JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2003-003951
En fecha 19 de septiembre de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1499 de fecha 26 de agosto de 2003, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y, suspensión de efectos por el ciudadano JUAN BAUTISTA ROJAS DOMÍNGUEZ, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 3.527.351, asistido por el abogado JOSÉ ALEJANDRO SÁNCHEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 90.240, contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano DOUGLAS PÉREZ, en su carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA, así como los actos de fechas 30 de enero de 2002, 19 de febrero de 2002 y 13 de marzo de 2002, por los cuales se notificó prenombrado ciudadano de su situación de disponibilidad.
Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de ley, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, del fallo dictado el 14 de abril de 2003, por el mencionado Juzgado mediante el cual declaró con lugar la querella ejercida.
En fecha 23 de septiembre de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, a los fines de que decida sobre la presente causa.
En fecha 25 de septiembre de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada Ponente.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 13 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y, se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
La parte querellante, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial en fecha 23 de abril de 2002, con base a los siguientes argumentos:
Que “…En fecha 30 de enero del año 2002, fui notificado por la Alcaldía del Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa, que dejaría de prestar mis servicios a partir de la presente fecha del cargo que como fiscal había venido desempeñando hasta entonces, por estar sujeto a las disposiciones del decreto de REDUCCIÓN DE PERSONAL N° 18, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, de fecha 26 de diciembre del 2001 (…), en el cual se me informa que sería incorporado al libro de disponibilidad de dicha Alcaldía …”. (Mayúsculas del accionante).
Señaló que “… el día 3 de febrero del 2002, la Alcaldía del Municipio Páez realiza solicitud de personal, a través de un diario de circulación regional (…), desvirtuándose de esta manera que el Municipio se encuentra asfixiado económicamente, considerándose entonces que mi retiro del cargo no fue suficientemente motivado ya que no se realizó el debido procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa para mi remoción …”.
Por otra parte adujo “… el día 7 de febrero del 2002, y estando dentro de los quince (15) días laborales a dicha notificación, contra dicho acto administrativo tramité formal recurso de reconsideración administrativo por ante el despacho del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa y ante el Departamento de Recursos Humanos de esa misma Alcaldía …”.
Indicó que “…En fecha 8 de febrero de 2002, solicité conjuntamente con mis compañeros de trabajo también afectados por el mencionado Decreto, ante el despacho del ciudadano Secretario de la Cámara Municipal del Municipio Páez, el derecho de palabra, en la sesión ordinaria que se celebraría el día 13 de febrero de 2002, para tratar el único asunto referente al despido masivo de empleados adscritos a esa Alcaldía…”.
Que “…en fecha 13 de febrero del 2002, asistí a la sesión ordinaria realizada por la Cámara Municipal de la Alcaldía de Páez, la cual quedó registrada con acta N° 109 (…), en la que se dejó constancia del planteamiento que realizó el Secretario General del Sindicato de Trabajadores Municipales de Portuguesa, con respecto a la violación de los derechos de todos los trabajadores despedidos por el ciudadano Alcalde…”.
Así, el querellante narró “…En fecha 19 de febrero del 2002, recibí notificación emanada del departamento de recursos humanos de la Alcaldía de Páez (…), en la cual se me manifiesta el rechazo del recurso de reconsideración interpuesto por mi persona porque supuestamente el mismo no lesionaba mis derechos a la defensa, al debido proceso, al principio de igualdad entre las partes…”.
Que “… en fecha 12 de marzo, mi apoderado judicial (…) solicitó copia certificada del Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre del 2001, ante el despacho del Alcalde (…), observándose que en el referido Decreto N° 18 cambiaron totalmente su contenido y en el mismo se observa que no está refrendado por el ciudadano Alcalde del Municipio Páez, y lo más grave aún es que no se derogó el primer Decreto N° 18 …”.
Igualmente resaltó la parte querellante “…En fecha 13 de marzo del 2002, recibí notificación emanada del Departamento de Recursos Humanos de la Alcaldía de Páez (…) en la que se me indica que por no haber podido ser reubicado en los departamentos de dicha Alcaldía dentro del período de disponibilidad el cual finalizó el 28 de febrero, pasé al libro de registro de elegibles de funcionarios públicos, todo lo cual indica mi retiro definitivo como funcionario suscrito a esa dependencia…”.
Señaló que “…el mencionado Decreto N° 18, contraviene lo previsto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y por cuanto no obtuvo respuesta alguna de los recursos administrativos de reconsideración interpuestos, consideró el accionante que operó la figura del silencio administrativo, contraviniendo lo establecido en el artículo 51 de la Carta Magna…”.
Que “… con la aplicación del mencionado Decreto N° 18, incumple con los requisitos formales del acto administrativo establecido en los artículos 18 numeral 5, 20 en concordancia con el artículo 9, 30 en su encabezamiento, por violación al principio de imparcialidad e igualdad procesal y 74 por vicios de forma por defecto de la notificación, todos estos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, todo lo cual se traduce en un estado de indefensión en mi contra viciando de nulidad tanto en forma absoluta como relativa el acto impugnado …”.
Expresó que “…De igual forma se observa que el mencionado Decreto N° 18 fue realizado de conformidad con lo pautado en el numeral 3 del artículo 98 del Decreto (sic) ‘Ley sobre el Estatuto de la Función Pública’ siendo este imposible de aplicar en su contenido, puesto que para la fecha en que fue emitido dicho Decreto N° 18, éste no había entrado en vigencia viciándolo de nulidad absoluta en relación al objeto del acto administrativo mismo tal y como lo establece el artículo 19 en su ordinal 3° de la L.O.P.A. (sic) y sucesivamente con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido violando de esta manera lo establecido en el artículo 19 numeral 4 en su último supuesto de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos …”.
