EXPEDIENTE N° AP42-R-2003-003632
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 2 de septiembre de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 03-1293 de fecha 19 de agosto de 2003, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por los abogados Leonel Alfonso Ferrer U. e Isabel Cecilia Esté B., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 65.719 y 56.467, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana EVELIN BEATRIZ URRIBARRI WEFER, titular de la cédula de identidad Nº 3.364.370, contra el CONCEJO DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.
Tal remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada Karina González Castro, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 69.496, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, contra la decisión de fecha 17 de julio de 2003, emanada del referido Tribunal, que declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 9 de septiembre de 2003 se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y se designó ponente a la Magistrado Ana María Ruggeri Cova, y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa, conforme con lo previsto en los artículos 162 y siguientes de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 30 de septiembre de 2003, la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, consignó su escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 1º de octubre de 2003, comenzó la relación de la causa.
Mediante Resolución número 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada por tres jueces.
A través de la Resolución de fecha 15 de julio de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.980, fueron designados los jueces de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Consta que en Acta N° 003 de fecha 29 de julio de 2004, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo quedó integrada de la siguiente forma: MARÍA EMMA LEÓN MONTESINOS, Presidenta; JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ, Vicepresidente; y BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ, Jueza.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 del 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004 y modificada mediante Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expedientes de las causas cuyo último dígito fuese un número par, como ocurre en el presente caso.
Por auto de fecha 16 de noviembre de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se abocó de oficio al conocimiento de la presente causa y, en virtud de la distribución automática del sistema JURIS 2000, se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández.
Vencido el lapso de promoción de pruebas sin que las partes hubiesen ejercido tal derecho, se fijó la oportunidad para los informes.
El 2 de marzo de 2005, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes conforme con lo establecido en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de no encontrarse presentes las partes llamadas a intervenir ni por sí ni por medio de sus apoderados judiciales, se declaró desierto el referido acto de informes orales.
En fecha 3 de marzo de 2005 se dijo “Vistos”, y se fijó el lapso de sesenta (60) días continuos para dictar sentencia, conforme a lo previsto en el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 19, aparte 1º de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Igualmente, se acordó pasar el expediente al Juez ponente.
El 7 de marzo de 2005, se pasó el expediente al Juez ponente.
En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo juramentados ante esa misma sede jurisdiccional el 18 del mismo mes y año.
Mediante Acta N° 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente forma: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.
El 16 de febrero de 2006, la apoderada judicial de la querellante solicitó a esta Corte se abocara al conocimiento de la presente causa.
Por auto de fecha 8 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL.
El 9 de marzo de 2006 se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a pronunciarse sobre la apelación interpuesta, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Los apoderados judiciales de la parte recurrente en su escrito libelar presentado en fecha 5 de noviembre de 2001, ante el tribunal de primera instancia, expresó lo siguiente:
Que en fecha 10 de enero de 2001, el Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador le notificó a su representada el contenido del acuerdo aprobado por la Cámara del día 9 de enero de 2001, mediante el cual se acordó su remoción del cargo de Jefe de División, conforme con las normas establecidas en la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados y Funcionarios Públicos al servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal.
Que al momento de producirse su remoción se encontraba afectada por una dolencia física que le impedía realizar sus labores habituales como Jefe de División en la Dirección de Personal, por lo cual le fue prescrito reposo médico debidamente avalado por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, por un periodo del 08/01/2001 hasta el 12/01/2001.
Que posteriormente, en fecha 20 de marzo de 2001, el Concejo Municipal referido, reconociendo la cualidad de funcionaria de carrera de su representada, le notificó por medio del oficio identificado como Nº DPL-797/2001 que fueron agotadas sin éxitos las gestiones reubicatorias y que por lo tanto se procedía su retiro del cargo de Jefe de División.
Que el acto de remoción impugnado adolece de inmotivación, “…lo cual se traduce en una situación de desconcierto para nuestra representada, al no comprender con suficiente claridad cuales fueron los fundamentos de hecho y de derecho en que se basó el Concejo Municipal para su emisión”.
Que igualmente el acto de remoción que afectó a su representada violó la disposición contenida en el artículo 96 de la Ley Orgánica del Trabajo, ya que “…dicho acto se produce cuando la querellante se encontraba amparado [sic] por un reposo médico, lo cual es considerado una causa de suspensión de la relación de trabajo, que pone fin a la vinculación jurídica que existe entre la Administración y el funcionario público”.
