JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2005-001864
En fecha 21 de noviembre de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1869 de fecha 1° de noviembre de 2005, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por los abogados Wilfredo Dania Galavis y José Meléndez Paruta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 40.521 y 51.146 respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana AIDA JOSEFINA PARRA JIMÉNEZ, titular de la cédula de identidad Nº 5.450.810, contra la “GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA”.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por el abogado Antonio Acosta Almarza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 39.052, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte querellada, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 25 de julio de 2005, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado.
En fecha 21 de febrero de 2006, se dio cuenta a la Corte, en esa misma fecha se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, dándose inicio a la relación de la presente causa y cuya duración será de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante deberá presentar su escrito donde explanará las razones de hecho y derecho en que se fundamenta su apelación.
En fecha 30 de marzo de 2006, se ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho, transcurridos desde la fecha en que se dio cuenta en Corte, exclusive, hasta el día en que concluyó la relación de la causa, inclusive.
En esa misma fecha la Secretaría de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo certificó: “que desde el día en que se dio cuenta en Corte del recibio de presente expediente (...omissis…) exclusive, hasta el día en que terminó la relación de la causa (…omissis…) inclusive, han transcurrido 15 días de despacho, correspondientes a los días 22 y 23 de febrero de 2006 y 01, 02, 07, 08, 09, 14, 15, 16, 21, 22, 23, 28 y 29 de marzo de 2006”.
En fecha 31 de marzo de 2006, se pasó el expediente al Juez ponente.
El 20 de abril de 2006, el abogado Wilfredo Dania Galavis, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 40.521, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte querellante, solicitó mediante escrito se decretara el desistimiento en la presente causa.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado el 21 de julio de 1998, ante el Juzgado Superior Segundo (Distribuidor) en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, los apoderados judiciales de la parte querellante, expusieron como fundamento de su recurso contencioso administrativo funcionarial, los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Alegaron, que “En fecha 20 de marzo de 1998, le fue notificada a nuestra mandante, a través de Oficio S/N suscrito por el ciudadano Enrique Mendoza, Gobernador del Estado Miranda, que era removida de su cargo, en lo siguientes términos: ‘Me dirijo a usted, a fin de hacer de su conocimiento que de conformidad con lo establecido en el artículo 84 Ordinal 20 de la Constitución del Estado Miranda, en concordancia con los Artículos 7 Ordinal 10 y 11 de la Ley de Administración del Estado Miranda y Artículo 63 Numeral Tercero de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, Decreto N° 0052 de fecha 9 (sic) de Febrero de 1.996 (sic), emanada de este Ejecutivo, a partir de la presente fecha queda REMOVIDA del cargo que venia ejerciendo (…omissis…). Por modificación de los Servicios’”.
Expresaron, que en fecha 3 de abril de 1998, su representado ejerció recurso de reconsideración, ante la máxima autoridad de la Gobernación del Estado Miranda, ello de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda.
Posteriormente, en fecha 5 de junio de 1998, la Gobernación del Estado Miranda, notificó a su poderdante de la decisión dictada por dicho órgano, la cual a la letra expresó lo siguiente: “Declarar ‘sin lugar’ el Recurso de Reconsideración interpuesto por la ciudadana AIDA JOSEFINA PARRA JIMÉNEZ, titular de la Cédula de Identidad N° 5.450.810 quien desempeñaba el cargo de Analista de Procesamiento de Datos I, adscrita a la Dirección General de Administración de Recursos Humanos, Unidad Informática. Y así se declara”.(Subrayado y mayúsculas del órgano querellado).
Esgrimieron, que en fecha 9 de junio de 1998, recurrieron a la Junta de Apelaciones de la Carrera Administrativa de la Gobernación del Estado Miranda, y hasta la fecha de interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, no habían recibido respuesta alguna por parte de la referida Gobernación, así como tampoco, respecto al “retiro” de su mandante y de las gestiones reubicatorias correspondientes.
