TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-R-2004-001515

En fecha 16 de diciembre de 2004 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 1102-04 de fecha 20 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesta por el abogado Carlos Alberto Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 8.067, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano RENÉ JOSÉ GARCÍA MARTÍNEZ, portador de la cédula de identidad Nº 1.980.011, contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA (hoy COMISIÓN NACIONAL DE LA VIVIENDA, CONAVI).

Tal remisión se realizó en virtud del auto de fecha 1° junio de 2004, mediante el cual el referido Juzgado Superior, oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido por el abogado Hugo Niño, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 17.839, actuando con el carácter de apoderad judicial del Ente querellado, contra el fallo dictado en fecha 29 de abril de 2004, que declaró CON LUGAR la querella interpuesta.

Previa distribución de la causa, en fecha 3 de febrero de 2005 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, dándose inicio la relación de la causa cuya duración fue de quince (15) días de despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El 10 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito de fundamentación de la apelación presentado por la abogada Rocío Camacho, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 110.176, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de la Vivienda.

El 20 de abril de 2005, vencido el lapso de promoción de pruebas, sin que las partes hicieran uso de tal derecho, se fijó el día y la hora para que tuviera lugar la celebración del acto de informes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 28 de junio de 2005, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dejó constancia en acta de la comparecencia del apoderado judicial del querellante, así como también se hizo constar la no comparecencia de apoderado judicial alguno del Instituto Nacional de la Vivienda, Ente querellado.

El 29 de junio de 2005, vencido el lapso de presentación de informes, se dijo “Vistos” y, se fijó el lapso de sesenta (60) días continuos para dictar sentencia en la presente causa.

El 6 de julio de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Mediante auto de fecha 9 de febrero de 2006, se dejó constancia que en fecha 19 de octubre de 2005 fue reconstituida esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada por los siguientes jueces: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidenta), Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente) y, Alexis José Crespo Daza (Juez). Asimismo, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa y, se reasignó la ponencia a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 9 de febrero de 2006, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

El 21 de enero de 2004, el apoderado judicial del ciudadano René José García Martínez, interpuso la presente querella funcionarial con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que su representado fue jubilado el 1° septiembre de 1992, siendo el último cargo desempeñado en ese Organismo el de Ingeniero Civil Jefe I, acordándose su jubilación con un porcentaje del cincuenta y siete con cincuenta por ciento (57,50%).

Que en fecha 21 de noviembre de 2003, solicitó ante el Organismo querellado, en los términos del artículo 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ajuste de la pensión jubilatoria con ocasión al aumento de sueldo que experimentarán los funcionarios de la Administración Pública el 1° de mayo de 2001, ello de conformidad con lo previsto en el artículo 86 Constitucional en concordancia con el artículo 13 de la Ley del Estatuto Sobre Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Que mediante comunicación Nº 10600303-002 de fecha 14 de enero de 2004, el Organismo querellado dio respuesta a su solicitud, indicándole que no contaba con las disponibilidades presupuestarias y financieras para dar cumplimiento con esos pasivos laborales.

Que su poderdante percibe una pensión jubilatoria de Ciento Noventa Mil Ochenta Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 190.080,00), mientras que el sueldo que percibe el cargo de Ingeniero Civil Jefe I “grado 22” asciende a Setecientos Cuarenta y Nueve Mil Ciento Veintisiete Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 749.127,00).
Que de conformidad con el artículo 13 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, su mandante debería percibir Cuatrocientos Treinta Mil Setecientos Cuarenta y Ocho Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 430.748,00) por concepto de pensión jubilatoria.

Que en la oportunidad de solicitar al Organismo querellado el ajuste de la pensión de jubilación, señaló de manera subsidiaria “que si por razones presupuestarias no se puede ajustar la pensión [ese] mismo año, el Instituto dicte un acto administrativo donde ordene tramitar lo conducente para que el próximo ejercicio fiscal se haga efectivo dicho pago”.