Que “…En cuanto al segundo Decreto N° 18, en el cual el ciudadano Alcalde corrige en su contenido de conformidad con lo pautado en la Ley de Carrera Administrativa Nacional (sic) vigente, sin haber derogado o dejado sin validez el anterior decreto (…). Está viciado también de nulidad absoluta por contravenir lo dispuesto en los artículos 25, 49 en su encabezamiento (sic) ordinales 1° y 3°, 89 numeral 4, todos estos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, también en este Decreto se incumple con lo establecido en el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa Nacional (sic), en concordancia con el artículo 119 del Reglamento General respectivo, ya que no se hizo la aprobación de la solicitud de reducción de personal, lo cual lo vicia de nulidad por violar el principio de imparcialidad e igualdad entre las partes con relación al proceso de reestructuración administrativa del Municipio, convirtiendo a la Administración en Juez y parte …”.
Indicó entonces “…intento formal Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el Acto Administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez, y que me fue notificado mediante oficio (…) (de fecha 30 de enero de 2002), en el que me coloca en situación de disponibilidad así como también el acto administrativo contenido en las notificaciones de fechas 28 de enero (sic), 19 de febrero y 13 de marzo del 2002, respectivamente …”.
Señaló entonces “…solicito mi reincorporación a mi lugar de trabajo habitual, con todos los privilegios y prerrogativas derivadas del mismo, así como el pago de salarios caídos durante el tiempo transcurrido o que dure el presente procedimiento…”.
Igualmente, solicitó medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 588 parágrafo 1 del Código de Procedimiento Civil.
Por último solicitó acción de amparo cautelar, de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, toda vez que señaló “…de lo anterior se desprende la violación flagrante de parte de la Alcaldía del Municipio Páez, del artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su último aparte (…) en concordancia con el artículo 93 de la misma Constitución (…) siendo que con la aplicación del mencionado Decreto Nro 18 “REDUCCCIÓN DE PERSONAL”, lesionó mis legítimos derechos Constitucionales como son: el debido proceso, la estabilidad laboral y el derecho a la sindicalización…”.
Así mismo, solicitó sea admitida y sustanciada esta acción de amparo, así como sea ordenada la reincorporación a su lugar de trabajo habitual, con todos los privilegios y prerrogativas derivadas del mismo.
II
DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA
En fecha 14 de abril de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta, con base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
…El recurso fue intentado por ante este Tribunal el 26 de abril de 2002, es decir en forma tempestiva por no exceder de seis meses, en cuanto al agotamiento de la vía, el oficio (…) emana del Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa (…), por lo que emanado del jerarca, (…) y de acuerdo a lo decidido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en diversos fallos, sería aplicable el recurso de reconsideración de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que, por ser un acto emanado de un jerarca, es potestativo y consecuencialmente su inacción no genera consecuencias a la (sic) recurrente, amén de que como se evidencia del acto (…), no se estableció en él cuales eran los recursos de que disponía el recurrente y ante que órganos jurisdiccionales podía recurrir, por lo que el acto es ineficaz a tenor del artículo 74 eiusdem.
(…)
En casos como el presente la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha establecido, tanto el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa, cuando el acto no es dictado por el jerarca, como el hecho de considerar que existe prescindencia total y absoluta de procedimiento ante la ausencia de consignación de los ‘Antecedentes Administrativos’, del acto impugnado.
(…)
Que según los representantes del Municipio, el acto recurrido fue dictado por el Director de Recursos Humanos, lo que contradice lo afirmado por el recurrente en cuanto a que había sido el Alcalde.
(…)
Hace igualmente el apoderado sustituto unas consideraciones sobre un recurso de reconsideración, pero omite establecer que ello fue en contra del primer Decreto fundamentado en una Ley que no había entrado en vigencia y por ende no es motivo de la presente nulidad, dado que el Alcalde, cual está expresamente reconocido, dictó un nuevo Decreto de Reestructuración, pero sobre la base de la Ley de Carrera Administrativa, cual es reconocido por el propio abogado sustituto de la Síndico Procurador Municipal, en su escrito de contestación a la querella y en consecuencia, esa reconsideración es irrelevante para el presente juicio.
(…)
Explanó igualmente unas consideraciones sobre la reestructuración administrativa, conforme al artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa pero omitió toda referencia al artículo 53 de dicha Ley.
(…)
Se evidencia que la reestructuración administrativa sólo procedía en los supuestos aludidos, siendo evidente que ello implicaba un expediente para llenar tales extremos, cual se establece en los artículos 117 y 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, pero como en el caso de autos las partes no presentaron pruebas, (…) se presume que tal expediente no fue llevado a cabo; y es claro que el Decreto de Reestructuración anexo a la querella y que riela a los folios 26 y sgts., (sic) no se fundamentó en ninguna de las aludidas causales.
(…)
Se deduce que al no haber el Municipio Páez, dictado una Ordenanza de Personal, que tuviese la previsión de la reestructuración, no tenía el Alcalde la competencia para dictar el Decreto que dictó con el N° 18, máxime que el mismo no se ajusta a las causales, que son propias de toda reestructuración.
(…)
En consecuencia, este Juzgador debe declarar CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta (…), y por vía de consecuencia, se ORDENA al Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa, reincorporar a su cargo al querellante, o a otro de igual o superior jerarquía e igualmente SE ORDENA al MUNICIPIO AUTÓNOMO PÁEZ le cancele al recurrente arriba identificado, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los salarios dejados de percibir, aumentados en la misma forma que ha aumentado el sueldo del cargo originalmente ocupado por la recurrente …”. (Mayúsculas y negrillas del A quo).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la consulta elevada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en función de lo estipulado en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.
En el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades político territoriales que poseen -en los términos de la Constitución-, total autonomía, así como personalidad jurídica plena y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.
Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales Superiores.
Dicho lo anterior, esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, considera necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa, así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto, se observa que el artículo 33 establece:
“Los Estados tendrán los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
En este sentido, no obstante la entrada en vigencia de la novísima Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la cual no consagró la figura de la Consulta como prerrogativa procesal de los municipios; la Ley Orgánica de Régimen Municipal derogada y aplicable en el presente caso por cuanto dicha norma se encontraba vigente para el momento en que fue remitido el expediente en razón de la consulta, establece en su artículo 102, que los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley …”.
