EXPEDIENTE N° AP42-R-2001-024834
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 30 de marzo de 2001, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el oficio N° 1006-01 de fecha 28 de marzo de 2001 emanado del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Ricardo Dorado, Cristóbal Cornieles y Hermann Vásquez, inscrito en el Inpreabogado bajo los Nos. 48.844, 59.708 y 35.213, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana TERESA OMAIRA SILVA, portadora de la cédula de identidad Nº 4.054.765, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS (IVIC).
Dicha remisión se realizó en virtud de haber sido oída la apelación interpuesta el 30 de mayo de 2000 por la apoderada judicial de la querellante contra la decisión dictada por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 10 de mayo del mismo año, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso interpuesto
En fecha 5 de abril de 2001, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 9 de mayo de 2001, la abogada Marcia Madrid, inscrita en el Inpreabogdo bajo el N° 75.095, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte querellante, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 10 de mayo de 2001, comenzó la relación de la causa.
En fecha 15 de mayo de 2001, la abogada Omaira Otero Mora, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 31.802, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de contestación a la apelación.
Durante el lapso probatorio, las partes no presentaron escrito de pruebas.
En fecha 7 de junio de 2001, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 13 de julio de 2001, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que la sustituta de la Procuradora General de la República presentó escrito de informes. En esa misma fecha, se dijo “Vistos”.
En fecha 4 de julio de 2001, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, reformada por la Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, que modificó los artículos 9 y 30, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expediente de las causas cuyo último dígito fuese un número par, como ocurre en el presente causa.
En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo juramentados ante esa misma sede jurisdiccional el 18 del mismo mes y año.
Mediante Acta N° 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente forma: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.
Por auto de fecha 30 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y se designó ponente al Juez Alejandro Soto Villasmil.
En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a pronunciarse sobre la apelación interpuesta, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 14 de julio de 1997, la parte querellante al presentar el escrito libelar por ante el desaparecido Tribunal de la Carrera Administrativa, expuso lo siguiente:
1.- En primer lugar, señaló que desempeñaba, como funcionario de carrera, el cargo de Técnica Asociada a la Investigación (T.A.S. E-3), adscrita a la Unidad de Fotografía Científica del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas.
2.- Agregó, que en el mes de enero de 1996, a los empleados públicos al servicio del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), se les reconoció un incremento del 100% de las remuneraciones que devengaban al 31 de diciembre de 1995; incremento éste que incluyó el aumento de sueldos del 25% establecido en el Decreto Nº 1.309, de fecha 30 de abril de 1996 y el ingreso compensatorio contemplado igualmente en el señalado Decreto, correspondiente al 75% de sus remuneraciones mensuales, los cuales fueron pagados en seis (6) oportunidades.
3.- Expuso que motivado a la insuficiencia presupuestaria que padecía el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) en el año 1996, el Director del citado Instituto autónomo solicitó al entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, que se gestionaran los trámites necesarios a efectos de lograr la respectiva asignación de recursos. Posteriormente, el referido Director comunicó al entonces Ministro de Sanidad y Asistencia Social el monto requerido por vía de Crédito Adicional, dirigido a satisfacer los incrementos en las remuneraciones de los funcionarios públicos y obreros bajo su servicio.
4.- Que el entonces Congreso de la República expidió el Acuerdo mediante el cual se autorizó al Ejecutivo Nacional para que decretase un Crédito Adicional al Presupuesto de Gastos Reconducidos de 1996 de los Ministerios y Organismos ordenadores de pago, entre ellos, el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), el cual fue publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.100 Extraordinario de fecha 8 de octubre de 1996.
5.- Posteriormente, en fecha 9 de octubre de 1996, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, dictó el Decreto Nº 1.529, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.104 Extraordinario del 10 de octubre de ese mismo año, mediante el cual se ordenó la ejecución del respectivo crédito adicional, basándose en la normativa establecida en el artículo 190, ordinal 14º de la Constitución de 1961, así como de los artículos 33 y 35 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario. La partida correspondiente a favor del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), era la cantidad de cinco mil millones de Bolívares (Bs. 5.000.000.000,00).
