TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-R-2003-002771
En fecha 15 de julio de 2003, se recibió en esta Corte, oficio N° 637 del 08 de julio de 2003, proveniente del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano ANGEL FUENTES FUENTES, titular de la cédula de identidad N° 12.172.012, asistido por el Abogado Daniel Buvat de la Rosa, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 34.421, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO POLICÍA MUNICIPAL DE CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación ejercido por el Abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando en su carácter de apoderado judicial del querellante, contra la sentencia de fecha 02 de julio de 2003, dictada por el mencionado Juzgado, que declaró sin lugar la querella interpuesta.

En fecha 16 de julio de 2003, se dio inicio a la relación de la causa; se designó ponente y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para que la parte apelante presentara su escrito de fundamentación a la apelación.

En fecha 06 de agosto de 2003, fue consignado por el Abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando en su carácter de apoderado judicial del querellante escrito de fundamentación del recurso de apelación.
En fecha 19 de agosto de 2003, el abogado Juan Rafael García Gago, inscrito en el Inpreabogado con el Nro. 27.398, actuando en su condición de apoderado judicial del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, consignó escrito contentivo de la contestación al recurso de apelación.

En fecha 26 de agosto de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 03 de septiembre de 2003.

En fecha 30 de septiembre de 2003, tuvo lugar el acto de informes en la presente causa y se dijo “Vistos”.

Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

La Corte en fecha 01 de Marzo de 2006, se abocó al conocimiento de la causa y reasignó la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el estudio del expediente, se procede a decidir, previa las siguientes consideraciones:

-I-
FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA

Mediante escrito presentado en fecha 26 de Marzo de 2003, ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor), el ciudadano Ángel Fuentes Fuentes, asistido por el Abogado Daniel Buvat de la Rosa, antes identificados, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra el Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao del estado Miranda, con fundamento en los argumentos siguientes:

Señaló, que fue removido del cargo de Agente Policial del Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao del estado Miranda, “…cargo so pretexto de una reorganización administrativa, que fue aprobada mediante Acuerdo de Cámara Municipal 002-03 de fecha 23 de enero de 2003, lo cual vulnera totalmente la obligación legal de que la modificación de las estructuras de los organismos sometidos al imperio de la Ley Orgánica de la Administración Pública, deben guardar el MISMO RANGO NORMATIVO DEL ACTO POR CUYO INTERMEDIO SE CREÓ O MODIFICÓ EL ORGANISMO Y SUS ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA…”.

Consideró, que para modificar tal estructura y dictar actos de reducción de personal debe aplicarse lo previsto en el penúltimo párrafo del artículo 16 de la Ley Orgánica de Administración Pública, por lo cual, sólo el Concejo Municipal, mediante una Ordenanza, podía aprobar dicha reorganización administrativa.
Alegó, que todo el proceso de reorganización administrativa llevada a cabo por la Junta Directiva del Instituto no cumplió el procedimiento legalmente establecido.

Manifestó, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos los actos administrativos recurridos son nulos, en virtud de haber sido “… dictados en franca violación al procedimiento legalmente establecido previo a su adopción, toda vez que la institución autora de los mismos, vulneró los principios descritos en los artículos 15 y 16, respectivamente de la Ley Orgánica de Administración Pública…”.

Solicitó, la nulidad absoluta de los actos administrativos de remoción y retiro de fechas 28 de enero de 2003 y 05 de marzo de 2003, respectivamente, suscritos por el Director Presidente del Instituto Autónomo Policía de Chacao del estado Miranda.

Igualmente solicitó que se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando a otro de igual o superior jerarquía en el Instituto Autónomo Policía de Chacao del estado Miranda, la entrega de sus implementos de trabajo, armamento, credenciales, y que el tiempo transcurrido entre la remoción y la reincorporación sea tomado en cuenta a los fines de su antigüedad de servicio y demás beneficios. También solicitó el pago de todos los sueldos dejados de percibir, y la condenatoria en costas.

