TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente N° AP42-N-2002-002010

En fecha 23 de septiembre de 2002 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1015 de fecha 14 de agosto de 2002, emanado del Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado César Augusto Montoya, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 11.543, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana SANDRA YUDAIRY FRANCO LORETO, portadora de la cédula de identidad N° 11.118.737, contra el acto administrativo de fecha 18 de enero de 2002, dictado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA FUERZA ARMADA NACIONAL, mediante el cual se confirmó el acto emanado de la aludida Contraloría en fecha 5 de diciembre de 2001, que declaró responsable administrativamente a la antes mencionada ciudadana imponiéndole multa por la cantidad de Un Millón Ochocientos Setenta y Dos Mil Bolívares (Bs. 1.872.000,00).

Tal remisión se produjo en virtud del auto de fecha 25 de junio de 2002, dictado por el referido Juzgado de Sustanciación, por el cual la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se declaró incompetente y, DECLINÓ la competencia para conocer del presente asunto en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Previa distribución de la causa, en fecha 25 de septiembre de 2002 se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a los fines que se pronunciara sobre la medida solicitada.

En fecha 26 del mismo mes y año se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

En fecha 31 de octubre de 2002, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, reasignándose la ponencia al Magistrado César Hernández.

Mediante sentencia N° 2002-3078 de fecha 6 de noviembre de 2002, ese Órgano Jurisdiccional se declaró competente para conocer y decidir el presente recurso, el cual admitió; igualmente, se pronunció con respecto a la medida cautelar solicitada declarándola procedente ordenando la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.

El 13 de noviembre de 2002, se ordenó abrir el correspondiente cuaderno separado a los fines de tramitar la oposición a la medida cautelar de suspensión de efectos acordada.

Por auto de fecha 10 de diciembre de 2002, se ordenó practicar las notificaciones del Procurador y del Fiscal Generales de la República, así como también se ordenó librar el cartel de notificación a que alude el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 1° de abril de 2003, el apoderado judicial de la parte recurrente consignó escrito de promoción de pruebas. Por su parte, en fecha 10 del mismo mes y año, la abogada Zoraya Cedillo Valero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.212, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República presentó su respectivo escrito de promoción de pruebas.

En auto de fecha 5 de mayo de 2003, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se pronunció en relación con las pruebas promovidas, admitiendo aquellas que no resultaron ser ni impertinentes ni ilegales.

En fecha 18 de junio de 2003, se ordenó practicar el cómputo del lapso de evacuación de pruebas.
El 25 de junio de 2003, se fijó el quinto (5°) día de despacho para comenzar la relación de la causa, la cual se inició en fecha 8 de julio de 2003, en esa misma fecha se reasignó la ponencia a la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz y se fijó oportunidad para que tuviera lugar el Acto de Informes.

Llegada la oportunidad para que tuviera lugar el aludido Acto, se dejó constancia de la comparecencia de las representaciones judiciales de la parte recurrente y de la Procuraduría General de la República, quienes consignaron sus respectivos escritos de informes.

En fecha 10 de septiembre de 2003, terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

El 11 de septiembre de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Por Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada cada una de ellas por tres (3) jueces.

Mediante Resolución de fecha 15 de julio de 2004 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.980, fueron designados los jueces de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo; quedando integrada la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de la siguiente forma María Enma León Montesinos (Presidenta); Jesús David Rojas Hernández (Vicepresidente) y, Betty Josefina Torres Díaz (Jueza).

Posteriormente, por Resolución N° 68 emanada de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 30 de agosto de 2004 N° 38.011, se acordó la distribución de las causas que se encontraban en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, asignándose a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo las causas cuya terminación es un número par y a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aquellas cuya terminación es un número impar; quedando en esta Corte el presente expediente.

En fecha 5 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el apoderado judicial de la parte recurrente en la que solicitó el abocamiento en la causa.

El 26 de enero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito de Opinión Fiscal presentado por la abogada Miriam Pineda de Fariñas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 13.962, donde señaló que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos debía ser declarado sin lugar.

Por auto de fecha 30 de marzo de 2005, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento del presente asunto, ordenando la notificación de las partes. Asimismo, por auto de la misma fecha asignó la ponencia a la Jueza María Enma León Montesinos.

