a tales funcionarios, ya que al ser un organismo civil de seguridad, encuadra dentro de los supuestos excepcionales previstos en la misma Ley.
Por todo lo expuesto, esta Juzgadora estima que el Alcalde Metropolitano obró conforme a derecho al aplicar el Reglamento de la Policía Metropolitana, contrariamente a lo señalado por el accionante, razón por la cual mal pudiera en este caso, desaplicar disposiciones reglamentarias que resultan evidentemente ajustadas a la Legalidad y Constitucionalidad. Así se declara.
En relación al argumento del accionante referido a que los actos administrativos impugnados adolecen de los vicios de ausencia de base legal e inmotivación, en virtud que se basan en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, que a su juicio, es inconstitucional e ilegal en materia de jubilaciones y pensiones, considera el Tribunal que el acto administrativo impugnado se fndamenta en el cumplimiento por parte del funcionario de los requisitos de edad y tiempo de servicio establecidos en el referido Reglamento, el cual resulta ajustado a la legalidad y a la constitucionalidad, como quedó demostrado, razón por la cual se desechan tales alegatos, y así se declara.
(…)
Al respecto el Tribunal considera, que el texto del propio acto administrativo, hoy impugnado, se desprende que no se trata de un procedimiento de carácter sancionatorio, que evidentemente requiera un procedimiento que le brinde al particular las garantías que el texto constitucional consagra. En el presente caso, se trata del otorgamiento de un beneficio de la seguridad social de carácter constitucional, que perfectamente puede ser otorgado de oficio o a solicitud de parte, sólo con el simple cumplimiento de los requisitos exigidos para ello, sin que esto implique la violación de la estabilidad del funcionario, y así se decide.
Por las razones anteriormente expuestas, debe este Tribunal declarar sin lugar la querella incoada, y así se declara…”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 27 de agosto de 2003, los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EDGY GISELA WEFFER WEFFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ LÓPEZ, presentaron escrito contentivo de los fundamentos de la apelación, en los siguientes términos:
Denuncian, la violación del derecho a al defensa de su representado por cuanto el fallo apelado no cumple los requisitos contemplados por el artículo 243, ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil al no pronunciarse sobre los argumentos esgrimidos en el libelo de la demanda.
En ese sentido, expresan que el fallo apelado no analizó ni aplicó el contenido de las sentencias dictadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital anexadas al expediente, “… en las cuales se establece que en materia de seguridad social, de jubilaciones y pensiones, se aplica la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios…”., resultando violados los artículos 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 321 del Código de Procedimiento Civil.
Denuncian, que el fallo apelado violó por falta de aplicación el contenido del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales al no someter a la consulta obligatoria de ley la decisión mediante la cual el juez A quo declaró improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta de manera cautelar.
Señalan, que en el fallo objeto de apelación se incurrió en el vicio de incongruencia negativa, al no hacer un pronunciamiento sobre la procedencia del control difuso contemplado constitucionalmente, en virtud del cual debía desaplicarse el Reglamento General de la Policía Metropolitana.
Sostienen, que el fallo apelado adolece del vicio de inmotivación, violando el contenido de los artículos 12 y 243, ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil al no contener los motivos de hecho ni de derecho en que se fundamenta la decisión y no pronunciarse sobre todos los planteamientos esgrimidos en el libelo.
Señalan, que se incurre en el vicio de silencio de pruebas “…en violación flagrante de los artículo 243, ordinal 4°, del Código de Procedimiento Civil, porque no contiene los motivos de hecho y de derecho de la decisión, en relación con el artículo 12 eiusdem, porque no se atiene a lo alegado y probado en autos, en conexión con al artículo 509 ibídem, porque no analizó todas las consideraciones jurídicas…”.
Denuncian, que la sentencia recurrida incurre en el vicio de incongruencia positiva “…violando flagrantemente lo pautado en los artículos 12 del Código de Procedimiento Civil, porque no se atuvo a lo alegado y probado en autos, en relación con el artículo 243 ordinal 5° eiusdem, porque no dictó decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la acción deducida y a las defensas opuestas…”.
Aducen, que la sentencia incurre “…en el vicio denominado de contradicción violando flagrantemente, el contenido del artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, denominado por la doctrina y la jurisprudencia de incongruencia positiva (…) porque no se atuvo a lo alegado y probado en autos…”.