-II-
DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de fecha 02 de julio de 2003, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar la querella interpuesta, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:

“…Se encuentra anexo a los autos (folio 11 al 35) Ordenanza de la Policía Municipal, publicada en Gaceta Municipal Numero Extraordinario 022, de fecha 12 de marzo del año 1993, en la cual se desprende del Capitulo III, lo relativo a la ´DE LA ORGANIZACIÓN DE LA POLICÍA MUNICIPAL´, que comprende:
1.- Junta directiva, Dirección y la Subdirección.
2.- Secretaria de la Junta Directiva.
Asimismo se observa que forma parte de dicha estructura las siguientes direcciones:
1.- La División de Asuntos Internos.
2.- Consultoría Jurídica.
3.-División de Relaciones con la Comunidad.
4.- División de Administración.
5.- División de personal.
6.- División de Operaciones Policiales.
Como se puede apreciar, que conforme a la referida Ordenanza la Policía Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda se creó con el objeto de regular la prestación del servicio de policía Municipal, conforme a la organización y estructura organizativa que previó dicho instrumento normativo.
Ahora bien, al momento de dictarse la referida Ordenanza, no se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, la cual entró en vigencia desde el mismo momento de su publicación conforme se desprende de su disposición final.
…omissis…
En el caso de autos, se trata de un Instituto Autónomo Municipal, el cual fue creado a los fines de prestar servicios de policía en el Municipio Chacao y además sus órganos de Dirección (forma organizativa) están representados en la Junta Directiva, la Dirección y la Subdirección. (artículo 30). Como se puede apreciar la los (sic) órganos de dirección del citado instituto en la reorganización interna del Instituto (folio 38 pieza 02/03), se mantiene en los mismos términos que lo reguló el legislador municipal, por lo cual el artículo 16 de la Ley Orgánica de Administración Pública, no fue vulnerado por el acuerdo que aprobó la citada reorganización administrativa.
En efecto, se observa que dicha reorganización en modo alguno suprimió o modificó el ente municipal, toda vez que efectivamente sigue siendo un Instituto Autónomo de Policía Municipal, encargado del servicio de policía municipal, y administrado por la misma Junta Directiva.
Ahora bien, con relación a las demás dependencias que conforman la estructura de dicho Instituto de menor nivel y que no forman parte de la ´Dirección y Administración del Instituto´ (Junta Directiva), este Juzgado observa, que el artículo 14 ordinales 3 y 8 de la Ordenanza de la Policía Municipal, atribuye a la citada Junta Directiva del Instituto la potestad de organizar sus dependencias y servicios y organizar la estructura administrativa, al punto que en su mismo artículo 40 de la Ordenanza, indica que la estructura de las diferentes dependencias del Instituto, así como su funcionamiento se determinarán en el Reglamento Interno.
De lo anterior se evidencia, que efectivamente dicha Junta Directiva conforme a las citadas disposiciones legales contenidas en la Ordenanza del Instituto de Policía Municipal, tenía facultad de organizar y crear la estructura de las diferentes dependencias a través del instrumento jurídico denominado ´Reglamento Interno´, es decir, a través de resoluciones o providencias emanadas de la citada Junta Directiva.
En efecto, siendo que el Presidente del Instituto fue autorizada (folio 62) por la Junta Directiva, mediante Resolución N° 016-02 de fecha 19 de diciembre de 2002, para realizar la reorganización Administrativa del citado Instituto tal y como fue presentado y justificado en el Informe Técnico elaborado por el Comité de reorganización Administrativa, el cual propuso una Dirección General y 3 Direcciones Ejecutivas adscritas de la Dirección General, que son: Dirección Ejecutiva de Gestión Administrativa, Gestión Policial y Gestión de Soporte y su correspondiente estructuras internas, ello no conllevó como lo indica el querellante a la violación de la reserva legal contenida en los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica de Administración Pública, toda vez que la Junta Directiva ejerció a plenitud la potestad de organizar y crear su estructura.
Por consiguiente, siendo que las disposiciones que otorgan la competencia a la Junta Directiva fueron efectivamente ejercidas a cabalidad, aunado al hecho que no han sido impugnadas en el caso de autos, -normas jurídicas vigentes consagradas en un instrumento como lo es la ordenanza de la Policía Municipal del Municipio Chacao-, este Juzgado determina que no hubo violación alguna de procedimiento para proceder a la reorganización del citado Instituto. Así se declara.
Aunado a lo anterior, tratándose de una reorganización administrativa que conllevó a la reducción de personal, deja claro este Juzgado, que si bien es cierto que las citadas Direcciones que conformaban la estructura inferior se encuentran expresamente en la citada Ordenanza, fueron modificadas conforme al acuerdo que aprobó la citada reorganización, - cambio en la estructura organizativa- el Concejo Municipal, es por ello, que el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, deberá reformar la Ordenanza de la Policía Municipal a los fines de adaptar la nueva estructura, toda vez que ello forma parte de una de las etapas –ejecución de los planes- que comprende la reorganización administrativa. Así se declara.
Por todo lo expuesto, en criterio de este Juzgado, el organismo accionado no violentó los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el principio de paralelismo de las formas, por lo cual los actos impugnados se encuentran ajustados a derecho. Así se declara.