En fecha 4 de octubre de 2005, el Alguacil de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo consignó al expediente constancia de la práctica de la notificación de la Procuraduría General de la República y de la Controlaría General de la República.

Mediante auto de fecha 4 de mayo de 2006, se dejó constancia que en fecha 19 de octubre de 2005 se constituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la designación de los jueces que actualmente la conforman, quedando integrada de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidenta), Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente) y, Alexis José Crespo Daza (Juez). Asimismo, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y reasignó la ponencia a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En la misma fecha, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y
DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 19 de marzo de 2002, el abogado César Augusto Montoya, antes identificado, procediendo con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, en el que expuso lo siguiente:

Que en fecha 18 de diciembre de 2001, su representada presentó recurso de reconsideración ante el Contralor General de las Fuerzas Armadas Nacionales, contra el acto dictado en fecha 5 de diciembre de 2001, proferido por ese mismo Órgano, mediante el cual “(…) se la consideró responsable administrativamente por haber omitido intencionalmente en la elaboración y presentación de la rendición de cuentas de la partida 4.51 correspondiente a la alimentación del personal de cadetes, un sobregiro por un monto de [Sesenta y Tres Millones Trescientos Setenta Mil Trescientos Sesenta y Cinco Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos] Bs. 63.370.365,75, conducta suya que el referido Órgano Contralor consideró que se subsumía en los numerales 3 y 13 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” (Añadido de esta Corte).

Resalta que en el aludido recurso, se alegó que la notificación del acto no surtió efectos jurídicos al no llenar los extremos contemplados en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues no contiene el texto íntegro del acto, ni los recursos que contra el mismo era oponibles, siendo el caso, que contra dicho alegato el funcionario emisor del acto sostuvo que fueron cubiertos los presupuestos legales relativos a la notificación.

A lo anterior añadió que el Contralor General de la Fuerza Armada Nacional, confunde falta de notificación con notificación defectuosa, que es lo alegado por su representada, reiterando que la notificación del acto se produjo pero sin cumplir los requisitos señalados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que en el recurso de reconsideración y, a los fines de desvirtuar la imputación hecha a su representada relativa a la omisión intencional en la elaboración y presentación de la rendición de cuenta de la partida 4.5 correspondiente a la alimentación del personal de cadetes, se explicó que las funciones de la recurrente “(…) se limitaban a formar, elaborar y presentar la cuenta de alimentación ante el Jefe de Finanzas, para su posterior rendición a la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional, rendición de cuenta que no le correspondía pues los pagos los hacía el Jefe del Departamento de Finanzas, quien le entregaba las facturas para ser contabilizadas” (Negrillas del original).

Concluyendo sobre ese particular, que las funciones como Contabilista III del Departamento de Finanzas de la Escuela Básica de la Fuerza Armada Nacional, consistían en recibir las notas de entrega consignadas por los proveedores para la sumatoria a que hubiera lugar y, posteriormente, ser devueltas al Jefe de Finanzas “(…) quien por esa sumatoria le entregaba las facturas correspondientes para forma la cuenta. (…) [No obstante,] en esa labor diaria, pudo [su poderdante] observar la aparición de un sobregiro en los gastos de alimentación, por lo que en el mes de abril se le informó al Habilitado del Instituto MT/2DA (AV) Beatriz Hurtado, quien le sugirió lo hiciera del conocimiento del Jefe de Finanzas MT/2DA (AV) Pedro Vicente Lugo, lo cual hizo sin resultados positivos” (Negrillas del original).

Adjunto al escrito contentivo del recurso de reconsideración, presentó anexos de los que, conforme a sus dichos, se desprende la participación de su representada en la rendición de la aludida cuenta de alimentación -desde el punto de vista contable-, y de donde se deduce que en al contabilidad no pudo haber sido reflejado el sobregiro en cuestión por no haberle sido presentados los comprobantes que lo sustentaban.

En ese sentido señaló que, en materia de contabilidad, no es posible dejar constancia en los libros correspondientes, asientos de cantidades de dinero sin la sustentación de los mismos (comprobantes o facturas), razón por la cual no le era dado “(…) omitir en la Contabilidad, ni intencional ni negligentemente, un sobregiro que se observaba pero cuyo asidero fáctico no le fue presentado”.