Que “(…) la respuesta de esa dependencia administrativa en el fondo es una negativa, nunca existirá disponibilidad presupuestaria y tampoco procurará tramitar lo conducente para obtenerlo, salvo que sea obligado a ello, de lo contrario hubiesen resuelto [su] petición subsidiaria”.

Que los artículos 80 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no sólo se limitan a enunciar la existencia de un sistema de Seguridad Social, sino que éste responda a las necesidades del individuo, tomando en cuenta las circunstancias económicas del país.

Que el Instituto querellado al no responder en forma oportuna y adecuada la solicitud de ajuste de la pensión de su poderdante de acuerdo a lo previsto en el artículo 13 de la Ley del Estatuto Sobre Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios, incumple con lo establecido por la Ley y la Constitución.

Finalmente solicitó revisar y ajustar desde el 21 de noviembre de 2003, el monto de la pensión jubilatoria de su mandante, de acuerdo a lo previsto en los artículos 13 de la Ley del Estatuto Sobre Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios y, 16 del Reglamento.

Asimismo, solicitó el pago de la diferencia del monto de la pensión jubilatoria desde la fecha supra indicada y, las que se generen hasta la efectiva ejecución de la sentencia que se dicte al efecto, tomando en cuenta los aumentos de sueldos que se produzcan en la Administración.

II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 29 de abril de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró CON LUGAR la querella interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:

Que “[ese] Juzgado [pasó] a decidir previo al fondo, la caducidad que la parte querellada hace alusión, en base a la expiración de la aplicación del Contrato Marco III, y [le llamó] poderosamente la atención que el accionante en ningún momento solicita la aplicación de dicho Contrato, por lo que se desprende que no es punto controvertido en la presente acción, razón por la cual [desechó] la solicitud del accionado.

Que “(…) [quedó] fehacientemente demostrado que el organismo querellado no ha cumplido con el ajuste periódico de la pensión de jubilación que percibe el querellante y siendo este reajuste un derecho de orden constitucional y legal que asiste al accionante, y en virtud que la jubilación y los ajustes correspondientes son un derecho social inherente al servidor público para cubrir los requerimientos de una vejez digna y decorosa, es la garantía a la seguridad social contemplada en los artículos 80 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)” (Negrillas del original).

En orden a lo anterior el Juzgador estimó que “(…) el actor tiene derecho a que sea reajustado el monto de la pensión de jubilación tal como lo establece el artículo 13 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios y 16 de su Reglamento, en consecuencia [ordenó] el reajuste de la pensión de jubilación a partir del 21 de noviembre de 2003 (…)”.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 10 de marzo de 2005, la abogada Rocío Camacho, en su carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de la Vivienda, presentó escrito en el cual fundó el recurso de apelación interpuesto en las siguientes razones de hecho y de derecho:

Las denuncias formuladas ante esta Alzada por la parte apelante, se circunscriben, primero, a la caducidad de la acción, alegando para ello que el libelo de la demanda fue presentado transcurrido el lapso de caducidad previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que el reajuste de las jubilaciones es potestativo de la Administración en virtud de lo establecido en los artículos 13 y 16 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Publica Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Que los ajustes de pensiones de manera individual mediante decisiones jurisdiccionales, además de contravenir el derecho a la igualdad, vulnera el ejercicio de la potestad pública del Ejecutivo Nacional de establecer las remuneraciones de los funcionarios públicos, la cual se ha venido ejecutando mediante Decretos Presidenciales o a través de la Ley.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse sobre su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Organismo querellado, contra el fallo dictado en fecha 29 de abril de 2004, que declaró CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta y, a tal efecto observa:

El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de las querellas sustanciadas y decididas por los Jueces Superiores que conozcan de las querellas funcionariales, lo siguiente:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

Como puede observarse, la competencia para conocer en Alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto el artículo 1° de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, establece que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer, en segundo grado de jurisdicción, de la querella interpuesta, y así se declara.