6.- Indicó además la querellante, que la ejecución del crédito adicional se ciñó a la finalidad de otorgar y reconocer sueldos y salarios tanto de los funcionarios públicos como de los obreros; aumentar nominalmente los valores de ciertas primas nacidas de la Convención Colectiva (por hijo, por hogar, por antigüedad, por profesionalización, anual contractual); así como pagar, cubrir y satisfacer las incidencias de dichos incrementos en otros beneficios contractuales y legales. En definitiva, la conducta adoptada por el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), fue hacer cierto y efectivo los pagos ajustándose a los antecedentes y justificaciones que dieron origen a la tramitación del mencionado crédito adicional.
7.- Agregó, que a partir del 15 de enero de 1997, en la oportunidad para el pago de remuneraciones correspondientes a la primera quincena de ese año, sin mediar explicación alguna, dejó de percibir la cantidad que le correspondía por concepto de incremento de sueldo correspondiente al 75%, reconociéndosele sólo el 25% restante contemplado en el Decreto Nº 1.309.
En razón de lo anterior, la parte actora solicitó al desaparecido Tribunal de la Carrera Administrativa, lo siguiente:
“PRIMERO: Ordenar a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) que respete el carácter de remuneración del incremento percibido por nuestro representado en cada uno de los meses de 1996, y que asciende a la cantidad de CIENTO CUARENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y UN BOLÍVARES (Bs.149.591,00) mensuales, el cual fue cancelado en forma retroactiva por el referido organismo bajo la denominación unilateral de ‘pago compensatorio’, en las fechas comprendidas entre el 15 de noviembre de 1996 y el 28 de febrero de 1997.
SEGUNDO: Condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de la cantidad de UN MILLÓN NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y TRES BOLÍVARES (Bs. 1.944.683,00) dejada de percibir por nuestro representado, por excluir el monto de CIENTO CUARENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y UN BOLÍVARES (Bs.149.591,00) mensuales, de la remuneración (sueldo básico, compensación y primas permanentes) devengada al 31 de diciembre de 1996 de la base de cálculo para el derecho de Compensación de Transferencia, de conformidad con lo dispuesto en el literal “b” del artículo 666 de la Ley Orgánica del Trabajo recientemente reformada.
TERCERO: Condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de los intereses moratorios de la deuda acumulada por la diferencia resultante de la incorporación del incremento de la remuneración (sueldo básico, compensación y primas permanentes) en la base de cálculo del derecho de compensación de transferencia, cuya cancelación fue reclamada en el punto segundo de este petitum.
CUARTO: Condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de la suma de dinero resultante por concepto de depreciación inflacionaria sufrida en la cantidad señalada en el punto segundo del presente petitum (…) determinado mediante experticia complementaria al fallo, que tome como base de cálculo los índices de precios al consumidor (IPC) registrados y publicados por los boletines del Banco Central de Venezuela (BCV)”.
II
DE LA CONTESTACIÓN DEL RECURSO
La abogada Omaira Otero Mora, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 31.802, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, al dar contestación a la querella incoada, expuso lo siguiente:
1.- Como punto previo, alegó la caducidad de la acción, “ya que la recurrente solicita se le reconozca que cada uno de los pagos que recibió bajo la denominación de ‘Bono Compensatorio’, sea considerado como sueldo o parte integrante del sueldo, siendo el caso que el primero de dichos pagos fue recibido por la actora en fecha 15 de noviembre de 1996, y habiendo interpuesto su querella el 14 de julio de 1997, a todas luces se evidencia que han transcurrido en exceso el lapso de caducidad previsto en el Artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa”.
2.- Respecto al fondo de la querella, señaló que la intención original de las autoridades del señalado Instituto autónomo “al solicitar el crédito adicional, fue atender mayormente al aspecto remunerativo de su personal, se gestionó ante el Ejecutivo Nacional la modificación de los salarios a todos los niveles, solicitud que no fue acordada por la Oficina Central de Personal, ni por la Oficina Central de Presupuesto. En efecto, estos organismos se negaron a autorizar la modificación del entonces vigente Registro de Asignación de Cargos (R.A.C.), así como tampoco consideraron una modificación en los sistemas de clasificación y remuneración del personal de la institución, por lo que el año 1996 se refiere”.
3.- Que “…esta dificultad legal y técnico-operativa, se hizo más grave, cuando los organismos competentes dentro del Poder Ejecutivo Nacional, no aumentaron la Cuota Presupuestaria signada al I.V.I.C. para el ejercicio fiscal 1997, lo cual hacía totalmente inviable la aspiración de las autoridades de dicho Instituto de asegurar un aumento salarial a sus trabajadores teniendo como punto de partida el Crédito Adicional otorgado por la Comisión Delegada del Congreso para 1996”.