Por las razones antes expuestas, los apoderados judiciales de la querellante solicitaron que se declare la nulidad del acto de remoción que la afectó, y que se ordene su reincorporación al cargo de Jefe de División en el Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, con el pago de “…los salarios y demás remuneraciones dejadas de percibir, desde la fecha de su ilegal destitución hasta la fecha en que se produzca su efectiva reincorporación y que los mismos sean cancelados de manera integral, esto es, con las variaciones que en el tiempo experimenten dichas remuneraciones”. Asimismo que se le reconozca a su representada, “…el tiempo transcurrido desde su ilegal destitución hasta su efectiva reincorporación, a los efectos de antigüedad, para el cómputo de Prestaciones Sociales y Jubilación”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 17 de junio de 2003, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta y, a tal efecto, declaró “…la nulidad del acto administrativo de remoción, contenido en el citado Oficio Nº DPL-015/2001 del 10 de enero de 2001, nulo es el posterior retiro, en consecuencia se procede a la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba, con el pago de los sueldos dejados de percibir, calculados de manera integral, desde la fecha de su retiro hasta su efectiva reincorporación y el reconocimiento del tiempo transcurrido desde su retiro hasta su reincorporación a los efectos de antigüedad para Prestaciones Sociales y Jubilación”.
El a quo fundamentó su decisión en lo siguiente:
Que respecto a la solicitud de inadmisibilidad planteada por la representante judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, estableció que “…entre los valores recogidos en nuestra nueva Carta Constitucional se consagra de manera específica la figura de un Estado de derecho y de justicia que asegure la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses, incluso los difusos; encontrarse dentro de estos derechos fundamentales, sujetos de protección especial de la norma constitucional y con carácter de orden público, el derecho a la protección a la salud consagrado en el artículo 83 de la Constitución de la República, asimismo observa este Juzgado que, ha quedado debidamente comprobado que la recurrente fue removida de su cargo mientras se encontraba de reposo médico expedido por una autoridad competente, como lo es el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales tal como consta de Certificado de Reposo que cursa en el folio 41 del expediente”.
Que cursa en el expediente Oficio Nº DPL-015/2001 de fecha 10 de enero de 2001, suscrito por el Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador, mediante la cual se le notifica a la hoy querellante de su remoción, conforme a “…instrucciones del Consejo del Municipio Libertador, aprobado en sesión de fecha 9 de enero de 2001 y … en virtud de que el cargo es de libre nombramiento y remoción con arreglo a lo dispuesto en el ordinal 9º del artículo 4to de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal”.
Que “…del examen del expediente no se evidencia prueba alguna, ni Registro de Información del cargo, que evidencie las funciones realizadas por la actora, asimismo, no cursan en autos ningún Acuerdo, ni documentación alguna emanada del Concejo del Municipio Libertador, aprobando la remoción de la actora, conforme se cita y se fundamenta en el Oficio de remoción recurrido”.
Que por tal motivo el acto de remoción impugnado “…es nulo por incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 10 [sic] de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, expuso en su escrito de fundamentación a la apelación, lo siguiente:
Que la sentencia recurrida incurrió en el vicio de error de interpretación del criterio y alcance de una norma jurídica, al haber establecido que el acto administrativo impugnado incurrió en el vicio de incompetencia, pues “…el acto impugnado es una notificación de remoción y el Director de Personal de la Cámara tiene facultad de notificar la remoción … siempre y cuando exista como en el presente caso la previa decisión de la Cámara, la cual fue acordada mediante la sesión celebrada en fecha 09-01-2001”. Que asimismo el a quo incurrió en el vicio antes referido al haber anulado el acto impugnado con base en lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que el Juez a quo violó el principio de la verdad procesal y legalidad establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, “…pues en el presente caso no se apreciaron los argumentos planteados por la Representación Municipal al señalar que, en el presente caso operó la caducidad de la acción … Debo insistir que el sentenciador no apreció lo alegado en primera instancia en relación a que operó la caducidad de la acción, es decir, cuando el recurrente interpuso la presente acción ante el Tribunal Distribuidor fue en fecha 05 de noviembre de 2001, y este fue notificado del acto de remoción en fecha 10 de enero de 2001, lo cual es evidente que han transcurrido más de nueve (9) meses y veintiséis (26) días, quedando evidenciado la caducidad de la acción”.