Manifiestaron, que “(…) su representada se encuentra dentro de los supuestos de hechos establecidos en el Artículo 81 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, y cumple con los requisitos de los Artículos 3 y 43 ejusdem, por lo que tiene la condición de FUNCIONARIA DE CARRERA, por haber desempeñado cargos de Carrera en la Administración Pública Estadal, y por tal razón, goza del beneficio de estabilidad, consagrado en el Artículo 122 de la Constitución de la República de Venezuela y Artículo 23 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda”.(Mayúsculas de la parte querellante).
Sostuvieron, que su poderdante prestó servicios en la Dirección General de Administración y Recursos Humanos, Unidad de Informática, por un período de siete (7) años, siete (7) meses y cinco (5) días, tiempo durante el cual surgieron derechos y deberes regulados por la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda.
Continuaron arguyendo, que el ordinal 3 del artículo 63 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, establecía las figuras bajo las cuales procedía el “retiro” de su mandante, asimismo, el artículo in commento en sus parágrafos segundo, tercero y cuarto preveía, que la Administración haría las gestiones tendentes a evitar el “retiro” del personal mediante la transferencia, asimismo, adujeron que la reducción del personal daba lugar a la disponibilidad del funcionario hasta por un mes y éste recibiría el pago del salario y los complementos que le correspondiesen a ese mes, mientras durara la situación de disponibilidad del funcionario, así como también, la Administración tenia el deber de realizar las gestiones reubicatorias en un cargo de carrera para el cual reuniera los requisitos.
Expresaron, que la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda en su artículo 77 dispone que: “Para resolver las dudas que pudieran presentarse en lo referente a la interpretación de los términos utilizados en esta Ley, deberá ocurrirse a las disposiciones contenidas en la Legislación que regula materias análogas”, en consecuencia, según su criterio, debió aplicarse por vía analógica la Ley de Carrera Administrativa Nacional, la cual establecía que la reducción de personal, requería el cumplimiento de la aprobación de la medida, resumen del expediente del funcionario y del informe técnico, cuyos requisitos son de necesario cumplimiento para la validez del acto.
Destacaron, que “Expuesta la situación en su globalidad de la misma manera la lógica consideración de que la ‘reducción de personal’ que permite el retiro de los funcionarios públicos de carrera del servicio de la Administración, es una medida que puede atender a cualquiera de las altas razones de política administrativa señaladas en la Ley, tales como la reorganización administrativa y los reajustes financieros pero que, la misma sólo es valedera cuando opere mediante un procedimiento que la Ley y el Reglamento prevén justamente en beneficio de la seguridad jurídica. El conocimiento y aprobación que, de tal medida debe tener el Ciudadano Gobernador del Estado refuerza el principio antes hecho valer, de la seguridad jurídica perseguida; pero la misma no puede actuar en forma genérica y abstracta, como una habilitación general para eliminar los cargos que la administración considere oportuno, sino que, ha de recaer sobre situaciones específicas previamente determinadas mediante un estudio por parte de la Gobernación. Sobre la base de tal consideración, resulta insuficiente por cuanto no llena los requisitos legales, la ‘aprobación’ que la Administración ha hecho valer para la eliminación del cargo de nuestra representada, debido a que se trata del Proceso de Reestructuración de la Organización Administrativa del Estado, y no una aprobación de la Medida de Reducción de Personal como se pretender hacer ver, y cuya calificación no ha sido determinada”.
En virtud de lo antes expuesto, señalaron que la Administración incurrió en error al no realizar la “remoción” o el “retiro” mediante la medida de reducción de personal, cuyo requisito es indispensable para su validez, sustentando tal aseveración en la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 9 de junio de 1978.