Al respecto, tal y como lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “… el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios prerrogativas que la Ley le otorga al Fisco Nacional …”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.
Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados anteriormente, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable al presente caso, la mencionada disposición del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.
Ahora bien, con base a lo mencionado y en virtud que no fue ejercido el recurso de apelación correspondiente, pasa esta Corte a conocer la consulta planteada por el A quo, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en concordancia con el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal aplicable en el presente caso; por lo tanto esta Corte declara PROCEDENTE rationae temporis la consulta planteada. Así se decide.
Pronunciándose esta Corte sobre la consulta planteada, observa que el querellante en su libelo expresó que en fecha 30 de enero de 2002, fue notificado por la Alcaldía del Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa, que dejaría de prestar sus servicios como fiscal, por estar sujeto a las disposiciones del Decreto de Reducción de Personal N° 18, de fecha 26 de diciembre del 2001 y donde se le informaba que sería incorporado al libro de disponibilidad de dicha Alcaldía.
Al respecto, el A quo señaló que el numeral 2 del artículo 53 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, expresa que “… el retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos: (…omissis…) Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa …”.
Asimismo, señaló que del transcrito numeral 2 se evidencia que la reestructuración administrativa sólo procedía en los supuestos aludidos, siendo evidente que ello implica la conformación de un expediente para llenar tales extremos, lo cual se establece en los artículos 117 y 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, “… pero como en el caso de autos las partes no presentaron pruebas, y el Decreto de Reestructuración anexo a la querella y que riela a los folios 26 y sgts., (sic) no se fundamentó en ninguna de las aludidas causales, este Juzgador debe declarar CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta …”.
En este sentido, esta Corte precisa que los actos objetos de impugnación son “… el Acto Administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez, y que me fue notificado mediante oficio (de fecha 30 de enero de 2002), en el que me coloca en situación de disponibilidad así como también el acto administrativo contenido en las notificaciones de fechas 28 de enero (sic), 19 de febrero y 13 de marzo de 2002, respectivamente …”.
En efecto, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente aclarar que la notificación dirigida al querellante de fecha 30 de enero de 2002, está referida a la situación de disponibilidad a que fue sujeto de conformidad con el Decreto N° 18 del 26 de diciembre de 2001, y la cual riela al folio 6 del presente expediente. De igual manera, la notificación de fecha 19 de febrero de 2002, emanada de la ciudadana Yoxjan Reyes, en su carácter de Directora de Recursos Humanos (E), está referida a la respuesta obtenida con motivo del recurso de reconsideración interpuesto por el querellante (folio 23 del expediente), y la notificación de fecha 13 de marzo de 2002, emanada de la Ingeniera Yldemar Serrano, en su carácter de Directora de Recursos Humanos, se refiere a que en virtud de no haber podido ser reubicado dentro del período de disponibilidad pasó al registro de elegibles de la Administración Municipal querellada (folio 24 del expediente).
En cuanto al acto administrativo contenido en la comunicación de fecha 19 de febrero de 2002, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado de la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía querellada, advierte esta Corte que dicha Dirección declaró IMPROCEDENTE dicho recurso.
Visto lo anterior, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse con respecto al presunto incumplimiento en el Decreto N° 18 del 26 de diciembre de 2001, del artículo 53 numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 119 del Reglamento General de dicha Ley “… ya que no se hizo la aprobación de la solicitud de reducción de personal…”.
En efecto, el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, la cual se encontraba vigente para el momento en que se dictaron los actos recurridos y que, en ausencia de Ordenanza que regulara la materia, resulta aplicable al presente caso, prescribe lo siguiente:
“Artículo 53.- El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos: (...)
2. Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa”.(Resaltado de esta Corte).
En desarrollo de la previsión anterior, dispone el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, lo siguiente:
“Artículo 118: La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida, y de la opinión de la oficina técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija”.
“Artículo 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los Institutos Autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.
Ahora bien, en lo que se refiere a lo argüido por la parte querellante en referencia a la no aprobación por parte del Consejo de Ministros, o en todo caso por el Concejo Municipal, de la medida de reducción de personal, se estima pertinente traer a colación las consideraciones expuestas por esta Corte en la decisión de fecha 12 de junio de 2001, recaída en el expediente 99-21779, (Caso: YOSEMITH PERDOMO Vs. ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MORÁN DEL ESTADO LARA), en la cual expresó, lo siguiente:
“... si bien el ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, exige la aprobación por parte del Consejo de Ministros –como órgano Ejecutivo Nacional-, para proceder a la reducción de personal; sin embargo, en casos como el de autos, donde resulta aplicable el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa Nacional, dicha aplicación debe adecuarse a las estructuras organizativas existentes en los Municipios, es decir, no se le puede exigir al Ente querellado la aprobación de la medida de reducción por parte del Consejo de Ministros, estructura del Ejecutivo Nacional que no se encuentra inserta en su organización, sino que tal aprobación debe emanar de una autoridad que dentro de la organización municipal se equipare a ese órgano que no puede serlo la Cámara Municipal –cual es de esencia legislativa- a quien sólo le está atribuido, en virtud del numeral 10 del artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ‘Aprobar el sistema de administración de personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios’; y en forma alguna autorizar los actos emanados del Alcalde en cuanto a materia de personal se refiere, y así se decide”.
De allí que, en el presente caso, a los fines de la adopción de una medida de reducción de personal por parte del Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, no era exigible la aprobación del Concejo Municipal de dicha entidad, por cuanto tal órgano no es equiparable al Consejo de Ministros, por un lado, y por el otro, en virtud de que la aprobación del Consejo de Ministros es exigible exclusivamente a los Órganos de la Administración Nacional, razón por la cual, en el caso bajo estudio no se requería de dicha aprobación por cuanto la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa es un Órgano de la Administración Municipal.
