TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-002214

En fecha 21 de diciembre de 2004, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos, por los abogados Gerardo Fernández, Maria Alejandra Estévez y Victor Robayo de la Rosa, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Números 20.082, 69.985 y 70.993, apoderados judiciales del BANCO DE VENEZUELA, S.A, BANCO UNIVERSAL, inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 13 de octubre de 2003, bajo el N° 5, tomo 146-A Segundo, contra el acto administrativo de efectos particulares de fecha 4 de agosto de 2003, emanado del CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), el cual declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto y confirmó la decisión de fecha 27 de junio de 2003, ratificando la multa interpuesta al Banco sobre la base del artículo 15 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por la cantidad de dos millones seiscientos cuarenta mil Bolívares.
En fecha 13 de enero de 2005, se dio cuenta la Corte y se designó ponente.

En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

Por auto de fecha 15 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa, reasignándose la ponencia a la Juez con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el presente asunto previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS

La representación judicial de la parte recurrente fundamentó el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que “… se interpone recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con solicitud cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos particulares emanado del Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (…) en fecha 4 de agosto de 2003 (…) en el que se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por nuestro representado en fecha 31 de julio de 2003 y, en consecuencia, se confirmó la decisión dictada por la presidencia del INDECU en fecha 27 de junio de 2003 (…) que ratificó la multa impuesta al Banco sobre la base del artículo 15 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por la cantidad de dos millones seiscientos cuarenta mil Bolívares (2.640.000,00)…”.

Que “…en fecha 4 de diciembre de 2001, se decidió sancionar con multa a nuestro representado por la cantidad de dos millones seiscientos cuarenta mil Bolívares (…) por una supuesta transgresión del artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario…”.

Que “…en fecha 25 de junio de 2003, se presentó recurso de reconsideración ante el Presidente del Indecu, contra el acto administrativo que ordenó la sanción de nuestro representado…”.

Que “…en fecha 27 de junio de 2003, mediante acto administrativo emanado de la Presidencia del Indecu, el ciudadano presidente decidió declarar sin lugar el presente recurso de reconsideración interpuesto y confirmar en todas y cada una de sus partes la sanción impuesta…”.

Que “…en fecha 31 de julio de 2003 se interpuso recurso jerárquico contra el acto administrativo emanado de la Presidencia del Indecu (…), dicho recurso fue decidido por el Consejo Directivo del Indecu mediante acto administrativo de fecha 4 de agosto de 2003 (…) el cual confirmó la decisión del acto administrativo de fecha 27 de junio de 2003…”.

Que “…en fecha 18 de septiembre de 2003, nuestro representado interpuso contra el acto administrativo del 4 de agosto de 2003 recurso jerárquico impropio ante el Ministerio de la Producción y el Comercio, de conformidad con lo dispuestos en el artículo 132 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario Derogada …”.

Que “…a través de la Resolución N° 248 del 21 de junio de 2004, notificada a nuestro representado en fecha 29 de junio de 2004 (…) resolvió abstenerse de conocer y decidir dicho recurso por imperativo (…) aduciendo para ello que en razón de la entrada en vigencia de la nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, no tenía atribuida la competencia para resolver como instancia superior los recursos jerárquicos impropios que cursaban ante dicho despacho…”.

Que “…el acto administrativo objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad esta viciado de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 numerales 1,3y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.

Que “…el acto administrativo que aquí se cuestiona, dictado por el Consejo Directivo del Indecu, incurre en un vicio en su elemento causal, al contener una serie de graves errores de interpretación del ordenamiento jurídico vigente y hacer una errada apreciación de los hechos en base a los cuales ratificó la multa interpuesta a nuestro representado…”.

Que “...el autor del acto impugnado decidió sancionar a nuestro representado sin tomar en cuenta el valor probatorio de los elementos de juicio aportados por el supuesto denunciante, desechando indebidamente, además los aportados por nuestro mandante...”.
Que “… el Indecu ignoró su obligación de demostrar la coexistencia de los elementos de imputabilidad antes señalados. En efecto, como quedó demostrado, no existe prueba en el expediente de la comisión de alguno de los ilícitos establecidos en la Ley de Protección al Consumidor…”.