Adujeron, que la legalidad del acto administrativo fue quebrantada por la Administración Estadal, puesto que sustentó la “remoción” de su representada en el Decreto de Reestructuración de la Gobernación de la Estado Miranda, incurriendo en el exceso de los limites del poder discrecional de la Administración de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En este mismo orden de ideas, infirieron, que “(…) el referido acto administrativo de remoción por reducción de personal, no tiene adecuación con respecto a la situación de hecho planteada en el Decreto de Reestructuración; además la finalidad inicial de éste último no conduce a la aprobación de la medida de reducción de personal, sin previo agotamiento de los requisitos exigidos por Ley. Lo que conduce a verificar que no se cumplieron las formalidades exigidas en el antes mencionado Artículo 12, tales como: los trámites para la aprobación de la reducción de personal sustentada bajo la base de la Reestructuración, necesario para su validez y eficacia. Por tanto, el acto administrativo de remoción por reducción de personal, resulta arbitrario (…)”.
Arguyeron, que en caso de que se considerara que el acto administrativo de remoción por reducción de personal, es validó, por considerar el Decreto de Reestructuración como aprobatoria de dicha medida, éste adolece del vicio de inmotivación, por cuanto “(…) el primer punto del Decreto de Reestructuración expresa textualmente: ‘Se declara en proceso de reestructuración la organización administrativa del Estado Miranda’, y el acto administrativo de remoción por reducción de personal indica ‘por modificación de los servicios’. En consecuencia se evidencia un error en la motivación del acto de remoción que resulta equivalente a la falta de motivación y por ello anulable de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
Asimismo, infirieron, que la Administración incurrió en violación del artículo 63 parágrafo segundo y cuarto de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, en lo que respecta a la prohibición de incorporar personal en los cargos eliminados y a las gestiones reubicatorias.
Finalmente, solicitaron, la nulidad del acto administrativo de remoción y en consecuencia se acordara la reincorporación de su mandante al cargo que venia desempeñando dentro de la Gobernación del Estado Miranda o a uno de mayor jerarquía con igual o superior remuneración, que se le pagaran los salarios dejados de percibir desde el momento de su ilegal remoción hasta su efectiva reincorporación, se realizaran los pagos por concepto de “(…) Fideicomiso, Utilidades, Bono de Transferencia, Bonificación de Fin de Año, Aumentos o Reajustes Salariales, cómputo de Antigüedad y demás beneficios contractuales (..)”, y se ordenara la indexación de los salarios dejados de percibir.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 25 de julio de 2005, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, fundamentando su decisión en los términos siguientes:
El Juzgado a quo antes de conocer del fondo de la causa, evaluó como punto previo, la reposicisión de la causa al estado de admisión, solicitada por el apoderado judicial de la Procuraduría del Estado Miranda, puesto que a su criterio, el representante judicial de la parte querellante no agotó la vía administrativa, establecido en la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En este sentido, el a quo esgrimió, que el procedimiento establecido en la Ley in commento, está referido a las demandas intentadas contra la República de contenido patrimonial, no siendo aplicables para aquellas querellas intentadas con motivo a una relación funcionarial, en el caso de autos, expresó, se evidencia que se trata de una relación funcionarial, la cual esta regulada en los artículos 92 y siguientes de la Ley de Estatuto de la Función Publica, motivado a ello, no resulta aplicable el procedimiento previo en el presente caso.
Ahora bien, en lo que respecta al fondo del asunto señaló, que la querellante solicitó la nulidad del acto administrativo de remoción por cuanto la Administración violó total y absolutamente el procedimiento establecido, ello de conformidad con lo establecido en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y que por su parte, la apoderada judicial de la Procuraduría del Estado Miranda, rechazó lo esgrimidó, por cuanto alegan que el acto administrativo de remoción tiene fundamento en el Decreto N° 0052 de fecha 9 de febrero de 1996, a través del cual se dispuso el proceso de organización administrativa de dicha organismo.