Que el acto de remoción impugnado no resulta inmotivado como lo declaró el a quo, pues la recurrente fue notificada de su remoción en virtud de que el cargo que desempeñaba era de libre nombramiento y remoción, de conformidad con el artículo 4 ordinal 9º de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal.
Que “... para el momento en que se aprobó la remoción del querellante el mismo presuntamente se encontraba de reposo, tal situación no limita la potestad discrecional de la Cámara para removerlo y no constituye un vicio autónomo que pueda acarrear la nulidad del acto administrativo impugnado…”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte conocer y decidir acerca del recurso de apelación incoado por la representante judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital y, a tal efecto, observa lo siguiente:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de los recursos sustanciados y decididos con arreglo a este texto legal, lo siguiente:
“Artículo 110.- Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “…tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer en segunda instancia del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y así se declara.
Tal como se señaló anteriormente, mediante oficio Nº DPL-015/2001 de fecha 10 de enero de 2001, suscrito por el Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, se le notificó a la ciudadana Evelyn Urribarri W. la decisión del referido Concejo Municipal, aprobada en sesión de fecha 9 de enero de 2001, de removerla del cargo de Jefe de División, adscrita a la Dirección de Personal, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 ordinal 9º de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal.
Posteriormente, transcurrido el lapso de un (1) mes de disponibilidad concedido a la ciudadana antes señalada, dada su condición de funcionaria de carrera, y en función de la infructuosidad de las gestiones reubicatorias, mediante oficio Nº DPL-797/2001 de fecha 20 de marzo de 2001, suscrito por el Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, se le notificó a la ciudadana en cuestión, la decisión de dicho cuerpo legislativo de retirarla del cargo antes identificado.
No obstante la emanación consecutiva de dichos actos administrativos, los apoderados judiciales de la querellante se limitaron a impugnar el acto de remoción contenido en el oficio Nº DPL-015/2001 de fecha 10 de enero de 2001, suscrito por el Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, motivo por el cual –estima esta Corte- que el control jurisdiccional del tribunal de primera instancia debió recaer exclusivamente sobre éste acto administrativo, y no abarcar –como erradamente lo dispuso el a quo- al acto de retiro.
Ahora bien, realizada la anterior precisión, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la apelación incoada por la representante judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, contra el fallo proferido en fecha 17 de julio de 2003 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital; y para ello, en primer término, considera pertinente pronunciarse sobre la caducidad de la acción opuesta por la aludida representante judicial, y desechada por el a quo en el fallo recurrido, por constituir ésta una causal de inadmisibilidad que interesa al orden público, revisable –por tanto- en cualquier estado y grado de la causa.
En tal sentido, la representante judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital expresó en su escrito de fundamentación de la apelación que el Juez A quo violó el principio de la verdad procesal y legalidad establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, toda vez “…no apreció lo alegado en primera instancia en relación a que operó la caducidad de la acción, es decir, cuando el recurrente interpuso la presente acción ante el Tribunal Distribuidor fue en fecha 05 de noviembre de 2001, y este fue notificado del acto de remoción en fecha 10 de enero de 2001, lo cual es evidente que han transcurrido más de nueve (9) meses y veintiséis (26) días, quedando evidenciado la caducidad de la acción”.
Al respecto, observa la Corte que el Juzgado de primera instancia, al conocer sobre la caducidad de la acción, opuesta por la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital en el escrito de contestación a la querella interpuesta, señaló expresamente en el fallo apelado, lo siguiente:
“Trabada así la litis, debe este Juzgado pronunciarse en primer término sobre la solicitud de inadmisibilidad planteada por la representante judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, y al respecto observa este Juzgador que, entre los valores recogidos en nuestra nueva Carta Constitucional se consagra de manera específica la figura de un Estado de derecho y de justicia que asegure la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses, incluso los difusos; encontrarse dentro de estos derechos fundamentales, sujetos de protección especial de la norma constitucional y con carácter de orden público, el derecho a la protección a la salud consagrado en el artículo 83 de la Constitución de la República, asimismo observa este Juzgado que, ha quedado debidamente comprobado que la recurrente fue removida de su cargo mientras se encontraba de reposo médico expedido por una autoridad competente, como lo es el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales tal como consta de Certificado de Reposo que cursa en el folio 41 del expediente”.