Que viola por falta de aplicación el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “…porque el Ciudadano Alcalde (…), no dio respuesta al recurso de reconsideración interpuesto en tiempo hábil y sobre el particular, el Juez A quo no emitió pronunciamiento…”.
Seguidamente argumentan, que la sentencia recurrida viola por falta de aplicación normas relativas a la competencia de los funcionarios de los cuales emanan los actos impugnados. En tal sentido, consideran que la incompetencia es indelegable “…lo que se traduce en una incompetencia del Director de Recursos Humanos para jubilarlo, por abuso de poder, usurpación de funciones, y violar el principio de legalidad (…). En Venezuela, no existe delegación de funciones ni atribuciones, porque la responsabilidad es indelegable…”.
Denuncian, que los actos administrativos “…no contienen en los presupuestos legales, que debieron servirle de base para tomar la decisión, de jubilarlo, pues por el contrario, se fundamentan en el Reglamento General de la Policía Metropolitana que es inconstitucional e ilegal en todo lo relativo a jubilaciones…”, siendo dictados con la intención de sancionarlos.
Que el fallo apelado viola por falta de aplicación los artículos 89 y 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “…porque la Administración Distrital no resolvió todos los asuntos sometidos a su consideración…”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En primer lugar, debe este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
Artículo 110: “Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se designe por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, corresponde pronunciarse a las Cortes de lo Contencioso Administrativo en segunda instancia.
Aunado a lo anterior debe señalarse que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, actuando en su condición de rectora y máximo órgano jurisdiccional del sistema contencioso administrativo delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de las apelaciones contra Sentencias emanadas de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en consecuencia, competente para conocer la presente apelación. Así se declara.
Una vez determinada su competencia, este Órgano Jurisdiccional pasa a pronunciarse sobre la apelación interpuesta y a tal efecto observa:
Denuncia en primer lugar la representación judicial del apelante, que el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital violó su derecho a la defensa y debido proceso, al no pronunciarse sobre todos los argumentos esgrimidos en el escrito libelar.
Sobre el derecho a la defensa y debido proceso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia del 24 de enero de 2001, se pronunció en los siguientes términos:
“…Al respecto, es menester indicar que el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas.
En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias…”.
En ese sentido, debe señalarse que la parte apelante, al considerar que ha sido vulnerado su derecho a la defensa y debido proceso por cuanto el fallo apelado no se pronunció sobre todos los alegatos esgrimidos, confunde el contenido de dichos derechos constitucionales con el vicio de incongruencia, sin embargo, pasa esta Corte a determinar si tales derechos fueron vulnerados, para lo cual constata lo siguiente:
En el caso de autos, la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, procedió a jubilar de oficio al ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ, haciendo uso de la potestad atribuida por el artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, por cuanto cumplía con los requisitos contemplados por dicho reglamento, esto es, había cumplido más de quince (15) años de servicio y más de cuarenta (40) años de edad.
Se observa al folio 85 del expediente judicial, el Oficio N° 3042 consignado en original por el querellante, mediante el cual se le notifica que por decisión del Alcalde del Distritito Metropolitano de Caracas se aprobó concederle la jubilación a partir del 25 de abril 2002.
De igual manera, en el referido Oficio, se le informa al querellante de los recursos que podría ejercer, tanto en sede administrativa como judicial, en caso de considerar que el acto administrativo le causara lesión a sus derechos e intereses, recursos que ejerció por cuanto tal y como lo sostuvo en el escrito de fundamentación de la querella, el recurrente acudió a la vía judicial, por cuanto el recurso de reconsideración interpuesto en fecha 17 de mayo de 2002 no fue decidido, por lo que se concluye que no fue vulnerado el derecho a la defensa y debido proceso de la parte apelante. Así se declara.
Seguidamente, la parte apelante sostiene que el fallo apelado no analizó ni aplicó el contenido de la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, donde se sostuvo que resultaba aplicable la Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios en materia de seguridad social, pensiones y jubilaciones por tratarse de materia reservada al Poder Público Nacional.