-III-

DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 06 de agosto de 2003, el Abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Ángel Fuentes Fuentes, en su escrito de fundamentación del recurso de apelación, argumentó lo siguiente:

Manifestó, que la sentencia apelada se “…muestra en si misma contradictoria frente a lo peticionado por mi mandante y lo resuelto en su motiva, dado que frente a la pretensión de nulidad so pretexto de la concurrencia en el acto de Remoción y ulterior de retiro del vicio de prescindencia del procedimiento legalmente establecido invocado en el escrito recursivo…”. De allí que conforme al artículo 244 del Código de Procedimiento Civil debe tenerse la decisión apelada como inexistente al ser inejecutable.

Denunció, que el fallo apelado incurrió en el vicio de falsa aplicación del derecho, por considerar que el a quo dio aplicación preferente a una norma organizativa local contrariando la aplicación de la Ley Nacional posterior, dictada en atención al mandato constitucional descrito y contenido en el artículo 156 ordinal 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, denunció como vicio de la sentencia apelada la errónea interpretación de la ley, en relación con los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica de Administración Pública.

Señaló, que el a quo en su sentencia no realizó razonamiento válido para sostener que una estructura organizativa “… expresamente vertida en la Ordenanza de Policía Municipal pueda ser alterada por un acto de efectos particulares (Acuerdo de Cámara Municipal), y que solo debía ser modificada la Ordenanza en cuestión si se hubiere modificado la estructura superior…”.

-IV-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido contra la sentencia de fecha 02 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró sin lugar la querella incoada por el ciudadano Ángel Fuentes Fuentes, asistido por el Abogado Daniel Buvat de la Rosa, contra el Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao del estado Miranda, y al respecto observa:

Como punto previo, debe esta Corte desestimar el alegato esgrimido por el apelante referido a que los actos recurridos incurren en el vicio de “desviación de poder”, pues el mismo lo alegó en la oportunidad del acto de informes del procedimiento de segunda instancia, en consecuencia, se trata de un argumento nuevo, que no fue invocado en el libelo, por lo cual no fue objeto de juzgamiento por parte del Tribunal a quo. Así se decide.
Denuncia el vicio de errónea interpretación de la ley, en relación con los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica de Administración Pública. Concretamente, manifiesta su desacuerdo con el alcance dado por el Juzgado a quo, al término “modificación” a que hace referencia el mencionado artículo 16, insistiendo en que la reorganización del Ente querellado debió efectuarse mediante Ordenanza y no por un Acuerdo de la Cámara Municipal, y mucho menos por una Resolución de la Junta Directiva del Instituto querellado.
En cuanto a la aplicabilidad del artículo 16 de la Ley Orgánica de Administración Pública al proceso de reducción de personal debido a cambios en la organización administrativa, que ha sido el alegato fundamental del apelante, considera esta Corte que la supresión o modificación de un Ente de la Administración Pública supuesto de hecho de la norma contenida en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Administración Pública no puede equipararse a los cambios en su organización supuesto del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
En el caso de autos, no se pretendió modificar al Ente como tal, ni cambiar su naturaleza jurídica, ni sus funciones, sólo se trató de una reordenación de sus dependencias, lo cual constituye una práctica normal de las Administraciones Públicas, en búsqueda de su eficiencia. De hecho, estas reorganizaciones pueden o no implicar afectación del personal, y sólo en el caso de que ello sea necesario, se aplica la norma prevista en el artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y su aparte in fine, mediante la correspondiente autorización del Concejo Municipal en el caso de los municipios, y las gestiones reubicatorias del personal removido. Esta autorización del Concejo Municipal obviamente al ser un acto de efectos particulares se efectúa mediante un Acuerdo y no a través de una Ordenanza Municipal, en consecuencia, se desestima el alegato del vicio de errónea interpretación de la Ley atribuido por la parte apelante a la sentencia apelada. Así se decide.
Ahora bien, la Corte considera necesario precisar que el objeto del presente recurso contencioso administrativo funcionarial son los actos de remoción y retiro dictados por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, en fechas 28 de enero de 2003 y 05 de marzo de 2003, respectivamente, mediante los cuales se separó al querellante del cargo de Agente Municipal que desempeñó en el referido Instituto Autónomo.
Esta precisión tiene su razón de ser, pues en el libelo se efectúan cuestionamientos a otros actos, y finalmente se pretende la nulidad de todo el proceso de reorganización administrativa, petitorio que es mucho más amplio que la nulidad de los actos de remoción y retiro del querellante, que es el motivo por el cual se ejerció y se tramitó una querella funcionarial, siguiendo las normas de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por otro lado, se evidencia que a pesar de la deficiente técnica en la forma de efectuar los planteamientos por parte del representante judicial del querellante, entiende esta Corte que lo solicitado en el escrito libelar es la nulidad de los actos recurridos (remoción y retiro), por considerar que para su producción no se siguió el procedimiento legalmente establecido, como lo señaló en la primera parte de su escrito, manifestando que se incurrió en el vicio previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establece como absolutamente nulos los actos que hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
En cuanto a la ausencia del procedimiento legalmente establecido, esta Corte observa que el retiro del querellante se produjo como consecuencia de la medida de reducción de personal debido a cambios en la organización administrativa, supuesto previsto en el artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Visto lo anterior y examinadas las actas que conforman el expediente, se observa que el Ente querellado dio cumplimiento a la referida norma, pues previo a la aplicación de dicha medida de reducción de personal, se dictó el acto autorizatorio por parte del Concejo Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda, contenido en el Acuerdo Nro. 002-03 de fecha 23 de enero de 2003. Asimismo, se constata que existió un proceso de reorganización administrativa, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao (Resolución Nro. 016-02, publicada en la Gaceta Municipal Nro. Extraordinario 4425, del 19 de diciembre de 2002). También cursa copia del Informe técnico aprobado.
De lo anterior, se colige que no puede sostenerse que los actos impugnados se dictaron con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, con fundamento en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues, a juicio de esta Corte, el procedimiento establecido para dictar la medida de reducción de personal, y los subsiguientes actos de remoción y retiro, se cumplieron cabalmente. Así se decide.
En cuanto a la competencia del órgano que efectuó tal procedimiento, se observa que, de conformidad con la Ordenanza de Policía Municipal de Municipio Chacao corresponde a la Junta Directiva la realización de tales actos. Así, se desprende:
“ARTICULO 14: Son atribuciones de la Junta Directiva:
…omissis…
3.- Dictar normas acerca de la administración del Instituto, organizando sus dependencias y servicios.
…omissis…
8. Organizar la estructura administrativa del Instituto”.

En este sentido, se observa la competencia del órgano que efectuó la reorganización administrativa pues, la misma Ordenanza que creó al Ente descentralizado atribuyó a la Junta Directiva esa potestad organizativa interna. De allí que, también debe desestimarse el argumento de la incompetencia manifiesta, a que se refiere el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
En virtud de las consideraciones que anteceden este Órgano Jurisdiccional, declara sin lugar el recurso de apelación ejercido por el representante judicial del querellante, en consecuencia, confirma el fallo apelado en los términos anteriormente expuestos. Así se decide.

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1. SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por el Abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Ángel Fuentes Fuentes, antes identificados, contra la sentencia de fecha 02 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró sin lugar la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, contra los actos de remoción y retiro dictados por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, en fechas 28 de enero de 2003 y 05 de marzo de 2003, respectivamente.
2. CONFIRMA la sentencia apelada en los términos antes expuestos.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
Ponente

La Juez- Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUAREZ

EXP N° AP42-R-2003-002771
JTSR