De manera tal que, interpreta esta Corte, que el a quo estimó que en virtud de que existían suficientes elementos probatorios que demostraban que la querellante había sido removida de su cargo cuando se encontraba de reposo médico, y en función de que el Estado de Derecho y de Justicia consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela asegura la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses, en especial, del derecho a la protección a la salud consagrado en el artículo 83 del Texto Fundamental, ello lo habilitaba para omitir el análisis respectivo sobre la caducidad de la acción denunciada por la representante judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital.
Ahora bien, esta Corte estima necesario reiterar lo señalado por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal respecto al derecho a la tutela judicial efectiva (véase entre otras sentencia Nº 02762 de fecha 20 de noviembre de 2001) en el sentido que, el derecho a la tutela judicial efectiva es uno de los derechos más importantes y fundamentales en todo Estado de Derecho, el cual está conformado por otros derechos, como lo son: el derecho a tener acceso a la justicia, el derecho a intentar todas las acciones y recursos procedentes en vía judicial. Si ello es así, entonces debe existir un mínimo de reglas que permitan el pleno acceso a los órganos jurisdiccionales, tales reglas no pueden interpretarse entonces como un obstáculo al cumplimiento y respeto del derecho a la tutela judicial efectiva, pues, son garantías del derecho de defensa de las partes que intervengan.
Partiendo de lo anterior, debe precisarse entonces que, el lapso de caducidad, es un aspecto de gran relevancia en el sistema procesal venezolano, pues, es un requisito que se revisa para admitir cualquier demanda (salvo los casos que se intenten contra violaciones a los derechos humanos, derechos imprescriptibles), así tenemos que tal institución no sólo está contemplada en la Ley Adjetiva por excelencia (como lo es el Código de Procedimiento Civil) sino en las demás leyes especiales que también establecen procedimientos. La insistencia del legislador se desprende del “…contenido ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica que tiene que garantizar todo sistema democrático…”, así fue señalado en la sentencia Nº 727 de fecha 08 de abril de 2003 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el Expediente No. 03-0002, mediante la cual declaró que los lapsos procesales especialmente el lapso de caducidad no son “…‘formalidades’ per se, susceptibles de desaplicación, sino, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica”.
La Sala Constitucional en dicha sentencia reiteró una vez más el carácter procesal de la caducidad, destacando entonces que los lapsos procesales establecidos en leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución. Al respecto, destacó lo siguiente:
“…En efecto, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento, de esa forma, de que tras el transcurso del lapso que preceptúa la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le proporcione; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente, incidiría negativamente en la seguridad jurídica.
El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución”.
Más adelante y citando sentencia Nº 208 de fecha 4 de abril de 2000 dictada por esa misma Sala, hizo referencia al contenido establecido en el artículo 257 de la Constitución, señaló lo siguiente:
“...No puede esta Sala Constitucional pasar por alto que, como intérprete máxima de la Constitución, está obligada a propugnar lo dispuesto en el artículo 257 eiusdem, en referencia a que: ‘No se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales’.
Sin embargo, la decisión apelada -confirmada por esta Sala- no contravino la citada norma constitucional, sino que fue consecuencia de la aplicación fiel, por parte del juez, de una regla procesal que fija un lapso preclusivo para la realización de determinadas actuaciones. Afirmar lo contrario sería aceptar, por ejemplo, que invocando la existencia de una formalidad no esencial se inobserven los lapsos legalmente fijados para interponer una apelación o que también, por ejemplo, con ese mismo criterio, una parte irrespete el tiempo otorgado por el tribunal para realizar su intervención en el marco de una audiencia constitucional. A todo evento, por demás, esta Sala no considera que los lapsos procesales legalmente fijados y jurisdiccionalmente aplicados puedan considerarse ‘formalidades’ per se, sino que éstos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho de defensa de las partes que por ellos se guían (debido proceso y seguridad jurídica)”.
Ello así, es incuestionable el carácter vinculante de tal sentencia dado por la materia a la que concierne como lo son: los derechos al acceso a la justicia, defensa, debido proceso y tutela judicial efectiva, los cuales deben ser protegidos -como una obligación dada al juez- a través de la aplicación de las reglas predeterminadas en el ordenamiento jurídico, en resguardo de principios igualmente constitucionales.