En ese sentido, debe destacarse que el fallo apelado sí emitió pronunciamiento al respecto, por cuanto una vez analizados los artículos 156, numeral 32, 144 y 147 de la Constitución, se consideró que es a la Asamblea Nacional, en representación del Poder Público Nacional, a quien efectivamente corresponde legislar en materia de previsión y seguridad social, incluyendo el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos, siendo una manifestación de tal potestad la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la cual en su artículo 5 habilita al Presidente de la República en Consejo de Ministros, por razones excepcionales, para dictar requisitos de edad y tiempo de servicio para proceder a la jubilación, distintos a los consagrados por la referida ley, por lo que se concluyó que los requisitos establecidos en el Reglamento General de la Policía Metropolitana resultarían aplicables a los funcionarios de dicho cuerpo policial. Ello así, esta Corte desecha el argumento expuesto por la parte apelante. Así se declara.
Considera la parte apelante, que el fallo recurrido violó por falta de aplicación el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales al no someter la decisión recaída sobre el amparo cautelar, a la consulta obligatoria.
Es menester señalar, que en efecto, la decisión dictada por el A quo no fue sometida a consulta, sin embargo, la posibilidad de interponer el respectivo recurso de apelación contra dicha decisión siempre estuvo latente, y si éste no se ejerció, se debió a la omisión de la parte que se consideró afectada por la decisión.
A lo dicho cabe agregar que la consulta obligatoria a la que se hace alusión, fue considerada derogada por decisión de fecha 22 de junio de 2005 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y, en todo caso, al estarse emitiendo pronunciamiento sobre el fondo del asunto, resulta inoficioso realizar un mayor pronunciamiento sobre el amparo cautelar. Así se decide.
Denuncia la parte apelante, que el fallo apelado incurre en el vicio de incongruencia negativa, al no pronunciarse sobre la procedencia del control difuso contenido en la Constitución, con el que pretendía la desaplicación del Reglamento General de la Policía Metropolitana, y que fuese aplicada en su lugar la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios.
Sobre el vicio de incongruencia, la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia ha tenido la oportunidad de pronunciarse reiteradamente. Así, en sentencia N° 1177 del 1 de octubre de 2002 sostuvo lo siguiente:
“…Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnerando así con su decisión el principio de exhaustividad, incurre en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio. Así, cuando se configura el primero de dichos supuestos se estará en presencia de una incongruencia positiva y, en el segundo de los casos, se incurre en incongruencia negativa cuando el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguno de los alegatos fundamentales hechos valer por las partes en la controversia judicial...”.
Ello así, se observa que el fallo apelado sí hace un pronunciamiento sobre tal alegato, al sostener, entre otras cosas, que “…el Alcalde Metropolitano obró conforme a derecho al aplicar el Reglamento de la Policía Metropolitana, contrariamente a lo señalado por el accionante, razón por la cual, mal pudiera en este caso, desaplicar disposiciones reglamentarias que resultan evidentemente ajustadas a la Legalidad y Constitucionalidad…”, razón por la que debe desechar el alegato esgrimido por la parte apelante. Así se decide.
A continuación, los apoderados judiciales del apelante alegan que el fallo recurrido adolece del vicio de inmotivación al no contener los motivos de hecho ni de derecho en que se fundamenta la decisión y no pronunciarse sobre todos los planteamientos esgrimidos en el libelo.
Al respecto, es menester indicar que, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, la motivación del fallo implica el señalamiento de las razones y argumentaciones que el juzgador tomó en cuenta para llegar a la conclusión que sustenta la parte dispositiva de la sentencia. De igual manera, se ha sostenido que el vicio de inmotivación o ausencia de motivación sólo se configuraría con la falta absoluta de fundamentos y no cuando los mismos sólo sean escasos.
Ello así, en sentencia N° 832, de fecha 29 de marzo de 2006, la Sala Político Administrativa preció lo siguiente:
“…Visto lo anterior, esta Sala previamente debe advertir que la representación del Fisco Municipal invocó contra la sentencia apelada el vicio de “inmotivación”; sin embargo, del contenido del escrito de fundamentación de la apelación por él interpuesta se desprende que sus argumentos van dirigidos a evidenciar una omisión de pronunciamiento en cuanto a las defensas expuestas en primera instancia en favor del acto recurrido, lo cual configuraría el vicio de incongruencia negativa y no el de inmotivación…”.