Que “…el vicio de falso supuesto de derecho se presenta cuando se expide un acto administrativo tomando como fundamento de éste, el contenido de una norma inexistente, derogada o inaplicable al caso en concreto o cuando se haya incurrido en un error de interpretación acerca del contenido y alcance de una disposición expresa de la ley…”.

Que “…es menester concluir que la multa impuesta a nuestro representado degeneró en un abuso de poder derivado de la errada interpretación de la norma legal que sirvió de fundamento del acto sancionatorio…”.

Que “…el Consejo Directivo del Indecu se transforma en un nuevo autor de las lesiones constitucionales, ya que es a través de dicho ente público que las violaciones que otrora fueron provocadas por el Indecu, se han perpetuado en el tiempo, haciendo necesarias la instauración de este recurso contencioso administrativo de anulación…”.

Que “… con fundamento en lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo aquí impugnado a fin de evitar que la ejecución inmediata de dicho acto produzca un perjuicio económico a nuestro representado de difícil reparación por la sentencia definitiva que declare con lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad…”.
Que “…la ejecución de dicho acto administrativo acarrearía al recurrente un perjuicio económico, toda vez que el pago de la sanción de carácter pecuniario impuesta constituiría una merma en el patrimonio y, en consecuencia sería de difícil reparación visto que tendría que efectuarse un procedimiento de reintegro o reclamación de pago de lo indebido en el supuesto que se declarase la nulidad del acto administrativo impugnado.

Asimismo solicitó que “…se declare con lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra el acto administrativo de efectos particulares de fecha 4 de agosto de 2003, emanado del Consejo Directivo del Indecu, por medio del cual se decidió declarar sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por nuestro representado en fecha 31 de julio de 2003 y, en consecuencia, confirma la decisión dictada por la Presidencia del Indecu (…) ratificando la multa interpuesta al banco por la cantidad de (…) Bs 2.640.000,00…”.

Finalmente solicitó “…la suspensión de efectos del acto administrativo emanado del Consejo Directivo del Indecu en fecha 4 de agosto de 2003, mientras se tramita y decide el presente recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia…”.

II
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer acerca de los actos administrativos dictados por el Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y Usuario, al respecto se observa lo siguiente:

El artículo 108 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario publicada en Gaceta Oficial Nº 37.9304 del 4 mayo de 2004, establece que “El Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) es un instituto autónomo con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía funcional adscrito al Ministerio con competencia sobre protección al consumidor”. Claramente se colige de la citada norma que el instituto bajo estudio se corresponde con los denominados entes descentralizados de la Administración Pública Nacional, y cuyos actos, actuaciones y omisiones se encuentran sometidos al control de la jurisdicción contencioso–administrativa, esto por así disponerlo el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, y a fin de precisar el Tribunal dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa que corresponde conocer del asunto, es obligatoria la referencia que debe efectuarse a la sentencia N° 02274 dictada el 23 de noviembre de 2004, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la que delimitó las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo y, para lo cual -de manera transitoria- dio por reproducidas parcialmente las disposiciones que contenía la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, adaptándolas al nuevo texto que rige las funciones del Alto Tribunal y la jurisprudencia de ese Máximo Tribunal.

Al respecto, se estableció que esta Corte es competente para conocer “De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucional contra los actos administrativo emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal”.