Al respecto, el a quo, realizó la transcripción parcial tanto del acto administrativo de remoción como del Decreto N° 0052, concluyendo lo siguiente:
“(…) para poder acordar la Administración un proceso de reducción de personal por motivo de organización administrativa, no basta la existencia del acto administrativo que decrete la misma, para proceder a ordenar la remoción de los funcionarios que laboren en el organismo de que se trate, pues se requiere asimismo que dicha medida esté suficiente y debidamente fundamentada.
Así, del contenido de los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa se observa, que resulta necesario, a los fines de proceder a la remoción de un funcionario público con fundamento en una medida de reducción de personal, la elaboración de un informe técnico que justifique la adopción de la misma, el cual, debe acompañarse a la solicitud que se formule, e igualmente, la remisión de un resumen del expediente administrativo del funcionario de que se trate a la autoridad competente, con cierta antelación a la fecha prevista para llevar a cabo la reducción.
(…omissis…)
(…) Lo anterior tiene su ratio legis, en la necesidad de determinar, que la medida de reducción de personal que fuese a adoptarse, real y efectivamente resulte necesaria, por una parte, por ajustarse a las causales que la ley prevé, y por la otra, porque los cargos de los funcionarios sobre los cuales recaerá la misma resulten realmente afectados por esa medida.
A pesar de lo expuesto, constata este sentenciador, que no existe evidencia alguna en autos sobre la existencia del referido informe técnico, ni de ningún otro instrumento que le permita a éste Juzgador determinar a ciencia cierta que en el caso bajo estudio, la recurrente hubiese sido afectada por esa medida, o por lo menos, el cargo que ésta desempeñaba (…).
Jurisprudencialmente se ha venido admitiendo la posibilidad de omitir el aludido informe técnico, en algunos casos específicos de reducción de personal, debiendo a pesar de ello, al menos constar como requisito esencial de validez de ese proceso, que el cargo que ha de ser afectado por la medida, esté específicamente señalado con su código respectivo y se realice la identificación del funcionario en el acto que la acuerde, so pena de afectar de nulidad el acto de retiro del funcionario cuyo cargo no este, como ya se señaló, específicamente afectado.
De allí que, al constatarse en autos que el acto administrativo contentivo de la remoción de la querellante que riela al folio nueve del expediente, fundamentado en el Decreto N° 0052, no se señaló que el cargo desempeñado por ésta última se hubiese visto afectado por la medida de reducción de personal acordada, se encuentra el mismo afectado de nulidad absoluta, en virtud de su manifiesta ilegalidad, por haberse dictado éste último con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)
Declarada como ha sido la nulidad del acto administrativo impugnado, este Tribunal estima inoficioso pronunciarse respecto de los restantes alegatos formulados por las partes (…).
En cuanto a la indexación del monto, solicitada por la parte querellante, este Tribunal, reitera el criterio establecido en decisiones precedentes, de negar tal pedimento pues, las cantidades cuyo pago se ordena, no constituyen una deuda de valor (…omissis…), y en consecuencia, se desestima tal solicitud (…).
Por todos los razonamientos que anteceden, este Juzgado (…omissis…) declara:
Primero: Parcialmente Con Lugar, el recurso (…omissis…), contra el acto administrativo de remoción contenido en el oficio sin número (sic) 20 de marzo de 1998, emanado de la Gobernación del Estado Miranda, el cual se Anula.
Segundo: Se Ordena la reincorporación inmediata de la querellante en el cargo (…omissis...), así como el pago de los sueldos y demás beneficios inherentes al cargo, dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación.
Tercero: Se niega la indexación solicitada”.
III
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Como punto previo esta Corte estima necesario revisar su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por el representante judicial de la Procuraduría General del Estado Miranda en la presente causa, y al respecto se observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de los recursos sustanciados y decididos con arreglo a este texto legal, lo siguiente:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Ello así, resulta oportuno destacar lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios YES’ CARD, C.A.), en la que se señaló lo siguiente:
“(…) las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
…omissis…
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004).