4.- Añadió, además, que sobre la base de los ingresos extraordinarios aprobados, las autoridades del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) acordaron una serie de asignaciones igualmente extraordinarias a sus empleados y obreros, las cuales se otorgaron efectivamente mediante once (11) pagos bajo la denominación de “Pagos Compensatorios”, con el fin de aclarar su naturaleza no recurrente.
5.- Indicó, que conforme al artículo 43 de la derogada Ley de Carrera Administrativa corresponde al Presidente de la República, la aprobación del Sistema de Remuneraciones de los funcionarios públicos.
III
DE LA SENTENCIA APELADA
El entonces Tribunal de la Carrera Administrativa al declarar sin lugar la querella interpuesta, señaló lo siguiente:
1.- Respecto a la caducidad de la acción alegada por la sustituta del Procurador General de la República, indicó que “el funcionario (sic) señala que se le incorpore el susodicho ‘PAGO’ al sueldo mensual y a los demás beneficios calculados en base al mismo, a partir de la primera quincena del mes de Enero de 1997, esto es el 15 de Enero de 1997, cuando la funcionaria precisa el supuesto incumplimiento de sus expectativas y es allí cuando comienza a computarse el lapso de caducidad, así que, interpuesta como fue la presente querella el día 14 de Julio de 1997, había transcurrido un plazo de cinco (5) meses y veintinueve (29) días, encontrándose por ello dentro del lapso para ejercer la acción de la forma como la planteó”.
2.- Por otra parte, el Tribunal señaló que el artículo 42 de la Ley de Carrera Administrativa establece lo que se debe entender por sistema de remuneraciones y cómo debe ser su estructuración. Asimismo, el artículo 43 eiusdem señala que el mencionado sistema debe ser aprobado por el Presidente de la República mediante Decreto. Por otra parte, los artículos 174 y 179 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa desarrollan los aspectos antes mencionados, y con base a estos artículos el Tribunal analizó los elementos contentivos de la querella.
3.- Que conforme a lo antes señalado, estableció la imposibilidad de reconocer a la querellante lo solicitado, “… no obstante que por disposiciones administrativas la máxima autoridad de ese organismo aplicare en un periodo determinado ese supuesto ‘PAGO COMPENSATORIO del Crédito Adicional 1996’, ello no forma parte del sistema remuneratorio de la querellante ni menos aún pueden ser tomados en cuenta para el cálculo de los beneficios económicos que disfruten sean de carácter legislativos o estatutarios, puesto que se estaría contradiciendo la normativa legal a la cual esta sumida el Funcionario Público, y esta Jurisdicción Funcionarial no puede ir contra el bloque de legalidad vigente ya que se excedería dentro de sus límites legales cayendo así en situaciones contrarias a derecho…”.
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La abogada Marcia Madrid Bellorín, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte querellante, al consignar el escrito de fundamentación a la apelación, expuso lo siguiente:
1.- En primer lugar, indicó que el fallo apelado se encontraba viciado de incongruencia negativa, conforme a lo pautado en el articulo 243, ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil, toda vez que no se pronunció sobre los siguientes alegatos y argumentos: “1. La valoración y fuerza jurídica del Acuerdo Parlamentario aprobado por la Comisión Delegada del Congreso de la República, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.100 Extraordinario, de fecha 8 de octubre de 1996; 2. La valoración y la fuerza jurídica de la aprobación dada por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, formalizada mediante el Decreto Nº 1.529, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.104, del 10 de octubre de 1996; 3. La valoración y la ejecución del mencionado crédito adicional por parte del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, puesta de manifiesto en ordenes de pago por Bs. 5.000.000.oo, cuyo fin era ‘atender al pago de gastos de personal del mencionado instituto’ (IVIC); 4. La valoración de que dichas órdenes de pago ingresaron y fueron (...) imputables a la partida presupuestaria de gastos de personal del IVIC; 5. El hecho de que si todo pago efectuado con cargo a recursos públicos posee una finalidad o un propósito, ¿qué fuerza jurídica tenían los antecedentes administrativos (...)?. 