Determinado lo anterior, debe esta Corte, constatar si el fallo del a quo se encuentra ajustado a derecho, lo cual pasa a verificar en los términos siguientes:

Luego de examinar los argumentos expuestos por la parte apelante en el escrito de fundamentación de la apelación, y sin que hubiere la parte querellante interpuesto escrito de contestación a la apelación, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, observa:

Las denuncias formuladas ante esta Alzada por la parte apelante, se circunscriben, en primer lugar, a la caducidad de la acción y, en este sentido, resulta oportuno traer a colación el criterio fijado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 27 de septiembre de 2000, caso: Clara García Peña Vs. Cámara Municipal de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, donde se sostuvo lo siguiente:

“(…) De lo anterior se observa que la jubilación constituye una cuestión de previsión social con rango constitucional, desarrollada por la legislación y normativa venezolana, que constituye un beneficio y derecho del funcionario a vivir una vida digna en razón de los años de trabajo y servicios prestados y que por lo tanto la Administración está en la obligación de garantizar, reconocer, tramitar y otorgar sin que para ello existan lapsos de caducidad de las acciones que se intenten en virtud de tal derecho, por lo que resulta imposible admitir que los recursos o acciones que se intenten contra una omisión de la administración ante una solicitud de jubilación, resulten caducos, ya que se estaría lesionando el derecho constitucional a la seguridad social del funcionario que resulta acreedor de este beneficio” (Negrillas y subrayado de esta Corte).

Siendo entonces, la jubilación un “derecho fundamental” no es posible aplicar extensivamente la figura de la caducidad por vía de interpretación análoga o extensiva, porque las normas sobre “caducidad” constituyen una sanción a la inactividad del justiciable, y además, las normas que prevén tal caducidad en materia funcionarial se limitan a las situaciones previstas “en la Ley del Estatuto de la Función Pública” y no necesariamente las que tienen su fuente en otros instrumentos normativos.

La jubilación debe ser considerada no sólo como un derecho o un beneficio, sino como una garantía de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de otorgar a aquellos funcionarios que hayan cumplido con los requisitos establecidos en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, un sustento que les permita vivir dignamente en virtud de los años de servicio prestados, razón por la cual, resultaría atentatorio a dicha garantía imponerle un lapso de caducidad para ser exigida; ello aunado al hecho de que el otorgamiento y pago de la pensión de jubilación es una carga para la Administración, es decir, constituye una obligación pagar en forma correcta y oportuna la pensión de jubilación. En consecuencia, no puede considerarse caduca la querella interpuesta y, así se declara.

En cuanto al argumento del apelante referido a que el reajuste de las jubilaciones es potestativo de la Administración en virtud de lo establecido en los artículos 13 y 16 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Publica Nacional, de los Estados y de los Municipios, este Órgano Jurisdiccional observa:

El artículo 13 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, dispone:

"El monto de la jubilación podrá ser revisado periódicamente, tomando en cuenta el nivel de remuneración que para el momento de la revisión tenga el último cargo que desempeño el jubilado. Los ajustes que resulten de esta revisión se publicarán en la Gaceta Oficial de la Republica de Venezuela".

Asimismo, el artículo 16 del Reglamento de la citada Ley establece:

"El monto de las jubilaciones podrá ser revisado en los casos en que se produzcan modificaciones en el régimen de remuneraciones de los funcionarios o empleados sujetos a la Ley del Estatuto. La revisión del monto de la jubilación procede, en cada caso, respecto del sueldo correspondiente al cargo que ejercía el funcionario o empleado para el momento de ser jubilado. Los ajustes que resulten de esta revisión, se publicarán en el órgano oficial respectivo" (Negrillas de esta Corte).

Las normas anteriormente transcritas, ponen en evidencia sin duda alguna, la posibilidad de revisión del monto de la jubilación, es decir, el legislador ha facultado al ejecutor de las normas para modificar periódicamente el monto de las jubilaciones y pensiones en caso de haber modificaciones en las remuneraciones del personal en servicio activo.