Una vez precisado lo anterior, si bien la parte apelante confunde el vicio de incongruencia negativa con el de inmotivación, esta Corte pasa a determinar si el fallo apelado adolece de este último y a tal fin constata lo siguiente:
El fallo del cual se recurre declara Sin Lugar la querella funcionarial interpuesta, fundamentando su decisión, entre otras cosas, en la constitucionalidad y legalidad del Reglamento General de la Policía Metropolitana, por cuanto ha sido dictado en uso de la atribución prevista en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios. Asimismo señala, que la decisión de jubilar al ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ LÓPEZ emana del funcionario competente para hacerlo, esto es, el Alcalde Metropolitano, quien actúa a través de la firma del Director de Recursos Humanos de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, por lo que constatado que el fallo apelado cuenta con la debida motivación, debe este Órgano Jurisdiccional rechazar el alegato esgrimido por la parte apelante. Así se decide.
Alega la parte apelante, que el fallo incurre en el vicio de silencio de pruebas, al no señalar los motivos de hecho y de derecho en que se fundamentó la decisión y al no analizar todos los alegatos expuestos.
El vicio de silencio de pruebas se configura cuando la sentencia omite de manera total el pronunciamiento sobre alguna de las pruebas promovidas por las partes. Así, el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil consagra el deber que tienen los jueces de analizar y juzgar las pruebas producidas.
Sobre el vicio de silencio de pruebas, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 178 del 31 de enero de 2006 precisó lo siguiente:
“…Al respecto, precisa la Sala señalar que sólo podrá hablarse del aludido vicio, cuando el Juez en su decisión ignore por completo algún medio de prueba cursante en los autos, sin atribuirle sentido o peso específico de ningún tipo, y quede demostrado que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio, es decir, se verifica el silencio de pruebas cuando el sentenciador omite en el fallo cualquier mención de alguna de las pruebas aportadas por las partes y que constan en las actas del expediente, o cuando aun mencionando su existencia en el texto del fallo, se abstiene de analizar su contenido…”. (Negrillas del fallo citado)
Ahora bien, de la revisión del expediente judicial se observa que durante el lapso probatorio, la parte recurrente no promovió prueba alguna que lo favoreciera, sino que consignó una serie de copias de sentencias dictadas por esta Corte y el Tribunal Supremo de Justicia, así como un conjunto de Gacetas Oficiales.
En tal sentido, conforme al numeral 4 del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los precedentes jurisprudenciales podrán alegarse sólo si fueren claros y precisos y aplicables con exactitud a la situación de hecho planteada, circunstancia que no ocurre en el caso de autos y respecto a las Gacetas Oficiales, debe decirse que las partes no tienen la carga de probar el derecho, en virtud del principio iura novit curia (el Juez conoce el derecho), por lo que concluye esta Corte que el A quo no incurrió en silencio de pruebas. Así se decide.
Denuncia la parte apelante que el fallo recurrido incurre en el vicio de incongruencia positiva porque no dictó decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la acción interpuestas, y luego sostiene que incurre “…en el vicio denominado de contradicción violando flagrantemente, el contenido del artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, denominado por la doctrina y la jurisprudencia de incongruencia positiva (…) porque no se atuvo a lo alegado y probado en autos…”.
Por cuanto la parte apelante confunde los vicios de incongruencia positiva y contradicción, resulta necesario para esta Corte aclarar que, tal y como se expreso anteriormente, el vicio de incongruencia positiva se produce cuando el Juez en su sentencia no se pronuncia sólo sobre lo alegado y probado a lo largo del proceso, sino que modifica los límites de la controversia con elementos no aportados por las partes, mientras que el denominado vicio de contradicción se produce cuando los contenidos de la dispositiva del fallo resultan opuestos de manera que se excluyen unos con otros, resultando de imposible ejecución la decisión respectiva.
En tal sentido, se observa que el fallo apelado se limitó a resolver la controversia en los límites en los que fue planteada, al pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad del régimen de jubilaciones y pensiones contenido en el Reglamento General de la Policía Metropolitana y sobre la competencia de los funcionarios de quienes emanaron los actos. De igual manera, el a quo se pronuncia sobre la presunta vulneración del derecho a la defensa y debido proceso del querellante y concluye que por no tratarse de un procedimiento sancionatorio, sino por el contrario, de un beneficio de carácter constitucional que puede incluso ser acordado de oficio al verificarse el cumplimiento de los requisitos estipulados para ello, por lo que mal podía considerarse que fueron vulnerados los derechos del particular.
Por su parte, la dispositiva del fallo apelado declara Sin Lugar la querella interpuesta, por las razones anteriormente enunciadas, no evidenciándose contradicción alguna que haga imposible su ejecución, por lo que este Órgano Jurisdiccional concluye que la sentencia recurrida no adolece de incongruencia positiva ni contradicción. Así se declara.