6. El hecho de que los pagos efectuados, se hicieron en conjunto con el sueldo de mi representado; que dichos pagos compensatorios incidieron sobre los demás beneficios que tienen como base de cálculo la remuneración o que forma regularmente parte de ésta (Vacaciones, Bono Vacacional, Bono de Fin de Año, Prima por Hijos, por Antigüedad, por Alto Riesgo, etc.); 7. La valoración de la aplicación de los artículos 24, 42 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el artículo 174 de su Reglamento General, bajo el respeto, la supremacía y la prevalencia de un instrumento internacional en derechos humanos como el artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre protección del salario; 8. La valoración de los principios jurisprudenciales sustanciales para considerar y juzgar que se está en presencia del instituto jurídico de la remuneración, como lo son el de seguridad, constancia o permanencia, libre disponibilidad y proporcionalidad de cualquier cantidad pecuniaria, beneficio, provecho o ventaja, percibido por el funcionario a cambio de la labor desarrollada o desplegada (...); 9. La valoración de las retenciones correspondiente a la Caja de Ahorros, realizadas de manera repetida y sucesiva por el IVIC con cargo a las remuneraciones percibidas por mi representado al momento de nueve (9) de los once pagos compensatorios efectuados para ejecutar el mencionado crédito adicional de 1996; 10. La valoración de los aportes patronales realizados sucesivamente a la Caja de Ahorros por el IVIC, al momento de la cancelación de los pagos compensatorios que tomaron como base de cálculo el incremento de la remuneración previsto en los antecedentes que condujeron a la aprobación del crédito adicional de 1996; 11. La valoración de las garantías que protegen los derechos legales y convencionales adquiridos por mi mandante, derivados del articulo 44 de la Ley de Carrera Administrativa y de las Cláusulas Nros. 18 y 72 de la Convención Colectiva vigente; 12. La valoración de la reclamación sobre los intereses moratorios y de la indexación por depreciación inflacionaria (...); 13. La valoración de la recurrencia presupuestaria invocada por las autoridades del IVIC en el curso del procedimiento de aprobación del crédito adicional ante el Congreso de la República, como por el Consejo Directivo del IVIC, mediante acuerdo Nº 975, contenido en el oficio Nº 1902, del 13 de marzo de 1997, suscrito por el entonces Director del IVIC”.
2.- Igualmente, denunció que la sentencia apelada omitió el análisis y la valoración de las pruebas aportadas y producidas junto con el libelo de la demanda y en el respectivo lapso probatorio, infringiendo “así por falta de aplicación del dispositivo procesal contenido en el articulo 509 del Código de Procedimiento Civil, así como también en los artículos 12 y 243, ordinal 4º, eiusdem”.
3.- Asimismo, denuncia la falta de aplicación del artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Protección del Salario. A tal efecto señala, que “no es posible aplicar aisladamente las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa, sino que ellas sólo pueden entenderse vigentes dentro del marco y dentro de los limites del ordenamiento jurídico en su conjunto, dentro del cual existen disposiciones de carácter internacional que prevalecen y resultan de aplicación preferente, con la prevista en el artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo”. Añade, además, que la falta de aplicación de norma expresa por parte del juez a quo, conduce a una errada interpretación de los artículos 24 y 42 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa, “dado que se estima mecánicamente que cualquier beneficio percibido por el funcionario público debe previamente ser aprobado o establecido en el Decreto correspondiente o en el Registro de Asignación de Cargos (RAC), a tenor de los artículos 174 y 179 de su Reglamento General. La aplicación mecánica de estas normas, conduce a considerar que ellas se encuentran por encima del artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo, y no al contrario; derivan de la conclusión de que las disposiciones estatutarias derogan en su campo de aplicación al artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo. De forma tal, que no importa que el funcionario público haya incrementado sus remuneraciones a través de cualquier provecho o ventaja, como ocurrió con los pagos compensatorios cancelados con cargo al crédito adicional otorgado al IVIC en 1996, destinados a la partida de gastos de personal y que fueron ejecutados por sus autoridades conforme a los antecedentes que justificaban la aprobación de dichos recursos adicionales”.