Ahora bien, precisado que, la caducidad como lapso procesal corre fatalmente y que es reserva legal, el juez por tal motivo debe aplicar la norma que lo establezca, como quedó razonado anteriormente, pues “…dentro del catálogo de derechos y principios constitucionales que entran en juego en casos como el de autos, los de acceso a la justicia y tutela judicial están garantizados a través del medio judicial que, en efecto, se ejerció, y la seguridad jurídica -de los interesados e, incluso, del colectivo- está materializada con la existencia de un lapso de caducidad cuyo respeto y resguardo también son deber del juez que conozca del medio judicial que corresponda…” (Sentencia No 727 de fecha 8 de abril de 2003 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia).
En función de lo anterior, estima la Corte que no obstante que el Juez a quo consideró prima facie que en autos estaba suficientemente demostrado que el acto de remoción que afectó a la querellante fue dictado cuando ésta se encontraba de reposo médico, estaba en la ineludible obligación de pronunciarse sobre la caducidad de la acción opuesta por la representante judicial del organismo querellado, y por tanto, aplicar la norma correspondiente a los fines de verificar si, efectivamente, había operado o no la caducidad de la acción, esto es, sí había transcurrido o no el lapso procesal establecido para intentar válidamente la acción. Así se decide.
Ello así, precisa esta Corte que dicho alegato ha debido ser analizado por el a quo, pues tratándose de un requisito de admisibilidad, lo cual constituye materia de orden público, debe el Juez revisarlo, aún de oficio, en cualquier estado y grado de la causa, por lo que incurrió en omisión de pronunciamiento lo cual genera la infracción del ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil y del artículo 12 eiusdem al no atenerse a lo alegado en autos, de allí el deber de esta Corte de declarar con lugar la apelación ejercida por la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital y, en consecuencia, anular el fallo proferido en fecha 17 de junio de 2003 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así decide.
Decidido lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, debe esta Corte pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido, tomando en cuenta para ello los alegatos formulados por las partes en primera instancia. A respecto, observa lo siguiente:
Como punto previo, se pasa a analizar el alegato de inadmisibilidad esgrimido por la representante judicial del ente querellado, al sostener que del contenido del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (aplicable para el momento de la interposición de la acción) “…se desprende claramente que en el presente caso operó la caducidad, en virtud que el acto administrativo de remoción impugnado, fue notificado en fecha 10-01-01, y la accionante interpuso la presente acción ante el Tribunal Distribuidor el 05 de noviembre de 2001, y fue recibido por este Tribunal en fecha 14 de noviembre de 2001, la cual han transcurrido nueve (9) meses y veintiséis (26) días, quedando evidenciado la caducidad de la acción”.
Ello así, comienza esta Corte por advertir que para la fecha en que se suscitaron los hechos que dieron origen al presente asunto estaba vigente la Ley de Carrera Administrativa -hoy día se rigen por la Ley del Estatuto de la Función Pública- que regulaba los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional, conforme con su artículo 1, siendo que los funcionarios estadales estaban regidos por las normas previstas en sus Leyes de Carrera Administrativa, las cuales contenían disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa nacional. Por su parte, los funcionarios municipales se regían por la Ley de Carrera Administrativa y las Ordenanzas Municipales. Por otra parte, en ambos casos, las reclamaciones que formularan estos funcionarios debían interponerse ante los Tribunales Superiores Contencioso Regionales, con la salvedad pertinente.
El presente proceso surge efectivamente por la interposición de una querella funcionarial contra un ente municipal, interpuesta ante el tribunal competente para conocer de ella, bajo la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa y la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal (hoy Distrito Capital).
Aclarado lo anterior, considera esta Corte relevante y fundamental traer a colación las disposiciones contenidas en los artículos 23 y 102 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal (hoy Distrito Capital), publicada en la Gaceta Municipal Extra No. 1.570 de fecha 28 de febrero de 1996, que disponen:
“Artículo 23.- Los funcionarios públicos no podrán interponer válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento. Contra las decisiones de la Junta de Avenimiento, a los fines de agotar la vía administrativa, debe interponerse recurso jerárquico por ante el Alcalde, la Cámara o el Contralor Municipal según el caso.