Así, conforme a lo expuesto este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer de los recursos de nulidad intentados contra los actos administrativos emanados de las autoridades distintas a las que corresponde a la Sala Político Administrativa y demás Tribunales de la República (véase al efecto, sentencia N° 1710 de fecha 07 de octubre de 2004 dictada por la referida Sala). Esto se traduce respecto del caso sub examine, en que al no ser el Consejo Directivo del el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y Usuario una máxima autoridad del Poder Público Nacional sus actos, actuaciones y omisiones están sometidas al control judicial de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, de allí que sea el órgano jurisdiccional competente para conocer en primer grado de jurisdicción del presente recurso de nulidad, de acuerdo con la competencia residual establecida en el comentado fallo de fecha 23 de noviembre de 2004. Así se declara.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

i) Declarada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional pasa ahora a conocer el presente recurso, se observa que si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de emitir pronunciamiento sobre su admisibilidad, la remisión del expediente al referido Juzgado retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud cautelar formulada por la parte actora, por lo que esta Corte en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, pasa a analizar la admisibilidad de la acción ejercida.
Al respecto, se observa que el acto administrativo objeto de impugnación es contra el acto administrativo de efectos particulares de fecha 4 de agosto de 2003, emanado del Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (Indecu), el cual declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto y confirmó la decisión de fecha 27 de junio de 2003, ratificando la multa interpuesta al Banco sobre la base del artículo 15 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por la cantidad de dos millones seiscientos cuarenta mil Bolívares.

Así, corresponde realizar el análisis de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sustituyó al artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuye al demandante, recurrente o acciónate; o en la cosa juzgada”.

Conforme a la norma transcrita se observa que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, el conocimiento del asunto corresponde a esta Corte; no es evidente la caducidad pues a los fines del cómputo debe tenerse como fecha el 29 de junio de 2004, día en el cual se notificó a la parte recurrente acerca de la decisión del “recurso jerárquico impropio”, en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del recurso; se encuentra debidamente representada y no hay cosa juzgada.

Por lo tanto, constatada la inexistencia de alguna de las causales de inadmisibilidad establecidas en la referida norma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte ADMITE el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente medida cautelar innominada. Así se decide.

ii) Admitido como ha sido el presente recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, pasa esta Corte a analizar la suspensión de efectos solicitada y, a tal efecto observa lo siguiente:

Del análisis del expediente, se desprende que el presente recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos tiene como objeto impugnar el acto administrativo de efectos particulares contenidos en de fecha 4 de de agosto de 2003, dictada por el Consejo Directivo del Indecu, mediante la cual se ratificó la multa impuesta al Banco por la cantidad de Bs 2.640.000,00.

Así, los apoderados judiciales del Banco de Venezuela S.A., Banco Universal, interpusieron la presente solicitud de suspensión de efectos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 aparte 21 de la ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En tal sentido, tratándose el caso sub iudice de una solicitud de suspensión de efectos ejercida conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, esta Corte estima oportuno hacer referencia al criterio que de manera reiterada se ha establecido para la procedencia de la suspensión de efectos y que está condicionada a la concurrencia de los siguientes requisitos:

1.- Fumus boni iuris o presunción de buen derecho; en virtud del cual se exige la existencia de una presunción grave o de la amenaza de violación alegada, a fin de otorgar la suspensión de efectos solicitada.

2.- Periculum in mora o peligro en el retardo, esto es, que la ejecución del acto administrativo impugnado cause un perjuicio que no pueda ser reparado o que sea de difícil reparación por la sentencia definitiva que se dicte al efecto, por lo que ésta quede ilusoria.

Así, respecto del periculum in mora esta Corte observa respecto de la supuesta “merma (…) en el patrimonio del Banco, la cual sería de difícil reparación mediante un procedimiento de reintegro o reclamación de pago de lo indebido…”, que la Sala Político Administrativa en Sentencia N° 738 de fecha 30 de junio de 2004, se ha pronunció en torno a este particular de la siguiente manera:
“Al respecto, aprecia la Sala que, la devolución de lo pagado por concepto de multa no constituye una prestación de imposible ejecución, toda vez que, una vez acordada la nulidad de la misma, basta la realización del correspondiente procedimiento administrativo para que proceda el reintegro del dinero (Ver Sentencias Nos. 00968 del 1º de julio de 2003 y 00002 del 7 de enero de 2003). De modo que, no obstante el trámite que eventualmente tuviese que realizar la actora a fin de obtener del Estado la repetición de un dinero pagado de manera indebida, el carácter coactivo de las decisiones jurisdiccionales obligaría a la Administración, en el caso de declararse con lugar el recurso incoado, a devolver el monto percibido por concepto de la multa anulada.
En otras palabras, la devolución del monto de la multa impuesta en ejecución de una eventual decisión favorable para el recurrente, no estaría sujeta a la discrecionalidad de la Administración, por el contrario, constituiría un verdadero deber jurídico derivado de una sentencia de obligatorio cumplimiento, cuya inobservancia generaría responsabilidades personales y directas a los funcionarios de la Administración. En virtud de lo expuesto, en el caso de autos debe desecharse el argumento planteado, y así se declara”.