V
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
La abogada Omaira Otero Mora, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República y en nombre y representación del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), al dar contestación a la apelación interpuesta por la parte querellante, expuso lo siguiente:
1.- Señaló, en primer lugar, que el “fallo recurrido advierte que la determinación del carácter remunerativo de una contraprestación no depende de un eventual crédito adicional, sino que se hace necesario el que cualquier elemento remunerativo básico o complementario (...) debe corresponder estrictamente a la previsión presupuestaria, fija e invariable, de lo contrario no podrá considerarse como parte de su remuneración mensual". Agrega que “no se discute la existencia de un crédito adicional; tal aspecto, no controversial, es admitido en forma expresa por la recurrida. Sin embargo, el uso de los fondos provenientes de dicho crédito no implica automáticamente un aumento en la remuneración. Tampoco tendría esa consecuencia el que ese pago único se hubiese efectuado con cargo a la partida de gastos al personal, ya que mal podía haberse producido con cargo a otras partidas tales como: bienes, servicios, y transferencias, etc”.
2.- Indicó que las retenciones y aportes correlativos a la Caja de Ahorros del querellante, “no es mas que un elemento adicional que no tuvo carácter repetitivo o recurrente y que, por ende, no podría ser considerado como beneficio salarial en sentido estricto”.
3.- Indicó que respecto al alegato del apelante relativo a la falta de valoración de la reclamación sobre los intereses moratorios y la indexación, “tal afirmación, aún siendo cierta, resulta absolutamente incapaz de configurar un vicio de incongruencia, puesto que las pretensiones inherentes a la actualización monetaria por el transcurso del tiempo o por pérdida del valor adquisitivo de la moneda, sólo podían ser consideradas en el caso de haberse reconocido la procedencia de pretensión principal”.
4.- Añadió que el fallo apelado si analiza el conjunto de documentos probatorios aportado por el querellante, “mas no le atribuye a estas pruebas las mismas consecuencias jurídicas que pretende la querellante”, por lo que no puede configurarse en forma alguna el vicio de inmotivación denunciado.
5.- En cuanto a la aplicación del artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo, indica que tal instrumento internacional no puede ser admisible en el sector público nacional, donde se impone un orden jurídico especial. Agregó que “Debe tenerse en cuenta la excepción contenida en el artículo 8° de la Ley Orgánica del Trabajo, la cual advierte sobre la prevalencia de las normas de Carrera Administrativa respecto a los funcionarios y empleados públicos, en todo lo relativo a su remuneración, entre otros aspectos”.
6.- Por último, reiteró que en el presente caso operó la caducidad de la acción, “el accionante (sic) tenía pleno conocimiento al recibir el primer pago especial, que se trataba de un ‘Bono Único Compensatorio con cargo al Crédito Adicional 1996’; por lo tanto, si no estaba de acuerdo con la naturaleza jurídica de dicho pago, su conceptualización, sus efectos y alcance, ha debido ejercer la acción dentro de los seis (06) meses contados a partir de la recepción de ese primer pago y no lo hizo”.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte decidir la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la recurrente, y a tal efecto, observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de los recursos sustanciados y decididos con arreglo a este texto legal, lo siguiente:
“Artículo 110.- Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer en segunda instancia del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y así se declara.
Realizadas las anteriores consideraciones, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por la apoderada judicial de la parte querellante y, a tal efecto, observa:
En primer lugar, debe pronunciarse esta Corte, por razones de orden público, respecto del alegato esgrimido por la Sustituta del Procurador General de la República, según el cual en el presente caso operó la caducidad de la acción, en virtud de que desde el momento del primer pago del “bono compensatorio”, esto es, el día 15 de noviembre de 1996, hasta la interposición de la querella, transcurrió un lapso mayor al de seis (6) meses que establece el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, para interponer válidamente la acción.
A tal efecto, señaló la representante de la República, que “...la demandante tenía pleno conocimiento al recibir el primer pago especial, que se trataba de un ‘Bono Único Compensatorio con cargo al Crédito Adicional 1996’; por lo tanto, si no estaba de acuerdo con la naturaleza jurídica de dicho pago, su conceptualización, sus efectos y alcances, ha debido ejercer la acción dentro de los seis (6) meses contados a partir de la recepción de ese primer pago y no lo hizo”.
Observa esta Corte que la presente querella fue interpuesta el día 14 de julio de 1997 y, en ella, la accionante solicitó al Tribunal de la Carrera Administrativa, entre otros pedimentos, que se condenara a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de la diferencia de sueldos que ha dejado de percibir “desde el 01 de enero de 1997 hasta el 15 de julio de 1997”.