(…)
Artículo 102.- Todos los actos administrativos dictados en ejecución de la presente Ordenanza, son recurribles, una vez agotada la vía administrativa”.
Respecto el contenido de las disposiciones antes transcritas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de forma pacífica y reiterada ha establecido lo siguiente:
“(...) el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional en la que se fundamentó el a-quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso, y por lo que atañe a la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios al Servicio de la Municipalidad del Municipio Autónomo Chacao, al no ser Ley Nacional, no podría establecer en forma imperativa el agotamiento de la vía conciliatoria (...)”. (Ver sentencia del 13 de julio de 1999. Caso: J. González vs. Municipio Chacao).
Así las cosas, este Órgano Jurisdiccional con base en el precedente jurisprudencial advierte que por cuanto no le está dado a estos entes administrativos establecer esa obligación en sus respectivos instrumentos normativos de carrera administrativa, ya que se estaría estableciendo una condición de inadmisibilidad que por ser materia procesal es de reserva legal nacional, según lo preveía el ordinal vigésimocuarto del artículo 136 de la Constitución de 1961 (hoy artículo 156 numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), mal puede imponérsele a la recurrente en el caso de marras a través de una Ordenanza Municipal el ejercicio de unos recursos como requisitos de admisibilidad.
En tal sentido, observa esta Corte que en fecha 10 de enero 2001, la ciudadana Evelyn Urribarri W., fue notificada del contenido del oficio Nº DPL-015/2001, emitido en esa misma fecha, por medio del cual se le notificó su “...remoción del cargo JEFE DE DIVISIÓN, código: 648, adscrito (a) DIRECCIÓN DE PERSONAL”. En dicho acto, la Administración Municipal le informó a la querellante lo siguiente:
“De considerar usted, que el acto administrativo de remoción afecta sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, cumplo en informarle que de acuerdo a lo establecido en el Artículo 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, deberá agotar previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento.
Contra las decisiones de la Junta de Avenimiento, a los fines de agotar la vía administrativa, deberá interponerse Recurso Jerárquico por ante la Cámara Municipal.
Igualmente, agotada la vía administrativa es recurrible por ante los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital dentro de un lapso de seis (6) meses contados a partir de su notificación” (Resaltado de la Corte).
De lo anterior se desprende, que la Administración Municipal le señaló a la querellante en el acto impugnado, que debía ejercer el recurso administrativo a los fines de agotar la vía administrativa, con base en una Ordenanza Municipal, condiciones de admisibilidad que es de exclusiva reserva legal, por ser materia procesal, tal como lo establece el artículo 156 numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, con fundamento en lo expresado en el acto administrativo impugnado, la hoy querellante, en fecha 5 de febrero de 2001, agotó la gestión conciliatoria, con la presentación del respectivo escrito ante la Junta de Avenimiento de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, del cual no obtuvo respuesta alguna. Ante el silencio del señalado órgano conciliador, la recurrente no se dirigió por ante la Cámara Municipal, a los fines de interponer el recurso jerárquico dispuesto en la señalada Ordenanza, sino decidió acudir en fecha 5 de noviembre de 2001 ante el órgano jurisdiccional competente para incoar la acción contencioso-funcionarial.
Por tanto, estima esta Corte que si bien es cierto que en el caso de autos resulta aplicable el lapso de seis (6) meses establecido en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, resulta ostensible igualmente que el organismo municipal indujo a la querellante a un error, pues le indicó que el lapso señalado para interponer la acción funcionarial comenzaría a computarse una vez agotada la vía administrativa, la cual, como se dispuso, resultaba improcedente al haberse fundamentado en una Ordenanza Municipal.
En consecuencia, al haberse indicado en la notificación del acto administrativo recurrido información errónea, “(…) el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos de determinar el vencimiento de los plazos que le corresponden para interponer el recurso apropiado”, tal como lo establece el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, resultando en consecuencia improcedente la caducidad de la acción opuesta por la representación judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, y así se decide.
Decidido lo anterior, corresponde entrar a revisar la primera denuncia planteada por los apoderados judiciales de la querellante, referente a que el acto de remoción impugnado violó la disposición contenida en el artículo 96 de la Ley Orgánica del Trabajo, ya que “…dicho acto se produce cuando la querellante se encontraba amparado [sic] por un reposo médico, lo cual es considerado una causa de suspensión de la relación de trabajo, que pone fin a la vinculación jurídica que existe entre la Administración y el funcionario público”.