Ahora bien, considera esta Corte, que en el caso bajo estudio, tratándose del proceso de reducción de personal de un Órgano del Poder Ejecutivo Municipal como lo es la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, debió el Alcalde solicitar la aprobación del presupuesto necesario para ejecutar dicha reducción de personal, al Concejo Municipal, esto en aplicación del artículo 74, numeral 6 en concordancia con el artículo 76, numerales 7, 10 y 16 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, los cuales atribuyen al mencionado Concejo Municipal competencia en materia presupuestaria, de personal y de control y fiscalización de los órganos de gobierno y administración local.
En refuerzo de lo anterior y, para una mayor comprensión del punto bajo estudio, es necesario traer a colación lo dispuesto en las normas de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, anteriormente mencionadas, las cuales disponen:
“…Artículo 74.- Corresponden al Alcalde, como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes:
6. Someter a la consideración del Concejo o Cabildo el Plan y los Programas de trabajo de la gestión local, así como el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos, de acuerdo a las normas previstas en esta Ley, y en el ordenamiento jurídico municipal o Distrital;(…)
Artículo 76.- Son facultades de los Concejos y Cabildos:
7. Aprobar el Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos. Para la asignación de los recursos a las Parroquias, se oirá la opinión de la respectiva Junta;
10. Aprobar el sistema de administración del personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios;
16. Ejercer el control y fiscalización de los órganos de gobierno y administración local;…”. (Negrillas de ésta Corte).
En razón de ello, considera esta Corte que en virtud de la competencia de la que goza el Concejo Municipal en materia presupuestaria, anteriormente señalada, se debe inferir que es el Órgano competente para aprobar o no el presupuesto necesario para la ejecución de la reducción de personal del mencionado Órgano.
En el mismo tenor, esta Corte estima prudente señalar, que la jurisprudencia ha sostenido, en razón del retiro de un funcionario público, fundamentado en la reducción de personal adoptada por el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa en ejercicio de su autonomía, por razones presupuestarias o por que “se encuentra asfixiado económicamente” y, de acuerdo a las causas transcritas del artículo señalado y resaltadas por esta Corte, que el mismo es un procedimiento formado por una serie de actos, como la opinión de la Oficina Técnica respectiva, presentación de la solicitud, aprobación del presupuesto para realizar la reducción de personal por parte del Órgano competente, que como señalamos anteriormente, en el caso bajo estudio, será el Concejo Municipal debido a las atribuciones en materia presupuestaria designadas por la mencionada ley.
Sin embargo, esta Alzada considera pertinente aclarar que en el presente caso la medida de reducción de personal cuya legalidad se discute, fue adoptada por el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa en virtud de que el ente “se encuentra asfixiado económicamente”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, -aplicable rationae temporis- en el presente caso tal como lo expresa el Decreto N° 18 de Reducción de Personal dictado por el mencionado Alcalde.
Ahora bien, observa esta Corte que no cursa en las actas del expediente algún documento del que se verifique que el Alcalde haya solicitado o le fue aprobado, el presupuesto necesario para la ejecución de la reestructuración de la mencionada Alcaldía, razón por la cual resulta forzoso concluir que dicha omisión se traduce en una infracción al procedimiento legalmente establecido, tal como lo estipula el ordinal 4°, del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que, en definitiva, vicia de nulidad el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, a que se ha hecho referencia, tal y como lo dejó expuesto esta misma Corte en la sentencia N° 2742 del 21 de agosto de 2003, dictada en el caso María Marín vs. Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, la cual señaló:
“…Al respecto, es necesario advertir que el referido Decreto Ley del Estatuto de la Función Pública, dictado en fecha 13 de noviembre de 2001, estableció en su DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA los siguiente:
‘El presente Decreto Ley entrará en vigencia en cuatro meses después de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela’.
Dicha publicación se realizó en fecha 13 de noviembre de 2001. en consecuencia, en virtud de esta vacatio legis resulta claro que para el 26 de diciembre de 2001, el referido Decreto Ley sobre el Estatuto de la Función Pública no se encontraba vigente, por lo que, a los fines de la realización de un procedimiento de reducción de personal debía aplicarse, en ausencia de disposición especial que regulase la materia a nivel municipal, la normativa prevista en la LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA. De allí que, en el presente caso se verifique un vicio en la base o fundamentación legal del referido Decreto que - aunado a lo anterior- se constituye en causal de la nulidad del mismo, así se decide…”. ( Negrillas de esta Corte).
De lo anterior considera esta Corte, que los actos mediante los cuales se removió y retiró al querellante y, contra los cuales, éste ejerció recurso de reconsideración ante la Dirección de Recursos Humanos y para ante el despacho del Ciudadano Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, resultan igualmente nulos por cuanto fueron dictados con fundamento en el referido Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, que como se señaló anteriormente, fue anulado por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la precitada sentencia. Así se declara.
Con base a las consideraciones anteriores, esta Corte CONFIRMA el fallo dictado en fecha 14 de abril de 2003, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta y ordenó la reincorporación y pago de sueldos dejados de percibir, con la REFORMA indicada en la parte motiva del presente fallo. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer de la consulta promovida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental de la sentencia emanada de ese despacho de fecha 13 de febrero de 2003;
2.- CONFIRMA con la reforma indicada, el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de fecha 14 de abril de 2003, mediante el cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con acción de amparo, constitucional, por el ciudadano JUAN BAUTISTA ROJAS DOMÍNGUEZ, contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano DOUGLAS PÉREZ, en su carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA, así como las notificaciones de fechas 30 de enero de 2002, 19 de febrero de 2002 y 13 de marzo de 2002.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________( ) días del mes de_____________de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
Secretaria Accidental,
MARISOL SANZ BARRIOS
Exp. N° AP42-N-2003-003951
NTL
JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2003-003951
En fecha 19 de septiembre de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1499 de fecha 26 de agosto de 2003, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y, suspensión de efectos por el ciudadano JUAN BAUTISTA ROJAS DOMÍNGUEZ, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 3.527.351, asistido por el abogado JOSÉ ALEJANDRO SÁNCHEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 90.240, contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano DOUGLAS PÉREZ, en su carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA, así como los actos de fechas 30 de enero de 2002, 19 de febrero de 2002 y 13 de marzo de 2002, por los cuales se notificó prenombrado ciudadano de su situación de disponibilidad.
Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de ley, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, del fallo dictado el 14 de abril de 2003, por el mencionado Juzgado mediante el cual declaró con lugar la querella ejercida.
En fecha 23 de septiembre de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, a los fines de que decida sobre la presente causa.
En fecha 25 de septiembre de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada Ponente.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 13 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y, se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
La parte querellante, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial en fecha 23 de abril de 2002, con base a los siguientes argumentos:
Que “…En fecha 30 de enero del año 2002, fui notificado por la Alcaldía del Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa, que dejaría de prestar mis servicios a partir de la presente fecha del cargo que como fiscal había venido desempeñando hasta entonces, por estar sujeto a las disposiciones del decreto de REDUCCIÓN DE PERSONAL N° 18, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, de fecha 26 de diciembre del 2001 (…), en el cual se me informa que sería incorporado al libro de disponibilidad de dicha Alcaldía …”. (Mayúsculas del accionante).
Señaló que “… el día 3 de febrero del 2002, la Alcaldía del Municipio Páez realiza solicitud de personal, a través de un diario de circulación regional (…), desvirtuándose de esta manera que el Municipio se encuentra asfixiado económicamente, considerándose entonces que mi retiro del cargo no fue suficientemente motivado ya que no se realizó el debido procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa para mi remoción …”.
Por otra parte adujo “… el día 7 de febrero del 2002, y estando dentro de los quince (15) días laborales a dicha notificación, contra dicho acto administrativo tramité formal recurso de reconsideración administrativo por ante el despacho del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa y ante el Departamento de Recursos Humanos de esa misma Alcaldía …”.
Indicó que “…En fecha 8 de febrero de 2002, solicité conjuntamente con mis compañeros de trabajo también afectados por el mencionado Decreto, ante el despacho del ciudadano Secretario de la Cámara Municipal del Municipio Páez, el derecho de palabra, en la sesión ordinaria que se celebraría el día 13 de febrero de 2002, para tratar el único asunto referente al despido masivo de empleados adscritos a esa Alcaldía…”.
Que “…en fecha 13 de febrero del 2002, asistí a la sesión ordinaria realizada por la Cámara Municipal de la Alcaldía de Páez, la cual quedó registrada con acta N° 109 (…), en la que se dejó constancia del planteamiento que realizó el Secretario General del Sindicato de Trabajadores Municipales de Portuguesa, con respecto a la violación de los derechos de todos los trabajadores despedidos por el ciudadano Alcalde…”.
Así, el querellante narró “…En fecha 19 de febrero del 2002, recibí notificación emanada del departamento de recursos humanos de la Alcaldía de Páez (…), en la cual se me manifiesta el rechazo del recurso de reconsideración interpuesto por mi persona porque supuestamente el mismo no lesionaba mis derechos a la defensa, al debido proceso, al principio de igualdad entre las partes…”.
Que “… en fecha 12 de marzo, mi apoderado judicial (…) solicitó copia certificada del Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre del 2001, ante el despacho del Alcalde (…), observándose que en el referido Decreto N° 18 cambiaron totalmente su contenido y en el mismo se observa que no está refrendado por el ciudadano Alcalde del Municipio Páez, y lo más grave aún es que no se derogó el primer Decreto N° 18 …”.
Igualmente resaltó la parte querellante “…En fecha 13 de marzo del 2002, recibí notificación emanada del Departamento de Recursos Humanos de la Alcaldía de Páez (…) en la que se me indica que por no haber podido ser reubicado en los departamentos de dicha Alcaldía dentro del período de disponibilidad el cual finalizó el 28 de febrero, pasé al libro de registro de elegibles de funcionarios públicos, todo lo cual indica mi retiro definitivo como funcionario suscrito a esa dependencia…”.
Señaló que “…el mencionado Decreto N° 18, contraviene lo previsto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y por cuanto no obtuvo respuesta alguna de los recursos administrativos de reconsideración interpuestos, consideró el accionante que operó la figura del silencio administrativo, contraviniendo lo establecido en el artículo 51 de la Carta Magna…”.
Que “… con la aplicación del mencionado Decreto N° 18, incumple con los requisitos formales del acto administrativo establecido en los artículos 18 numeral 5, 20 en concordancia con el artículo 9, 30 en su encabezamiento, por violación al principio de imparcialidad e igualdad procesal y 74 por vicios de forma por defecto de la notificación, todos estos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, todo lo cual se traduce en un estado de indefensión en mi contra viciando de nulidad tanto en forma absoluta como relativa el acto impugnado …”.
Expresó que “…De igual forma se observa que el mencionado Decreto N° 18 fue realizado de conformidad con lo pautado en el numeral 3 del artículo 98 del Decreto (sic) ‘Ley sobre el Estatuto de la Función Pública’ siendo este imposible de aplicar en su contenido, puesto que para la fecha en que fue emitido dicho Decreto N° 18, éste no había entrado en vigencia viciándolo de nulidad absoluta en relación al objeto del acto administrativo mismo tal y como lo establece el artículo 19 en su ordinal 3° de la L.O.P.A. (sic) y sucesivamente con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido violando de esta manera lo establecido en el artículo 19 numeral 4 en su último supuesto de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos …”.