Ahora bien, la pretensión de que se le pague la diferencia de sueldo deriva –según los términos del propio escrito de la querella- del hecho que desde el día 15 de enero de 1997, dejó de percibir, por parte del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), un incremento del 75% de su sueldo, que a su juicio le correspondía.
Considera la Corte evidente que la supuesta reducción o desmejoramiento del sueldo es el “hecho que da lugar” a la reclamación, en los términos utilizados en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa. Es decir, es a partir del momento en que el organismo tomó la decisión de empezar a pagarle al querellante con el nuevo sueldo, que debe comenzarse a computar el lapso de caducidad, y no como lo pretende la representante de la República, a partir de la fecha en que ocurrió el primer pago –con efecto retroactivo- del “bono compensatorio”, dado que para este momento la querellante tenía la convicción de que tal pago significaba un incremento de su sueldo y, por tanto, parte de él.
Entonces, se insiste, es a partir del día 15 de enero de 1997, cuando la querellante es presuntamente lesionada por el organismo querellado, cuando comienza a computarse el lapso de seis (6) meses previsto en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, por lo que interpuesta la querella el día 14 de julio de 1997, la misma resultó incoada dentro del lapso legal y, por tanto, válidamente ejercida. Así se decide.
Ahora bien, la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Teresa Omaira Silva contra el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), sometida al conocimiento de esta Corte en segunda instancia, se circunscribe a determinar si el pago efectuado por el señalado instituto autónomo, relativo al 75% del sueldo del querellante, corresponde efectivamente a un incremento de su sueldo o, simplemente, un “bono compensatorio”.
A tal efecto, señaló el Tribunal de Primera Instancia, en el fallo apelado, que “… no obstante que por disposiciones administrativas la máxima autoridad de ese organismo aplicare en un periodo determinado ese supuesto ‘PAGO COMPENSATORIO del Crédito Adicional 1996’, ello no forma parte del sistema remuneratorio de la querellante ni menos aún pueden ser tomados en cuenta para el cálculo de los beneficios económicos que disfruten sean de carácter legislativos o estatutarios, puesto que se estaría contradiciendo la normativa legal a la cual esta sumida el Funcionario Público, y esta Jurisdicción Funcionarial no puede ir contra el bloque de legalidad vigente ya que se excedería dentro de sus límites legales cayendo así en situaciones contrarias a derecho…”.
La apelante, en esta instancia, le atribuye al fallo apelado los vicios de incongruencia e inmotivación por silencio de pruebas, conforme a lo establecido en el artículo 243, ordinales 4º y 5º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, le imputa el vicio de falta de aplicación de norma expresa, de conformidad con lo previsto en el artículo 313, ordinal 2º eiusdem.
Respecto a los dos primeros vicios denunciados, esto es, si el juez a quo decidió con arreglo a las pretensiones y excepciones formuladas por las partes, y conforme a las pruebas aportadas por las mismas a los autos, esta Corte observa lo siguiente:
En el año 1996, el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), ante la eminente insuficiencia presupuestaria que padecía, procedió a iniciar ante los organismos competentes, los trámites necesarios para obtener un crédito adicional, que le permitiera y asegurara el buen funcionamiento de la institución.
Así, se puede observar, que cursa al folio 45 del expediente, oficio signado con el Nº 2.707 de fecha 16 de mayo de 1996, suscrito por el Director del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) y dirigido al entonces Ministro de Sanidad y Asistencia Social, en donde se le informó a éste último funcionario, lo siguiente:
“Como alcance a nuestro oficio Nº 503 del 29/1/96, remito relación anexa de insuficiencias ajustadas al tipo de cambio actual, ya que las mismas se habían calculado a 290 Bs./$, y referidas a la reconducción de un presupuesto que fue calculado a 170 Bs./$, así como también en función de las prioridades institucionales, por lo que el monto requerido por vía de Crédito Adicional es de bolívares ocho mil seiscientos sesenta y seis millones ciento sesenta y tres mil trescientos once (Bs. 8.666.163.311,oo).
Igualmente en el anexo, encontrará una relación de las divisas requeridas a fin de que las mismas puedan ser ajustadas al tipo de cambio que el Ejecutivo requiera”.