Por su parte, la representante judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital rebate la denuncia de la accionante, advirtiendo “…que para el momento que se aprobó remoción [sic] del querellante el mismo [sic] presuntamente se encontraba de reposo, tal situación no limita la potestad discrecional de la Cámara para removerlo y no constituye un vicio autónomo que pueda acarrear la nulidad del acto administrativo impugnado…”.
Ahora bien, vistas las afirmaciones precedentes, le corresponde a este Órgano Jurisdiccional determinar, en primer término, si la ciudadana ejerciendo el cargo de Jefe de División adscrito a la Dirección de Personal del Concejo del Municipio Libertador estaba de reposo al momento de su remoción y como segundo término, si podía la Administración dictar el acto de remoción de una funcionario en situación de reposo.
El expediente administrativo de un funcionario constituye la materialización documental llevada a cabo por la Administración en relación con determinado empleado, razón por la cual, estará constituido por diferentes medios de pruebas tales como documentos administrativos, entre otros. Así, los documentos administrativos emanan de funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones razón por la que merecen plena fe y admiten prueba en contrario, para ello el querellante deberá aportar alguna prueba idónea con el fin de destruir la validez de las copias certificadas del expediente administrativo -aportado por la querellada- que deben ser incorporadas en el proceso en cumplimiento de las formas procesales establecidas en la ley.
En el presente caso, esta Corte advierte que el bloque de actuaciones realizadas por la Administración Municipal consta al folio 101, Certificación emanada por el ciudadano Ramón López Colina en su condición de Director General de Centralización, mediante el cual deja constancia que “en los Archivos llevados por la División Control de Personal” la ciudadana Evelyn Urribarri desde el 24 de enero de 1996 ha ejercido el cargo de Jefe de División, aunado a ello se desprende del escrito presentado por la querellante (folio 3 del expediente principal) que “para el momento de la remoción (se encontraba) afectada por una dolencia física que le impedía realizar sus labores habituales como Jefe de División en la Dirección de Personal (…)”, todo lo cual hace concluir a esta Corte que no es punto controvertido que el cargo que ejercía la hoy querellante era de Jefe de División, que de conformidad con el artículo 4 numeral 9 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal (hoy, Distrito Capital) es de libre nombramiento y remoción.
En este sentido, es oportuno destacar que es jurisprudencia reiterada de los órganos encargados de conocer la materia funcionarial, conforme al sistema estatuido en la Ley de Carrera Administrativa (derogada hoy por la Ley del Estatuto de la Función Pública), o en su caso, por las leyes u ordenanzas funcionariales, que los cargos de alto nivel y de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción constituyen la excepción, estando los funcionarios que ejercen dichos cargos, excluidos de la protección a la estabilidad que la misma concede a los funcionarios que ejercen cargos de carrera, principio que fue recogido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dilucidado lo anterior, debe precisar este Órgano jurisdiccional si al momento de la remoción de la referida ciudadana, se encontraba de reposo (ya que es uno de los fundamentos de la querellante para atacar el acto) y si esta situación le fue notificada al organismo querellado en su oportunidad, pues la representación del organismo querellado en su escrito de contestación (folio 66) señaló que “en el expediente se evidencia (…) que dicho reposo no fue consignado en sede administrativo y en consecuencia el ente querellado no tuvo conocimiento del mismo”.
Consta al folio 41 del expediente principal “Certificado de Incapacidad” emanado el 26 de julio de 2001 por la Doctora Luisa Solórzano Machado de Medicina Familiar del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) de Caricuao, por medio del cual se deja constancia que a la asegurada, ciudadana “Urribarri Evelyn” se le prescribió un reposo por cinco (5) días comprendidos desde el 8 de enero de 2001 hasta el 12 de ese mismo mes y año, tal permiso médico no fue impugnado por la representación municipal, razón por la cual se le da pleno valor probatorio. Igualmente riela a los folios 89 y 90 del expediente administrativo Oficio de Notificación de remoción de fecha 10 de enero de 2001 y recibido por la ciudadana Evelyn Urribarri el 12 de ese mismo mes y año, donde dejó constancia lo siguiente: “me encuentro de reposo médico al cual conformaré ante la Dirección de Personal”.