Que en el acto administrativo por el cual se resolvió el recurso de reconsideración, la Contraloría recurrida reconoció las funciones inherentes al cargo desempeñado por la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, sin embargo, imputó a su representada la omisión voluntaria del sobregiro aduciendo la presunta simulación de datos contables inciertos, ello sin pronunciarse en modo alguno sobre el fondo de la causa.

Que dada la ausencia de soportes del sobregiro, a su mandante le quedaban dos (2) alternativas, bien, omitir el referido sobregiro (por no tener los comprobantes en los que se sustentaba), o entonces, hacer constar el mismo a través de la presentación de los aludidos comprobantes “(…) pero no podía reflejar dicho sobregiro de manera simulada con datos contables inciertos (…). Ahora bien, si estaba imposibilitada de hacer reflejar en la Contabilidad del Organismo el sobregiro que se observaba pero que no se podía contabilizar, porque no le fueron presentados los comprobantes respectivos, no se le pueden imputar los supuestos a que se refieren los ordinales 3 y 13 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, invocados en el acto inicial y que fuera confirmado con el acto administrativo subsiguiente (…) cuya nulidad se solicita, porque dichos supuestos están referidos a la preservación, administración, manejo, custodia y salvaguarda de bienes del patrimonio público, y como [se expresó anteriormente] (…) sus funciones fueron netamente contables (…) por lo que no podía preservar bienes del patrimonio público”.

Que lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público no le era aplicable a su representada, ya que ella no realizó actuación alguna sugerida por su jefe inmediato con lo cual no podía dejar constancia de que ejecutaba la orden, aún sin estar de acuerdo, ya que ella “(…) simplemente omitió contabilizar un sobregiro que había observado, no intencionalmente ni negligentemente, sino porque no le fueron presentados los comprobantes para efectuar el asiento respectivo”.

Por otra parte, rechazó el argumento de la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional concerniente a que su mandante no notificó a sus superiores de la irregularidad, por cuanto sí presentó un escrito ante el Jefe del Departamento de Finanzas donde hizo referencia al mencionado sobregiro.

Que en el acto administrativo por el cual se resolvió el recurso de reconsideración, se colocó a la recurrente en estado de indefensión, toda vez que la Contraloría recurrida se limitó a emplear la misma argumentación utilizada en el acto inicial, “(…) negándose a analizar los alegatos expuestos en su escrito del recurso de reconsideración por considerar que los mismos nada aportaban en su favor para desvirtuar los cargos imputados en su contra (…)”, razón por la cual, asegura que el Órgano recurrido al no analizar lo expuesto en su recurso de reconsideración violó la garantía constitucional del derecho a la defensa.

Por otro parte, manifestó que en fecha 31 de enero de 2002, mediante comunicación N° 0000268, su representada fue notificada de la destitución del cargo de Contabilista III, que ejercía en el Departamento de Finanzas de la Fuerza Armada Nacional “(…) en virtud de haber quedado firme la decisión en la que se el atribuyó responsabilidad administrativa por su conducta, todo de conformidad con lo establecido en los artículos 122 y 147 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (…)”, decisión ésta que, a su juicio, no se encuentra firme “(…) porque firme sería si no contempla la Ley algún recurso contra ella, y en el presente caso puede interponerse (…) recurso contencioso administrativo; pero por aplicación del artículo 122 [eiusdem] (…) aparentemente sería procedente la destitución, y [dice] aparentemente porque fue dictada otra Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente a partir (…) [del] 17 de diciembre de 2001, que sustituye a la anterior (…) y en la cual fue eliminada la disposición del artículo 122, por lo que no procede la destitución (…)” (Negrillas del original).

Lo anterior tiene sentido, “(…) pese a la existencia del texto contenido en el artículo 117 del nuevo texto legal, ya que es norma generalmente aceptada en todas las legislaciones del mundo y en la nuestra que cuando se dicte una norma más favorable para persona a quien se le está aplicando una sanción, se aplica la norma más favorable (…)”, por tanto, en atención a lo dispuesto en el aludido artículo en concordancia con lo estipulado en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la sanción de destitución prevista en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República quedó derogada implícitamente, ya que cuando una norma colide con el Texto Fundamental debe aplicarse éste.