Que “…En cuanto al segundo Decreto N° 18, en el cual el ciudadano Alcalde corrige en su contenido de conformidad con lo pautado en la Ley de Carrera Administrativa Nacional (sic) vigente, sin haber derogado o dejado sin validez el anterior decreto (…). Está viciado también de nulidad absoluta por contravenir lo dispuesto en los artículos 25, 49 en su encabezamiento (sic) ordinales 1° y 3°, 89 numeral 4, todos estos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, también en este Decreto se incumple con lo establecido en el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa Nacional (sic), en concordancia con el artículo 119 del Reglamento General respectivo, ya que no se hizo la aprobación de la solicitud de reducción de personal, lo cual lo vicia de nulidad por violar el principio de imparcialidad e igualdad entre las partes con relación al proceso de reestructuración administrativa del Municipio, convirtiendo a la Administración en Juez y parte …”.
Indicó entonces “…intento formal Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el Acto Administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez, y que me fue notificado mediante oficio (…) (de fecha 30 de enero de 2002), en el que me coloca en situación de disponibilidad así como también el acto administrativo contenido en las notificaciones de fechas 28 de enero (sic), 19 de febrero y 13 de marzo del 2002, respectivamente …”.
Señaló entonces “…solicito mi reincorporación a mi lugar de trabajo habitual, con todos los privilegios y prerrogativas derivadas del mismo, así como el pago de salarios caídos durante el tiempo transcurrido o que dure el presente procedimiento…”.
Igualmente, solicitó medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 588 parágrafo 1 del Código de Procedimiento Civil.
Por último solicitó acción de amparo cautelar, de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, toda vez que señaló “…de lo anterior se desprende la violación flagrante de parte de la Alcaldía del Municipio Páez, del artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su último aparte (…) en concordancia con el artículo 93 de la misma Constitución (…) siendo que con la aplicación del mencionado Decreto Nro 18 “REDUCCCIÓN DE PERSONAL”, lesionó mis legítimos derechos Constitucionales como son: el debido proceso, la estabilidad laboral y el derecho a la sindicalización…”.
Así mismo, solicitó sea admitida y sustanciada esta acción de amparo, así como sea ordenada la reincorporación a su lugar de trabajo habitual, con todos los privilegios y prerrogativas derivadas del mismo.
II
DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA
En fecha 14 de abril de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta, con base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
…El recurso fue intentado por ante este Tribunal el 26 de abril de 2002, es decir en forma tempestiva por no exceder de seis meses, en cuanto al agotamiento de la vía, el oficio (…) emana del Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa (…), por lo que emanado del jerarca, (…) y de acuerdo a lo decidido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en diversos fallos, sería aplicable el recurso de reconsideración de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que, por ser un acto emanado de un jerarca, es potestativo y consecuencialmente su inacción no genera consecuencias a la (sic) recurrente, amén de que como se evidencia del acto (…), no se estableció en él cuales eran los recursos de que disponía el recurrente y ante que órganos jurisdiccionales podía recurrir, por lo que el acto es ineficaz a tenor del artículo 74 eiusdem.
(…)
En casos como el presente la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha establecido, tanto el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa, cuando el acto no es dictado por el jerarca, como el hecho de considerar que existe prescindencia total y absoluta de procedimiento ante la ausencia de consignación de los ‘Antecedentes Administrativos’, del acto impugnado.
(…)
Que según los representantes del Municipio, el acto recurrido fue dictado por el Director de Recursos Humanos, lo que contradice lo afirmado por el recurrente en cuanto a que había sido el Alcalde.
(…)
Hace igualmente el apoderado sustituto unas consideraciones sobre un recurso de reconsideración, pero omite establecer que ello fue en contra del primer Decreto fundamentado en una Ley que no había entrado en vigencia y por ende no es motivo de la presente nulidad, dado que el Alcalde, cual está expresamente reconocido, dictó un nuevo Decreto de Reestructuración, pero sobre la base de la Ley de Carrera Administrativa, cual es reconocido por el propio abogado sustituto de la Síndico Procurador Municipal, en su escrito de contestación a la querella y en consecuencia, esa reconsideración es irrelevante para el presente juicio.
(…)
Explanó igualmente unas consideraciones sobre la reestructuración administrativa, conforme al artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa pero omitió toda referencia al artículo 53 de dicha Ley.
(…)
Se evidencia que la reestructuración administrativa sólo procedía en los supuestos aludidos, siendo evidente que ello implicaba un expediente para llenar tales extremos, cual se establece en los artículos 117 y 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, pero como en el caso de autos las partes no presentaron pruebas, (…) se presume que tal expediente no fue llevado a cabo; y es claro que el Decreto de Reestructuración anexo a la querella y que riela a los folios 26 y sgts., (sic) no se fundamentó en ninguna de las aludidas causales.
(…)
Se deduce que al no haber el Municipio Páez, dictado una Ordenanza de Personal, que tuviese la previsión de la reestructuración, no tenía el Alcalde la competencia para dictar el Decreto que dictó con el N° 18, máxime que el mismo no se ajusta a las causales, que son propias de toda reestructuración.
(…)
En consecuencia, este Juzgador debe declarar CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta (…), y por vía de consecuencia, se ORDENA al Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa, reincorporar a su cargo al querellante, o a otro de igual o superior jerarquía e igualmente SE ORDENA al MUNICIPIO AUTÓNOMO PÁEZ le cancele al recurrente arriba identificado, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los salarios dejados de percibir, aumentados en la misma forma que ha aumentado el sueldo del cargo originalmente ocupado por la recurrente …”. (Mayúsculas y negrillas del A quo).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la consulta elevada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en función de lo estipulado en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.
En el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades político territoriales que poseen -en los términos de la Constitución-, total autonomía, así como personalidad jurídica plena y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.
Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales Superiores.
Dicho lo anterior, esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, considera necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa, así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto, se observa que el artículo 33 establece:
“Los Estados tendrán los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
En este sentido, no obstante la entrada en vigencia de la novísima Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la cual no consagró la figura de la Consulta como prerrogativa procesal de los municipios; la Ley Orgánica de Régimen Municipal derogada y aplicable en el presente caso por cuanto dicha norma se encontraba vigente para el momento en que fue remitido el expediente en razón de la consulta, establece en su artículo 102, que los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley …”.