Precisamente, en el resumen anexo a dicho oficio, en donde se expresan las insuficiencias presupuestarias del IVIC para el año 1996, se señaló lo que sigue:
“PARTIDA 4.01.- GASTOS DE PERSONAL:
Esta partida incluye el Pasivo Laboral del Instituto al 31-12-95 de Bs. 3.424.376.898 y el déficit a generarse durante el año 1996 de Bs. 690.397.409, por el mismo concepto, así como el incremento en el costo seguro HCM el cual no puede ser trasladado en su totalidad al trabajador.
La diferencia se corresponde con la propuesta de incremento de sueldos propuesto para el presente ejercicio fiscal. El mismo está basado en que en el Instituto no se han implementado incrementos de sueldo al personal empleado desde enero de 1994, debido a que no se aplicaron los incrementos establecidos en la Normativa Laboral para el personal empleado, con el cual se firmó un Acta convenio donde se reconocieron ante la Procuraduría General de la República, los beneficios que este personal venía disfrutando. Los obreros si recibieron el 20% + 10% contemplados en la Normativa Laboral 95. Para ellos se parte de un 50% de incremento, y para los empleados, al compensar lo no aplicado en el 95 y la inflación de ese año se parte de 90%, hasta llegar a la propuesta de la Asociación de Investigadores (ASOINIVIC) que promedia 135% motivado al desfase con los sueldos y bonos universitarios, lo cual ha llevado a una situación insostenible de descapitalización del recurso humano avanzado.
(...) Actualmente el Ejecutivo está estudiando los incrementos de sueldos y salarios para la Administración Pública, sin embargo en el Instituto no se aplican los mismos porcentajes, dado que como se señaló anteriormente los incrementos contemplados en la Normativa Laboral no fueron aplicados al personal, manteniéndose los mismo sueldos de 1994”.
De igual manera, el Director del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) dirigió al Presidente y demás miembros de la Comisión de Finanzas del entonces Congreso de la República, el oficio Nº 4.446 de fecha 5 de agosto de 1996 (folio 32), en donde expresó lo siguiente:
“Tengo el agrado de dirigirme a Uds. en la oportunidad de suministrarles la información actualizada de la solicitud de Crédito Adicional sometida a la OCEPRE a través del Ministerio de Sanidad en oficios de fechas 29-01-96 y 16/5/96 (anexo 4) respectivamente.
Como podrán observar, las bases de cálculo para incrementos de sueldos se desagregan en los cuadros, uno para los meses Enero-Abril que incluye un 100% de incremento para todo el personal, y el siguiente para los meses Mayo-Diciembre con un 75% de incremento, deducido el 25% decretado por el Ejecutivo Nacional.
Es importante señalar que el personal del Instituto no ha tenido incremento de sueldos desde Enero’94 (a excepción del 25%) ya que no se aplicaron los incrementos establecidos en la Normativa Laboral para el personal empleado, con el cual se firmó un Acta Convenio donde se consolidaron ante la Procuraduría General de la República los beneficios diferentes al resto de los de la Administración Pública, que este personal venía disfrutando”.
A juicio de la Corte, no cabe duda alguna, que la actuación del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), al solicitar el crédito adicional, estuvo dirigida, entre otras cosas, a sanear –de algún modo- el bajo ingreso salarial de los funcionarios adscritos al señalado Instituto.
No obstante, una vez que el Ejecutivo Nacional decretó, previa autorización de la entonces Comisión Delegada del Congreso de la República, el crédito adicional correspondiente al Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) (publicado en la Gaceta Oficial Nº 5104 Extraordinario de fecha 10 de octubre de 1996), éste comenzó a pagar a la querellante, lo correspondiente al “pago compensatorio con cargo al crédito adicional 1996”, lo cual hizo a través de once (11) pagos; tal como consta en los recibos de la querellante que cursan a los folios 76 al 82 del expediente.
Ahora bien, la entonces Ley de Carrera Administrativa, en su Capítulo III del Título IV, contemplaba el régimen jurídico del sistema de remuneraciones de los funcionarios públicos. A tal efecto, señalaba la nombrada Ley, lo siguiente:
“Artículo 42: El sistema de remuneraciones comprende los sueldos, compensaciones, viáticos, asignaciones y cualesquiera otras prestaciones pecuniarias o de otra índole que reciban los funcionarios públicos por sus servicios. En dicho sistema se establecerán escalas generales de sueldo, divididas en grados con montos mínimos, intermedios y máximos. Cada cargo deberá ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de clasificación, y remunerado con una de las tarifas previstas en la escala.