Con base en lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo mediante el cual se consideró a la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, responsable administrativamente y se ordenó su destitución, en virtud de los perjuicios que comporta la referida actuación administrativa.

Finalmente, ratificó la solicitud de declaratoria de nulidad del acto administrativo dictado por la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional, que confirmó el acto de imputación de responsabilidad administrativa, asimismo, solicitó se declare con lugar el recurso interpuesto y se reincorpore a su representada al cargo que desempeñaba al momento de la destitución con el consecuente pago de los sueldos dejados de percibir.

II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante auto de fecha 25 de junio de 2002, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se declaró incompetente y DECLINÓ la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, sobre la base del siguiente argumento:

“(…) En atención a la norma antes transcrita [ordinal 3° del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, observó ese] Juzgado que el contenido de la competencia residual atribuida a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ha ido estableciéndose de manera pacífica y reiterada a través de la jurisprudencia de [esa] Sala (…) [y] como quiera que el presente caso se refiere a la solicitud de nulidad del acto administrativo de fecha 18.1.02 (sic), dictado por la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional, cuyo conocimiento, conforme al criterio parcialmente transcrito [caso: Ángel Alfredo Gómez Tapia vs. Zona Educativa del Estado Yaracuy], corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, es por lo cual [que ese Juzgado declaró] la incompetencia de la Sala Político-Administrativa para conocer de este asunto (…)” (Añadido de esta Corte).

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, observa lo siguiente:

El ámbito objetivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, lo constituye el acto administrativo de fecha 18 de enero de 2002, dictado por el ciudadano Antonio José Navarro Chacón, en su condición de Contralor General de la Fuerza Armada Nacional, que confirmó el acto emanado de la aludida Contraloría en fecha 5 de diciembre de 2001, por el cual se declaró responsable administrativamente a la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, imponiéndole multa por la cantidad de Un Millón Ochocientos Setenta y Dos Mil Bolívares (Bs. 1.872.000,00).

Al respecto, como una acotación preliminar, debe precisarse que con relación a la competencia para conocer del mismo, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia N° 2002-3078 de fecha 6 de noviembre de 2002, señaló que ésta se encontraba atribuida a dicho Órgano Jurisdiccional -de manera residual- y, conforme a lo estipulado en el ordinal 3° del artículo185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Ello así, habida cuenta que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo posee las mismas competencias que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (ex artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 10 de diciembre de 2003 publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004), esta Sede Jurisdiccional es competente para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos. Así se declara.

Determinado lo anterior, en lo que atañe al fondo del asunto debatido aprecia esta Sede Jurisdiccional lo siguiente:

Adujo la representación judicial de la parte recurrente que en fecha 18 de diciembre de 2001, su representada presentó recurso de reconsideración contra el acto dictado en fecha 5 de diciembre de 2001, mediante el cual se le impuso multa y se le declaró responsable administrativamente por haber omitido intencionalmente en la elaboración y presentación de la rendición de cuentas de la partida 4.51 correspondiente a la alimentación del personal de cadetes, un sobregiro por un monto de Sesenta y Tres Millones Trescientos Setenta Mil Trescientos Sesenta y Cinco Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos (Bs. 63.370.365,75).

Igualmente manifestó en su defensa que las funciones inherentes a su cargo, se limitaban a formar, elaborar y presentar la cuenta de alimentación ante el Jefe de Finanzas, para su posterior rendición a la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional.

Arguyó que la destitución del cargo que ejercía en la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional es ilegal, toda vez que el artículo con base al cual se resolvió destituirla fue derogado con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Así, sintetizados los argumentos expuestos por el apoderado judicial de la recurrente, en primer término esta Corte observa que, en la parte in fine del escrito contentivo del recurso bajo análisis se sostiene que el acto de destitución del cual fue objeto la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, no debió dictarse de conformidad con lo previsto en los artículos 122 y 147 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, dado que los mismos fueron derogados con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema de Nacional de Control Fiscal, por consiguiente, a su modo de ver, la aludida destitución es nula.