Al respecto, tal y como lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “… el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios prerrogativas que la Ley le otorga al Fisco Nacional …”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.
Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados anteriormente, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable al presente caso, la mencionada disposición del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.
Ahora bien, con base a lo mencionado y en virtud que no fue ejercido el recurso de apelación correspondiente, pasa esta Corte a conocer la consulta planteada por el A quo, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en concordancia con el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal aplicable en el presente caso; por lo tanto esta Corte declara PROCEDENTE rationae temporis la consulta planteada. Así se decide.
Pronunciándose esta Corte sobre la consulta planteada, observa que el querellante en su libelo expresó que en fecha 30 de enero de 2002, fue notificado por la Alcaldía del Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa, que dejaría de prestar sus servicios como fiscal, por estar sujeto a las disposiciones del Decreto de Reducción de Personal N° 18, de fecha 26 de diciembre del 2001 y donde se le informaba que sería incorporado al libro de disponibilidad de dicha Alcaldía.
Al respecto, el A quo señaló que el numeral 2 del artículo 53 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, expresa que “… el retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos: (…omissis…) Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa …”.
Asimismo, señaló que del transcrito numeral 2 se evidencia que la reestructuración administrativa sólo procedía en los supuestos aludidos, siendo evidente que ello implica la conformación de un expediente para llenar tales extremos, lo cual se establece en los artículos 117 y 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, “… pero como en el caso de autos las partes no presentaron pruebas, y el Decreto de Reestructuración anexo a la querella y que riela a los folios 26 y sgts., (sic) no se fundamentó en ninguna de las aludidas causales, este Juzgador debe declarar CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta …”.
En este sentido, esta Corte precisa que los actos objetos de impugnación son “… el Acto Administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez, y que me fue notificado mediante oficio (de fecha 30 de enero de 2002), en el que me coloca en situación de disponibilidad así como también el acto administrativo contenido en las notificaciones de fechas 28 de enero (sic), 19 de febrero y 13 de marzo de 2002, respectivamente …”.
En efecto, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente aclarar que la notificación dirigida al querellante de fecha 30 de enero de 2002, está referida a la situación de disponibilidad a que fue sujeto de conformidad con el Decreto N° 18 del 26 de diciembre de 2001, y la cual riela al folio 6 del presente expediente. De igual manera, la notificación de fecha 19 de febrero de 2002, emanada de la ciudadana Yoxjan Reyes, en su carácter de Directora de Recursos Humanos (E), está referida a la respuesta obtenida con motivo del recurso de reconsideración interpuesto por el querellante (folio 23 del expediente), y la notificación de fecha 13 de marzo de 2002, emanada de la Ingeniera Yldemar Serrano, en su carácter de Directora de Recursos Humanos, se refiere a que en virtud de no haber podido ser reubicado dentro del período de disponibilidad pasó al registro de elegibles de la Administración Municipal querellada (folio 24 del expediente).
En cuanto al acto administrativo contenido en la comunicación de fecha 19 de febrero de 2002, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado de la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía querellada, advierte esta Corte que dicha Dirección declaró IMPROCEDENTE dicho recurso.
Visto lo anterior, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse con respecto al presunto incumplimiento en el Decreto N° 18 del 26 de diciembre de 2001, del artículo 53 numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 119 del Reglamento General de dicha Ley “… ya que no se hizo la aprobación de la solicitud de reducción de personal…”.
En efecto, el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, la cual se encontraba vigente para el momento en que se dictaron los actos recurridos y que, en ausencia de Ordenanza que regulara la materia, resulta aplicable al presente caso, prescribe lo siguiente:
“Artículo 53.- El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos: (...)
2. Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa”.(Resaltado de esta Corte).
En desarrollo de la previsión anterior, dispone el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, lo siguiente:
“Artículo 118: La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida, y de la opinión de la oficina técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija”.
“Artículo 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los Institutos Autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.
Ahora bien, en lo que se refiere a lo argüido por la parte querellante en referencia a la no aprobación por parte del Consejo de Ministros, o en todo caso por el Concejo Municipal, de la medida de reducción de personal, se estima pertinente traer a colación las consideraciones expuestas por esta Corte en la decisión de fecha 12 de junio de 2001, recaída en el expediente 99-21779, (Caso: YOSEMITH PERDOMO Vs. ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MORÁN DEL ESTADO LARA), en la cual expresó, lo siguiente:
“... si bien el ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, exige la aprobación por parte del Consejo de Ministros –como órgano Ejecutivo Nacional-, para proceder a la reducción de personal; sin embargo, en casos como el de autos, donde resulta aplicable el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa Nacional, dicha aplicación debe adecuarse a las estructuras organizativas existentes en los Municipios, es decir, no se le puede exigir al Ente querellado la aprobación de la medida de reducción por parte del Consejo de Ministros, estructura del Ejecutivo Nacional que no se encuentra inserta en su organización, sino que tal aprobación debe emanar de una autoridad que dentro de la organización municipal se equipare a ese órgano que no puede serlo la Cámara Municipal –cual es de esencia legislativa- a quien sólo le está atribuido, en virtud del numeral 10 del artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ‘Aprobar el sistema de administración de personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios’; y en forma alguna autorizar los actos emanados del Alcalde en cuanto a materia de personal se refiere, y así se decide”.
De allí que, en el presente caso, a los fines de la adopción de una medida de reducción de personal por parte del Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, no era exigible la aprobación del Concejo Municipal de dicha entidad, por cuanto tal órgano no es equiparable al Consejo de Ministros, por un lado, y por el otro, en virtud de que la aprobación del Consejo de Ministros es exigible exclusivamente a los Órganos de la Administración Nacional, razón por la cual, en el caso bajo estudio no se requería de dicha aprobación por cuanto la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa es un Órgano de la Administración Municipal.