Seguidamente, sostiene la parte recurrente que la sentencia apelada viola, por falta de aplicación, el derecho de petición contenido en el artículo 51 de la Constitución por cuanto el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas no respondió en tiempo hábil el recurso de reconsideración interpuesto.
En tal razón, debe señalarse que, efectivamente, se constata que el querellante interpuso recurso de reconsideración ante el referido Alcalde, el cual fue recibido en fecha 17 de mayo de 2002, según se desprende de copia simple que corre inserta al folio 87 del expediente judicial, no evidenciándose que el mismo haya sido resuelto por la Administración.
No obstante ser ello así, mal puede imputársele al A quo la violación del derecho de petición del querellante al no pronunciarse sobre el recurso de reconsideración interpuesto, por cuanto es a la Administración a quien ello corresponde, al tratarse de un recurso administrativo y no contencioso administrativo.
En todo caso, en virtud de las disposiciones contenidas en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando un órgano de la administración pública no resolviere un recurso dentro de los lapsos respectivos, se considerara que ha resuelto negativamente y el interesado podría intentar el recurso inmediato siguiente.
Tal circunstancia ocurrió en el caso de autos, pues ante la falta de decisión del recurso de reconsideración, fue interpuesto el recurso contencioso administrativo correspondiente, esto es, la presente querella funcionarial conocida por este Órgano Jurisdiccional en segunda instancia. Por tal motivo, esta Corte considera que no hubo falta de aplicación del artículo 51 de la Constitución por parte del tribunal A quo. Así se declara.
Luego, la parte apelante denuncia que la sentencia de la cual se recurre en el presente caso, viola por falta de aplicación normas referentes a la atribución de competencias de los funcionarios de los cuales emanan los actos impugnados, por cuanto considera que la competencia es indelegable.
Así las cosas, esta Corte debe precisar que la competencia, como medida de la potestad de actuación atribuida por ley a un órgano en concreto de la Administración, si bien en principio es indelegable, existen casos excepcionales en los cuales es posible la delegación de atribuciones o de firma.
En tal sentido, la figura de la delegación ha sido concebida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 928 de fecha 30 de marzo de 2005, en los siguientes términos:
“…En efecto, la delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana.
(…)
Ahora bien, existen dos tipos de delegaciones: la delegación de atribuciones y la delegación de firmas. La delegación de atribuciones o facultades en un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, a otro órgano que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante. En consecuencia, tales actos son susceptibles de impugnación a través del recurso administrativo de reconsideración por ante el mismo funcionario que los emitió, y, una vez agotado dicho recurso, el administrado tendrá a su disposición el recurso jerárquico ante el respectivo superior jerárquico.
La delegación de firma, en cambio, no es una transmisión de competencias en el sentido apuntado, ya que el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado. Es por ello que, no siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideración deben interponerse ante el propio superior delegante…”.
Por otra parte, el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, establece que:
Artículo 38: “El Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y las autoridades de superior jerarquía de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes de la Administración Pública, podrán delegar la gestión, total o parcial, de determinadas atribuciones a los órganos bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarios o funcionarias adscritos a los mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la presente Ley y su reglamento.” (Resaltado de esta Corte)
Ahora bien, en el caso de autos se observa que por decisión del ciudadano Alcalde del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contenida en el Punto de Cuenta N° JP-00023-02 de fecha 25 de abril de 2002, se aprobó otorgarle la jubilación al ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ, la cual se materializó mediante la Resolución N° DRH-0042 de fecha 25 de abril de 2002, suscrita por el ciudadano LUIS DANIEL FALKENHAGEN, en su condición de Director de Recursos Humanos de la referida Alcaldía, quien actuó de conformidad con lo establecido en la Resolución N° 2429 de fecha 14 de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.262, del 16 de agosto del mismo año, mediante la cual se delegó en su persona la firma de aquellos actos administrativos relacionados con el otorgamiento de jubilaciones y pensiones a funcionarios dependientes de dicho ente.
En tal sentido, debe señalarse que conforme al contenido del artículo 74, numeral 5° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente para el momento en que fueron dictados los actos administrativos, el alcalde ejerce la máxima autoridad en lo referente a la administración de personal, en todo lo que implica el ingreso, nombramiento, remoción, destitución y egreso, lo cual debe realizarse conforme con los procedimientos establecidos en la ordenanza que rige la materia. De igual manera, el artículo 11 del Estatuto Orgánico Provisorio de la Alcaldía Metropolitana de Caracas contempla que la administración de personal de la Alcaldía Metropolitana la ejercerá el Alcalde Metropolitano.