Del alegato precedente se desprende que, adicional a la petición de nulidad del acto por el cual se ratificó la declaratoria de responsabilidad administrativa de la que fue objeto la recurrente, se persigue la constatación por parte de este Órgano Jurisdiccional de la legalidad del acto de destitución cursante al folio cuarenta y dos (42) del expediente, verificando si las normas sobre las cuales se sustentó la Contraloría recurrida para dictarlo eran aplicables al caso específico. Tal solicitud a juicio de esta Corte se funda en una relación de empleo público.

Al respecto conviene advertir que en sentencia N° 547 de fecha 6 de abril de 2004, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Ana Beatriz Madrid Agelvis vs. Fiscal General de la República, se delimitó el ámbito material del recurso contencioso administrativo funcionarial, con base al siguiente razonamiento:

“(…) De manera que cualquier conflicto jurisdiccional de los funcionarios -aún de los que fueron excluidos del régimen general sustantivo- se dilucida ante dichos Tribunales [Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo] mediante la querella administrativa o recurso contencioso administrativo funcionarial que disponen en los artículos 92 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública, medio procesal especial que puede tener como objeto múltiples pretensiones procesales, entre otras, la pretensión de condena frente a abstenciones y demás omisiones de la Administración funcionarial y que, por tanto, sustituye al recurso por abstención en el ámbito del empleo público.
En efecto, de conformidad con el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el objeto de la querella es amplísimo, pues da cabida a todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley; con inclusión de cualquier reclamación de los funcionarios o aspirantes a tales ‘cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos de la Administración Pública’ (artículo 93, cardinal 1, eiusdem). De manera que el ámbito material de la querella se determina según un criterio objetivo: cualquier pretensión que se suscite en el marco de una relación funcionarial, con independencia del contenido de esa pretensión y del acto, hecho u omisión administrativa que la motivó (…)” (Subrayado de la Sala. Añadido y negrillas de esta Corte).

Por su parte, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, aplicando el criterio precedente a un caso análogo al de autos, expuso lo que de seguidas se transcribe:
“(…) observa la Corte que la averiguación administrativa seguida por (…) la Contraloría General del Estado Bolívar contra la ciudadana Norka Magdalena Pumar Sánchez, fue sustanciada de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado Bolívar, y se inició por la presunta comisión de las faltas previstas en los artículos 67 y 68 eiusdem, y en los artículos 32 y 34 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (ahora Ley contra la Corrupción). Se trata entonces, de sanciones impuestas por la comisión de faltas distintas a las tipificadas en la mencionada Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 82), no sólo en razón del texto normativo que les da cabida dentro del ordenamiento jurídico, sino también de su naturaleza, toda vez que las sanciones establecidas en el último de los mencionados textos normativos son únicamente de carácter disciplinario, y por tanto su aplicación se circunscribe al ámbito de una relación preexistente, permanente y -en la mayoría de los casos- preeminente (…).
Ahora bien, en el presente caso la Corte observa lo siguiente: i) las sanciones impuestas a la ciudadana Norka Magdalena Pumar Sánchez, consistieron en la imposición de multa (manifestación más típica de las sanciones administrativas), y en la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres años (…) ii) asimismo, que la relación estatutaria que necesariamente presupone la responsabilidad disciplinaria no existía al momento de iniciarse el procedimiento administrativo sancionatorio cuyo acto definitivo se recurre; iii) y que tampoco existe -como se dijo- identidad entre las sanciones previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y las aplicadas por el Organismo Contralor (…).
En virtud de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional estima que la pretensión deducida por la parte recurrente en el presente caso no es de contenido funcionarial, pues -se reitera- en ella no están presente los elementos esenciales para calificarla como tal. En consecuencia, el a quo erró al apreciar como un “(…) recurso contencioso administrativo funcionarial (…)” el instrumento procesal empleado por la recurrente, al cual –es preciso afirmar- dio el tratamiento procesal previsto en la Ley especial que lo regula. (Ley del Estatuto de la Función Pública) (…)”. (Vid. decisión N° 2006-00176 de fecha 14 de febrero de 2006, caso: Norka Magdalena Pumar Sánchez vs. Contraloría General del Estado Bolívar).