Visto lo anterior, queda por dilucidar, si por el hecho de que las normas citadas ut-supra otorgan una facultad a la Administración de revisar o no los montos de las jubilaciones, el Organismo implicado puede abstenerse de tales revisiones, o si por el contrario en el contexto de la eminente función social y de justicia distributiva que persiguen las revisiones, éstas deban realizarse y así lograr el cometido y fin para el cual fueron creados los preceptos que las fundamentaron.

En tal sentido, cabe observar en cuanto al espíritu de la Ley se refiere, que ésta debe interpretarse en su conjunto como un sistema integral y, no aisladamente, pues traería como consecuencia que la Administración podría negarse a revisar los montos de las jubilaciones sin alegar ningún motivo justificativo de su proceder; o negarse a dicha revisión sin tomar en cuenta los aumentos decretados por el Ejecutivo Nacional, anclada en una discrecionalidad nada operativa en casos como el que ahora se examina, y que se aproximaría, en mucho, a la arbitrariedad. Además, que tal proceder llevaría a los jubilados o pensionados a demandar periódicamente, lo cual sería la desnaturalización de la finalidad de dichas normas y la ratio essendi de su manifestación práctica.

En otras palabras, el hecho de que la mencionada facultad de la Administración -en cuanto a la revisión de los montos de las jubilaciones- sea discrecional, ello no constituye de entrada una negación de tal posibilidad; antes por el contrario, se trata de una discrecionalidad dirigida por el propio constituyente o legislador ordinario, en consecuencia, dicha revisión y su consiguiente ajuste se encuentra sujeto también a normas constitucionales, formando parte de un sistema global, integral, de justicia y, de asistencial social que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, protege desde su supremacía, vinculadas como se encuentran a otros derechos sociales y de la familia.

En este sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha instaurado una especial protección a los derechos sociales de los ciudadanos y, a tal fin dirige una serie de mandatos a los Poderes Públicos con el propósito de proteger estos derechos y crear un sistema de seguridad social que tenga por objeto garantizar la salud de las personas y la protección de las mismas en contingencias sociales y laborales.

En razón de lo antes expuesto, considera esta Corte luego de examinar las disposiciones pertinentes en el Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública, de los Estados y de los Municipios, en concordancia con los derechos y garantías constitucionales antes referidas, que el propósito de las mismas conlleva a la revisión de las jubilaciones en garantía de la eficacia de las normas en comento y, el logro de los fines sociales, económicos y políticos perseguidos por el legislador.

En consecuencia, tal y como lo dispuso el a quo, estima esta Corte que procede la revisión y el ajuste del monto de la jubilación de la querellante con base en lo expuesto.

Con base en las anteriores consideraciones, estima la Corte que el Tribunal a quo, actuó ajustado a derecho, por lo que, en consecuencia, esta Alzada debe declarar sin lugar la apelación ejercida por la apoderada judicial del Instituto Nacional de la Vivienda y, en consecuencia, confirma la sentencia de fecha 29 de abril de 2004, dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la querella interpuesta, en los términos expuestos en el presente fallo. Así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por el abogado Hugo Niño, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA (hoy COMISIÓN NACIONAL DE LA VIVIENDA, CONAVI), contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 29 de abril de 2004, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado Carlos Alberto Pérez, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano RENÉ JOSÉ GARCÍA MARTÍNEZ, contra el aludido Instituto.

2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta;

3.- CONFIRMA en los términos expuestos, el fallo de fecha 29 de abril de 2004, dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital;

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de mayo de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Acc,

NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ

Exp. Nº AP42-R-2004-001515
ACZR/015

En fecha dieciocho (18) de mayo de dos mil seis (2006), siendo las doce y cuarenta y dos minutos de la tarde (12:42 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2006-1418.

La Secretaria Acc