Artículo 43: El sistema de remuneraciones que deberá aprobar mediante Decreto el Presidente de la República, establecerá además las normas de fijación, administración y pago de sueldos iniciales; aumentos por servicio eficiente y antigüedad dentro de la escala; y normas para ascender, trabajo a tiempo parcial, eventual, sobretiempo, viáticos y otros beneficios y asignaciones que por razones de servicio deban otorgarse a los empleados. El sistema comprenderá también normas relativas al pago, de acuerdo con horarios de trabajo, días feriados, vacaciones, licencias con o sin sueldo en casos de enfermedad, y otras actividades necesarias para el servicio”.
De lo cual se desprende que el artículo 42 de la Ley de Carrera Administrativa establece qué se entiende por sistema de remuneraciones y cómo debe ser estructurado. Por su parte el artículo 43 eiusdem, señala que dicho sistema deberá ser aprobado mediante Decreto del Presidente de la República, y en el mismo se establecerán las normas para su instrumentación. De igual manera, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa desarrolla estos aspectos, en los artículos 174 y 179.
De allí pues, que no le es permitido al Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), establecer unilateralmente aumentos de sueldos, por cuanto debe ajustarse, en primer lugar a las disposiciones contenidas en el artículo 174 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y a las disposiciones presupuestarias establecidas por los órganos competentes, todo lo cual debe constar en el correspondiente Decreto y en el Registro de Asignación de Cargos del ente, lo que no ocurrió en el presente caso. En tal sentido, al Instituto querellado sólo le era dado distribuir entre el personal, con carácter extraordinario, es decir, de manera compensatoria, los recursos recibidos, pero sin incidencia en el sueldo por cuanto el referido aumento no fue legalmente previsto, aunado al hecho que tales pagos compensatorios estaban previstos únicamente para el año 1996, tal como se desprende de la comunicación dirigida por el Director del señalado Instituto a la entonces Comisión de Finanzas del entonces Congreso de la República.
En consecuencia, estima la Corte que el Tribunal a quo actuó conforme a derecho, al considerar que los pagos efectuados por el organismo querellado al accionante eran “pagos compensatorios”, razón por la cual se desechan los vicios denunciados por el apelante, y así se decide.
Respecto a la denuncia expuesta por el apelante relativa a que el fallo recurrido incurrió en el vicio de falta de aplicación de norma expresa, en particular del artículo 1º del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Protección del Salario, conforme a lo previsto en el artículo 313, ordinal 2º eiusdem, esta Corte observa que no es admisible en esta revisión la denuncia del mencionado artículo 313 del Código de Procedimiento Civil, dado que ese dispositivo se circunscribe al recurso extraordinario de casación, supuesto no aplicable a los procedimientos que se siguen ante este órgano jurisdiccional, motivo por el cual se desecha la referida denuncia. Así se decide.
En virtud de las consideraciones anteriores, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto contra la decisión dictada el 10 de mayo de 2000 por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, y en consecuencia Confirma el fallo. Así se declara.
Finalmente, esta Corte debe hacer referencia a que el presente expediente debe ser remitido al Tribunal de origen, cual es el Tribunal de la Carrera Administrativa, sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los integrantes de dicho Órgano jurisdiccional son ahora integrantes de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital allí creados conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la indicada Ley.
Siendo ello así, debe entonces ordenarse la remisión del presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución, a los fines de que se ejecute la decisión. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por los razonamientos anteriormente expuestos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto el 30 de mayo de 2000 por la abogada Marcia Madrid, apoderada judicial de la querellante contra la decisión dictada por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 10 de mayo del mismo año, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Ricardo Dorado, Cristóbal Corrieles y Hermann Vásquez, en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana TERESA OMAIRA SILVA, al inicio plenamente identificado, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS (IVIC).
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- CONFIRMA la decisión apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en funciones de distribución. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los diez (10) días del mes de mayo de dos mil seis (2006). Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Acc.,
NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ
ASV/O
Exp N° AP42-R-2001-024834
En fecha diez (10) de mayo de dos mil seis (2006), siendo la (s) 12:15 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-01258.
La Secretaria Acc.,
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