Este órgano Jurisdiccional debe destacar que, si bien la Administración tiene la potestad discrecional de remover a un funcionario en ejercicio de un cargo catalogado de alto nivel o de confianza por ser de libre nombramiento y remoción, no es menos cierto, que un funcionario -independientemente del cargo que ejerza- en situación de reposo, no puede ser removido ni retirado hasta que no culmine el permiso médico por el cese de la afección sufrida, pues, tal como lo señaló la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la sentencia N° 2220 de fecha 14 de agosto de 2001 tal “situación (es) equiparable al término utilizado en la Ley Orgánica del Trabajo: suspensión de la relación de trabajo, amparada por la Ley en el sentido de que el trabajador, pendiente la suspensión, no podrá ser despedido (…), criterio que comparte esta Corte Segunda, pues, concluir lo contrario atentaría no sólo contra el derecho al trabajo, sino también contra el derecho a la salud y a la seguridad social, los cuales son derechos fundamentales, consagrados en los artículos 87, 84 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente.
En el presente caso, el 12 de enero de 2001 la ciudadana Evelyn Urribarri estando de reposo fue notificada del oficio Nº DPL-015/2001 de fecha 10 de enero de 2001, suscrito por el Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante el cual le informan la decisión del referido Concejo Municipal, aprobada en sesión de fecha 9 de enero de 2001, de removerla del cargo de Jefe de División, adscrita a la Dirección de Personal, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 ordinal 9º de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal.
Ello así, juzga esta Corte que la situación de reposo médico en que se encontraba la referida ciudadana, limitaba la potestad discrecional del órgano administrativo de removerla del cargo, pues mal podría ser removida cuando estaba en situación que se entiende como una suspensión en la relación funcionarial (lo cual se evidencia del reposo traído a los autos por la propia querellante al momento en que interpuso la querella), de la cual tenía conocimiento la Administración, pues, cursa al folio 109 del expediente administrativo copia fotostática del referido certificado de incapacidad.
Con base en las anteriores premisas, esta Corte concluye que el acto contenido en el Oficio Nº DPL-015/2001 de fecha 10 de enero de 2001, suscrito por el Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante el cual se le notificó a la ciudadana Evelyn Urribarri la decisión del referido Concejo Municipal, aprobada en sesión de fecha 9 de enero de 2001, es nulo, por estar viciado de falso supuesto, pues la Administración fundamentó su decisión en el hecho de que por ejercer la funcionaria un cargo de libre nombramiento y remoción, podía ser removida a su potestad y discrecionalidad, sin tomar en cuenta su situación de incapacidad (5 días). Así se decide.
Declarada la nulidad del acto de remoción, y visto que existe una relación de precedencia entre el acto declarado nulo y el acto contenido en el Oficio N° 797/2001 de fecha 20 de marzo de 2001 por medio de cual se retira a la ciudadana Evelyn Urribarri, en virtud de la “infructuosidad“ de su reubicación, esta Corte declara nulo el referido acto. En consecuencia, ordena la reincorporación de la referida ciudadana, al cargo que desempeñaba u otro de similar o superior jerarquía y remuneración y el pago de los sueldos dejados de percibir, desde el momento de su ilegal remoción hasta su efectiva reincorporación, los cuales serán determinados por experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
En cuanto a las “demás remuneraciones dejadas de percibir”, esta Corte desecha tal solicitud por ser imprecisa e indeterminada. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes señaladas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Karina González Castro, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital.
2.- ANULA la decisión de fecha 17 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
3.- PARCIALMENTE LUGAR la querella funcionarial interpuesta por los abogados Leonel Alfonso Ferrer U. e Isabel Cecilia Esté B., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana EVELIN BEATRIZ URRIBARRI WEFER, contra el CONCEJO DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.
4.- ORDENA la reincorporación de la ciudadana Evelyn Urribarri al cargo que desempeñaba u otro de similar o superior jerarquía y remuneración y el pago de los sueldos dejados de percibir, desde el momento de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, los cuales serán determinados por experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
5.- NIEGA el pago de las “demás remuneraciones dejadas de percibir”.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dieciocho días del mes de mayo de dos mil seis (2006). Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Accidental,
NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ
Exp. N° AP42-R-2003-003632
ASV/OD
En fecha dieciocho (18) de mayo de dos mil seis (2006), siendo la (s) 12:54 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-01434.
La Secretaria Accidental
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