De lo antes expuesto, resulta clara la competencia del ciudadano Alcalde del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS para dictar los actos de jubilación del personal de dicho ente, y por cuanto fue éste quien mediante Punto de Cuenta N° JP-00023-02 de fecha 25 de abril de 2002, aprobó otorgar dicho beneficio al ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ, observándose que el Director de Recursos Humanos se limitó a suscribir el acto administrativo, al actuar mediante la figura de la delegación de firma contemplada por el ordenamiento jurídico vigente, esta Corte desecha el argumento sostenido por la parte apelante, según el cual los referidos funcionarios serían incompetentes para dictar los actos impugnados. Así se decide.
Seguidamente, la parte apelante expresó que los actos administrativos impugnados no contienen los presupuestos legales necesarios, y se fundamentan en el Reglamento General de la Policía Metropolitana que es inconstitucional e ilegal.
En ese orden de ideas, los actos administrativos impugnados tienen como fundamento el contenido del artículo 48 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, el cual contempla que los funcionarios policiales tendrán derecho a la jubilación al cumplir los quince (15) años de servicio y los cuarenta (40) años de edad. De igual manera el artículo 49 establece que el derecho a la jubilación procede de oficio o a petición de interesado cumplidos los extremos previstos en dicho reglamento.
Ahora bien, tal y como lo sostuvo el A quo, dicho reglamento luce apegado a la Constitución y a las leyes, teniendo en cuenta que conforme al contenido de los artículos 156, numeral 32, 144 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, corresponderle a la Asamblea Nacional legislar en materia de previsión y seguridad social, mandato que se materializa con la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, la cual en su artículo 5 prevé que el Presidente de la República en Consejo de Ministros podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio diferentes a aquellos contemplados por dicha ley, los cuales en el presente caso han sido establecidos por el Reglamento General de la Policía Metropolitana, ello permite concluir que la Administración actuó conforme a derecho al otorgar la jubilación al ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ, al constatarse que el mismo cumplía con los parámetros establecidos en dicha norma, no siendo un hecho controvertido que el prenombrado funcionario contaba para el momento en que fue acordada su jubilación con veintiún (21) años de servicio y cuarenta y seis (46) años de edad. Razón por la cual este Corte desestima el argumento expresado por la parte apelante. Así se decide.
Finalmente, aduce la parte apelante que el fallo apelado viola por falta de aplicación los artículos 89 y 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos porque la Administración no resolvió todos los asuntos sometidos a su consideración.
Al respecto, resulta necesario precisar que tales artículos están dirigidos a la Administración, al establecer que el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados y que el acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación, por lo que mal podría el A quo haber violado tales disposiciones.
A ello cabe agregar, tal y como fue expresado en líneas precedentes, que conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante el silencio de la Administración en resolver los asuntos sometidos a su consideración debe entenderse como negada la solicitud, por lo que se le abre al particular la posibilidad de ejercer el recurso inmediato siguiente, tal y como ocurrió en el caso de autos al interponerse la presente querella funcionarial. Por lo que resulta forzoso desechar el argumento sostenido pro la parte apelante. Así se declara.
Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Corte debe declarar Sin Lugar la apelación interpuesta en fecha 27 de agosto de 2003 por los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EDGY GISELA WEFFER WEFFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ LÓPEZ, en consecuencia, CONFIRMA el fallo dictado el 4 de junio de 2003, el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de junio de 2003 por los abogados JUAN PÉREZ APARICIO, EDGY GISELA WEFFER WEFFER y MARITZA ALVARADO MENDOZA actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ LÓPEZ, contra la sentencia de fecha 4 de junio de 2003 dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Sin Lugar la querella funcionarial interpuesta el referido ciudadano, asistido por los prenombrados abogados, contra los actos contenidos en el Punto de Cuenta JP-00023-02, la Resolución N° DRH-042, el Oficio N° 3042, todos de fecha 25 de abril de 2002, y contra la Resolución 2429, de fecha 14 de agosto de 2001, emanados de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- SE CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
El Juez-Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez-Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARISOL SANZ BARRIOS
Exp. AP42-R-2003-003155
NTL/
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