De las citas ut supra se colige que la querella es un medio procesal especial, suficiente y excluyente concebido con el propósito de erigirse como el mecanismo jurisdiccional específico para ventilar, ante el Juez Contencioso Administrativo, los conflictos generados a raíz de una la relación de empleo público, tramitada bajo las normas previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública -y en su momento, por la Ley de Carrera Administrativa-, tendente a desvirtuar los actos administrativos que menoscaben los derechos de los que gozan los funcionarios públicos.

Por tanto, el ámbito material que demarca al recurso contencioso administrativo funcionarial está íntimamente ligado a una relación estatutaria, distinta de la que surge entre los administrados y la Administración.

Ello así, visto que en el caso sub iudice, la sanción impuesta a la recurrente se produjo en el marco de un procedimiento sancionatorio sustanciado y decidido en atención a lo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, ambas derogadas; y no, conforme a las normas que regulan la función pública, es claro para esta Sede Jurisdiccional que el pronunciamiento que resuelva el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, no puede abrazar la pretensión de nulidad del acto de destitución, por cuanto la misma para ser satisfecha requiere de la interposición de una querella, en consecuencia, se desecha el alegato examinado. Así se declara.

En otro orden de ideas, se aprecia que contra el acto administrativo impugnado no se imputaron vicios de ninguna índole, simplemente, la representación judicial de la recurrente se limitó a reexponer las defensas esgrimidas en el recurso de reconsideración, vale decir, en ningún momento indicó cuál o cuáles son los defectos de los que adolece dicha actuación. No obstante, dado que el acto administrativo dictado en fecha 18 de enero de 2002, por el cual se resolvió el recurso de reconsideración causó estado y confirió firmeza al acto de fecha 5 de diciembre de 2001, emanado de la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional, que imputó responsabilidad administrativa a la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, este Órgano Jurisdiccional a los fines de pronunciarse con respecto al recurso de autos circunscribirá su decisión a constatar si el acto que determinó la referida responsabilidad se dictó conforme a derecho. Al respecto se tiene:

La doctrina plantea que la responsabilidad “(…) es el efecto desfavorable que recae sobre un sujeto como consecuencia de su conducta, cuando la misma, constituida por una acción u omisión, ha violado una norma jurídica o un pacto contractualmente establecido (…)”, siendo que en el caso de los funcionarios públicos “(…) la mención de una responsabilidad administrativa (…) hace pensar que se trata de una responsabilidad derivada del desempeño de un cargo y que incide sobre tal ejercicio, específicamente, sobre la carrera, considerándose a la destitución (…) como la sanción máxima que, en virtud de la misma se aplica. Ahora bien, este criterio es equivocado, ya que la responsabilidad derivada del ejercicio del cargo que recae directamente sobre la carrera del funcionario, es una responsabilidad disciplinaria. (…)”.

En tanto, la responsabilidad administrativa es “(…) la consecuencia para un sujeto de una norma del ordenamiento administrativo no estatutario que tiene una consecuencia primaria de carácter pecuniario, con lo cual, estamos recordando que a tal sanción pueden acumularse otras, incluso de mayor trascendencia para el afectado. Es posible así que la sanción complementaria recaiga sobre su relación de empleo público, produciendo graves efectos sobre la misma (…)” (Vid. Hildegard Rondón de Sansó. “Responsabilidad Administrativa y disciplinaria de los funcionarios públicos en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en la Ley contra la Corrupción”; Régimen de la Función Pública, Tomo III, Págs. 145, 146 y 148).

Como se observa, la Administración goza de una potestad sancionatoria “(…) la cual consiste en el poder de sancionara determinadas conductas que contraríen disposiciones de la Ley (…)” (Al efecto ver Brewer-Carías. Allan Randolph. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. Editorial Jurídica Venezolana).
De otro lado, se sostiene que dicha potestad es el mecanismo mediante el cual la Administración ejerce el ius puniendi que reprime la infracción administrativa, el cual se constituye en el objeto mismo del Derecho Sancionatorio, “(…) cuya aplicación compete a los órganos de la administración, y en consecuencia, está sujeta, tanto en lo sustantivo como en lo procedimental al Derecho Administrativo” (Vid. Rojas-Hernández, Jesús David. “Los Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador como límites de la Potestad Administrativa Sancionatoria”. Ediciones Paredes. Pág 33).