Ahora bien, considera esta Corte, que en el caso bajo estudio, tratándose del proceso de reducción de personal de un Órgano del Poder Ejecutivo Municipal como lo es la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, debió el Alcalde solicitar la aprobación del presupuesto necesario para ejecutar dicha reducción de personal, al Concejo Municipal, esto en aplicación del artículo 74, numeral 6 en concordancia con el artículo 76, numerales 7, 10 y 16 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, los cuales atribuyen al mencionado Concejo Municipal competencia en materia presupuestaria, de personal y de control y fiscalización de los órganos de gobierno y administración local.
En refuerzo de lo anterior y, para una mayor comprensión del punto bajo estudio, es necesario traer a colación lo dispuesto en las normas de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, anteriormente mencionadas, las cuales disponen:
“…Artículo 74.- Corresponden al Alcalde, como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes:
6. Someter a la consideración del Concejo o Cabildo el Plan y los Programas de trabajo de la gestión local, así como el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos, de acuerdo a las normas previstas en esta Ley, y en el ordenamiento jurídico municipal o Distrital;(…)
Artículo 76.- Son facultades de los Concejos y Cabildos:
7. Aprobar el Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos. Para la asignación de los recursos a las Parroquias, se oirá la opinión de la respectiva Junta;
10. Aprobar el sistema de administración del personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios;
16. Ejercer el control y fiscalización de los órganos de gobierno y administración local;…”. (Negrillas de ésta Corte).
En razón de ello, considera esta Corte que en virtud de la competencia de la que goza el Concejo Municipal en materia presupuestaria, anteriormente señalada, se debe inferir que es el Órgano competente para aprobar o no el presupuesto necesario para la ejecución de la reducción de personal del mencionado Órgano.
En el mismo tenor, esta Corte estima prudente señalar, que la jurisprudencia ha sostenido, en razón del retiro de un funcionario público, fundamentado en la reducción de personal adoptada por el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa en ejercicio de su autonomía, por razones presupuestarias o por que “se encuentra asfixiado económicamente” y, de acuerdo a las causas transcritas del artículo señalado y resaltadas por esta Corte, que el mismo es un procedimiento formado por una serie de actos, como la opinión de la Oficina Técnica respectiva, presentación de la solicitud, aprobación del presupuesto para realizar la reducción de personal por parte del Órgano competente, que como señalamos anteriormente, en el caso bajo estudio, será el Concejo Municipal debido a las atribuciones en materia presupuestaria designadas por la mencionada ley.
Sin embargo, esta Alzada considera pertinente aclarar que en el presente caso la medida de reducción de personal cuya legalidad se discute, fue adoptada por el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa en virtud de que el ente “se encuentra asfixiado económicamente”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, -aplicable rationae temporis- en el presente caso tal como lo expresa el Decreto N° 18 de Reducción de Personal dictado por el mencionado Alcalde.
Ahora bien, observa esta Corte que no cursa en las actas del expediente algún documento del que se verifique que el Alcalde haya solicitado o le fue aprobado, el presupuesto necesario para la ejecución de la reestructuración de la mencionada Alcaldía, razón por la cual resulta forzoso concluir que dicha omisión se traduce en una infracción al procedimiento legalmente establecido, tal como lo estipula el ordinal 4°, del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que, en definitiva, vicia de nulidad el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, a que se ha hecho referencia, tal y como lo dejó expuesto esta misma Corte en la sentencia N° 2742 del 21 de agosto de 2003, dictada en el caso María Marín vs. Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, la cual señaló:
“…Al respecto, es necesario advertir que el referido Decreto Ley del Estatuto de la Función Pública, dictado en fecha 13 de noviembre de 2001, estableció en su DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA los siguiente:
‘El presente Decreto Ley entrará en vigencia en cuatro meses después de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela’.
Dicha publicación se realizó en fecha 13 de noviembre de 2001. en consecuencia, en virtud de esta vacatio legis resulta claro que para el 26 de diciembre de 2001, el referido Decreto Ley sobre el Estatuto de la Función Pública no se encontraba vigente, por lo que, a los fines de la realización de un procedimiento de reducción de personal debía aplicarse, en ausencia de disposición especial que regulase la materia a nivel municipal, la normativa prevista en la LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA. De allí que, en el presente caso se verifique un vicio en la base o fundamentación legal del referido Decreto que - aunado a lo anterior- se constituye en causal de la nulidad del mismo, así se decide…”. ( Negrillas de esta Corte).
De lo anterior considera esta Corte, que los actos mediante los cuales se removió y retiró al querellante y, contra los cuales, éste ejerció recurso de reconsideración ante la Dirección de Recursos Humanos y para ante el despacho del Ciudadano Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, resultan igualmente nulos por cuanto fueron dictados con fundamento en el referido Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, que como se señaló anteriormente, fue anulado por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la precitada sentencia. Así se declara.
Con base a las consideraciones anteriores, esta Corte CONFIRMA el fallo dictado en fecha 14 de abril de 2003, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta y ordenó la reincorporación y pago de sueldos dejados de percibir, con la REFORMA indicada en la parte motiva del presente fallo. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer de la consulta promovida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental de la sentencia emanada de ese despacho de fecha 13 de febrero de 2003;
2.- CONFIRMA con la reforma indicada, el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de fecha 14 de abril de 2003, mediante el cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con acción de amparo, constitucional, por el ciudadano JUAN BAUTISTA ROJAS DOMÍNGUEZ, contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano DOUGLAS PÉREZ, en su carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA, así como las notificaciones de fechas 30 de enero de 2002, 19 de febrero de 2002 y 13 de marzo de 2002.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________( ) días del mes de_____________de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
Secretaria Accidental,
MARISOL SANZ BARRIOS
Exp. N° AP42-N-2003-003951
NTL
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