Adicionalmente, en la sentencia a la que se hace referencia se estableció que para apoyar el perjuicio económico alegado por la parte recurrente, es necesario que exista pruebas en autos acerca de los estados financieros de la empresa y, que de ello se derive la merma económica que pudiera ocasionar el desembolso de la multa, señalando que:

“Respecto al eventual perjuicio patrimonial que pudiera sufrir la accionante por el pago de la multa impuesta, se observa que en anteriores oportunidades la Sala ha sostenido que a los fines de demostrar tal perjuicio, deben consignarse documentos contables o estados financieros de la sociedad mercantil, de los cuales pueda desprenderse que la ejecución de la pena pecuniaria afectaría significativamente su estabilidad económica”.
En el presente caso, advierte la Sala del escrito presentado y de los antecedentes del expediente que no se acompañó medio de prueba alguno del cual pudiera desprenderse que el pago de la multa incide negativamente en el giro comercial de la empresa, comprometiendo su capacidad de pago en las obligaciones ordinarias y afectando significativamente su actividad económica; simplemente, la representación del Banco de Venezuela, S.A., se limita a sostener que de mantenerse los efectos del acto recurrido, su representada tendría que pagar la cantidad en que fue estimada la multa, la cual sería muy difícil de recuperar en caso de que fuera declarado con lugar el recurso.
En consecuencia, considera esta Sala, que más allá de lo argumentado por la institución bancaria recurrente, ésta no aportó a los autos elementos alguno del cual pudiera inferirse seriamente el perjuicio patrimonial irreparable o de difícil reparación por la decisión de mérito, que se causaría de no acordarse la cautelar solicitada”.

Siguiendo el criterio antes expuesto, esta Corte observa en el caso bajo análisis que la parte recurrente no aportó a los autos medios de prueba alguno que lleva a la íntima convicción del juez que de no suspenderse los efectos del acto administrativo impugnado, la sentencia que decida el mérito de la causa quedaría ilusoria, en virtud del perjuicio económico que pudiera ocasionar el pago de la multa pecuniaria impuesta a la hoy recurrente.

Siendo lo anterior así, esta Corte observa que aún y cuando los requisitos para la procedencia de la solicitud de suspensión de efectos son concurrentes, en el presente caso ni el fumus boni iuris, ni el periculum in mora se verifican y es conforme a lo anterior, que se declara IMPROCEDENTE la suspensión de efectos solicitada por la recurrente. Así se decide.

Se ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación con el fin de que continué el procedimiento de ley.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, se declara:

1. COMPETENTE para conocer del recurso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos interpuesta por los abogados Gerardo Fernández, Maria Alejandra Estévez y Victor Robayo de la Rosa, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Números 20.082, 69.985 y 70.993, apoderados judiciales del BANCO DE VENEZUELA, S.A, BANCO UNIVERSAL, contra el acto administrativo de efectos particulares de fecha 4 de agosto de 2003, emanado del CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), el cual declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto y confirmó la decisión de fecha 27 de junio de 2003, ratificando la multa interpuesta al Banco sobre la base del artículo 15 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por la cantidad de dos millones seiscientos cuarenta mil Bolívares.

2. ADMITE el presente recurso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos.

3. IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión de efectos.

4. SE ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación.

Publíquese, regístrese y déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Vicepresidente-Ponente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp. N° AP42-N-2004-002214
AGVS