Con ocasión de la potestades comentario se imponen sanciones a los administrados, que conforme lo plantea el autor Araujo, pueden distinguirse entre aquellas orientadas a la protección del orden general (potestad sancionadora correctiva) y, las que se ubican en un cuadro complejo dentro de una relación de sujeción de poder especial (potestad sancionador disciplinaria). Tales sanciones, pueden consistir en una multa, en la inhabilitación para el ejercicio de la función pública o en la destitución, según sea la gravedad de los hechos evaluados, la normativa aplicable y el tipo de sanción (administrativa o disciplinaria)

Vistas las precisiones doctrinales, esta Corte observa que en el caso que nos ocupa, la sanción impuesta a la recurrente se dio en atención a las normas contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República -aplicable ratione temporis-, por tanto, nos encontramos frente a un caso de responsabilidad administrativa y no de responsabilidad disciplinaria.

Ahora bien, de las copias certificadas que componen el expediente administrativo en el que cursan las actuaciones desplegadas durante el aludido procedimiento, se observa al folio ochenta y siete (87) Oficio de fecha 30 de marzo de 2001, suscrito por el Director de Averiguaciones Administrativas General de Brigada (GN) Regulo Humberto Díaz Vega, dirigido al Director de la Escuela Básica de la Fuerza Armada Nacional, donde le requiere información relacionada con la adquisición de alimentos para el personal de cadetes, explicándole que la referida solicitud se producía a raíz de “(…) una averiguación administrativa que [adelantaba ese] Órgano Contralor”. Por consiguiente se infiere que para marzo del año 2001, ya se había iniciado la averiguación administrativa que concluyó con el acto impugnado.
Luego, se observa al folio ochenta y ocho (88) Oficio de fecha 20 de abril de 2001, remitido al Contralor General de la Fuerza Armada Nacional por el General de Brigada (EJ) Alí de Jesús Uzcategui Duque, en su carácter de Director de la Escuela Básica de la Fuerza Armada Nacional, donde le informa que fueron canceladas deudas ocultas “(…) la cual fue ejecutada sin [su] debido conocimiento e informe suscrito por la recurrente (…)”.

Al folio ciento cincuenta y siete (157), corre informe presentado por el ciudadano Teniente Coronel (EJ) Jorge Luis Andrade González, quien tomó posesión del cargo de Jefe del Departamento de Finanzas el 6 de noviembre de 2000, donde relata la situación contable del departamento a su cargo y, vistos los hechos, instó a la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto a presentar un informe, la cual satisfizo esa petición en fecha 22 de noviembre de 2000.

Dicho informe riela a los folios ciento tres (103) al ciento cinco (105); allí la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, expuso: “(…) Desde el mes de diciembre del 1999 se viene arrastrando una deuda las cuales (sic) sobregiran la cuenta de alimentación, este saldo deudor era del conocimiento del Jefe del Depto. de Finanzas y el Jefe del Dpto. de Alimentación. En el mes de abril del presente año [2000, se dio] cuenta que este sobregiro era imposible cubrirlo y le [informó] a [su] Jefe inmediato el MT2 (EJ) Pedro Lugo (…)” (Subrayado de esta Corte).

Por último, a los folios treinta y cinco (35) al cuarenta (40) de la pieza principal, corre inserto el acto administrativo impugnado, donde la Contraloría recurrida hizo la siguiente salvedad: “(…) en ningún momento [la recurrente] demostró haber efectuado oportunamente la advertencia por escrito de la ilegalidad, a sus superiores inmediatos (…)” (Subrayado de esta Corte).

Se desprende de la relación anterior que la recurrente desde el mes de diciembre de 1999, estaba en conocimiento de las irregularidades (sobregiro) en la cuenta de alimentación y, no fue, sino hasta el mes de noviembre del año 2000 -previa solicitud del superior jerárquico-, que decidió presentar por escrito un informe de los hechos; retraso éste que quedó plasmado en el acto cuya nulidad se pretende.

Ahora bien, dada la gravedad de los hechos y las consecuencias que podían acarrear, lo conducente era que la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, informara inmediatamente a su superior jerárquico del sobregiro, esto es, en el mes de diciembre del año 1999, más no esperar once (11) meses para manifestar su preocupación o inconformidad con la situación que se estaba desenvolviendo.

Ello en virtud a que, si bien el artículo 37 de la derogada Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público aplicable ratione temporis, sólo preveía que la “advertencia” debía hacerse por escrito, no es menos cierto, que dicho informe tiene que presentarse en el preciso momento en que se produce el hecho capaz de generar responsabilidad objetiva.

Ciertamente, el artículo 113 numeral 3 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, señalaba que son hechos de responsabilidad administrativa, entre otros, los siguientes:

“(…) La omisión, [o] retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público, que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio (…)” (Negrillas y añadido del presente fallo).

Por lo tanto, tal y como se señaló en el acto administrativo recurrido, la sanción impuesta tuvo su génesis en la omisión o retardo en la presentación del informe por parte de la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto. La Administración, en ningún momento desconoció la consignación del informe en cuestión, simplemente indicó que el mismo no podía surtir efecto alguno, pues, no fue presentado oportunamente; sobra decir, no se presentó al momento en que se produjo el sobregiro.

Dentro de este marco, considera este Órgano Jurisdiccional que la presentación del informe por parte de la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, no la eximió de responsabilidad administrativa, toda vez que éste es a todas luces extemporáneo. Así se declara.

En otro orden de ideas, con respecto al alegato relativo a que las funciones inherentes al cargo de Contabilista III, desempeñado por la recurrente se limitaban a formar, elaborar y presentar la cuenta de alimentación ante el Jefe de Finanzas, esta Corte observó al folio dieciocho (18) de la segunda pieza administrativa que las funciones del aludido cargo comprenden: 1.- Supervisar el movimiento de las distintas cuentas bancarias; 2.- Realizar asientos de apertura y cierre en los diferentes libros de contabilidad para obtener los balances generales periódicos de las diferentes cuentas; 3.- Elaborar cheques y órdenes de pago, 4.- Conformar los pagos que se van a efectuar a los proveedores; 5.- Llevar el control de las retenciones que por diversos conceptos se realizan a los sueldos de personal; 6.- Elaborar anualmente cuadro analítico contable de cierre de ejercicio de los diferentes gastos imputados a las órdenes de avance o especiales y créditos adicionales; e informar de los integros al Fisco Nacional y elaborar la correspondiente rendición de cuenta, 7.- Presentar informe de las actividades realizadas.

Por ende, es palmario que una de las funciones que desempeñaba la recurrente era elaborar la rendición de cuentas, a cuyo efecto debía conocer el presupuesto manejado, igualmente, tenía facultades de supervisión de las cuentas, con lo cual, es inobjetable que su cargo de Contabilista III le permitía conocer el destino de los gastos, órdenes de pago, cheques y demás actividad contable llevada a cabo en la Escuela Básica de la Fuerza Armada Nacional; en consecuencia, el argumento in commento resulta improcedente. Así se declara.

Por fuerza de las motivaciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado César Augusto Montoya, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Sandra Yudairy Franco Loreto, contra el acto administrativo de fecha 18 de enero de 2002, dictado por el ciudadano Antonio José Navarro Chacón, en su condición de Contralor General de la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional y, por ende, con la presente declaratoria queda sin efecto la medida cautelar de suspensión de efectos acordada en fecha 6 de noviembre de 2002. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Con base en las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado César Augusto Montoya, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana SANDRA YUDAIRY FRANCO LORETO, contra el acto administrativo de fecha 18 de enero de 2002, dictado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA FUERZA ARMADA NACIONAL, mediante el cual, confirmó el acto emanado de la aludida Contraloría en fecha 5 de diciembre de 2001, que declaró responsable administrativamente a la antes mencionada ciudadana imponiéndole multa por la cantidad de Un Millón Ochocientos Setenta y Dos Mil Bolívares (Bs. 1.872.000,00);

2.- SIN LUGAR el aludido recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.

Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los dieciséis (16) días del mes de mayo de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria Acc,

NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ

Exp. N AP42-N-2002-002010
ACZR/003.-

En fecha dieciséis (16) de mayo de dos mil seis (2006), siendo las dos y dos minutos de la tarde (02:02 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2006-1341.

La Secretaria Acc