Conforme a la norma citada, al criterio competencial parcialmente transcrito, y a lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte se declara competente para conocer de la presente causa en apelación, como Alzada natural de los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa en materia de función pública, Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada anteriormente la competencia, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre la apelación ejercida por la representación judicial de la Procuraduría del Estado Miranda, contra la sentencia dictada en fecha 25 de julio de 2005, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado.
Observa esta Corte, que consta al folio 186 del presente expediente judicial, auto de fecha 30 de marzo de 2006, por el cual la Secretaría de esta Corte dejó constancia que desde la fecha en que se dio cuenta en Corte de la presente causa, esto es, 21 de febrero de 2006, exclusive, hasta el día en que terminó la relación de la misma, 29 de marzo de 2006, inclusive, transcurrieron quince (15) días de despacho, evidenciándose que en dicho lapso la parte apelante no consignó escrito alguno indicando las razones de hecho y derecho en las cuales fundamentase su apelación. Por lo tanto, resulta aplicable el caso bajo estudio la consecuencia jurídica prevista en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Dicha norma establece que:
“Las apelaciones que deben tramitarse ante el Tribunal Supremo de Justicia seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y de derecho en que fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte, dé contestación a la apelación. La falta de comparecencia de la parte apelante, se considera como desistimiento de la acción y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte”.
De la norma transcrita se evidencia, que la parte apelante tiene la obligación de presentar un escrito en el cual indique las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su apelación, dentro del lapso que corre desde el día siguiente a aquél en que se inicie la relación de la causa, hasta el décimo quinto (15°) día hábil siguiente, cuando finaliza dicha relación.
En este sentido, por cuanto se desprende de autos y del cómputo referido ut supra efectuado por la Secretaria de esta Corte, es evidente que transcurrieron quince (15) días de despacho sin que la parte apelante consignara el correspondiente escrito de fundamentación de su apelación dentro del lapso establecido en la referida Ley, por tanto, esta Corte considera forzoso declarar desistido el recurso de apelación interpuesto, con base en lo contemplado en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Aunado a lo anterior, esta Corte destaca que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido que es obligación de todos los Tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, entre ellos este Órgano Jurisdiccional, que en los casos donde opere la consecuencia jurídica prevista en el artículo 162 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (actual aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela), se debe examinar de oficio y de forma motiva, de conformidad con lo establecido en el artículo 87 eiusdem (actual aparte 17 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela), el contenido del fallo apelado con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola norma de orden público, y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, sobre el sentido y aplicación que debe dársele a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto Constitucional (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 1542 de fecha 11 de junio de 2003, caso: Municipio Pedraza del Estado Barinas).
En esté sentido, en atención al criterio referido, observa esta Alzada que no se desprende del texto del fallo apelado que el a quo haya dejado de apreciar la existencia de alguna norma de orden público y, por otra parte, tampoco se aprecia que sobre la resolución del asunto exista algún fallo vinculante emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que deba aplicarse, por lo tanto, debe declararse desistida la apelación de conformidad con lo dispuesto en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
No obstante la declaración que antecede, visto que la Secretaría de esta Corte realizó en fecha 30 de marzo de 2006 el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el día en que se dio cuenta en Corte de la presente causa, exclusive, hasta el día en que terminó la relación de la misma, inclusive, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de la República Bolivariana de Venezuela y, declarado que el apoderado judicial de la Gobernación del Estado Miranda no fundamentó el recurso de apelación interpuesto, corresponde de seguidas a esta Instancia Jurisdiccional determinar si, en el caso de autos, resulta aplicable la consulta obligatoria establecida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para lo cual observa lo siguiente:
La sentencia objeto del recurso de apelación elevada al conocimiento jurisdiccional de esta Alzada fue dictada en fecha 25 de julio de 2005, resultando perfectamente aplicable la vigente Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, la cual, respecto de las prerrogativas de los Estados en juicio, establecía en su artículo 33 lo siguiente:
“Los Estados tendrán, los mismos privilegios prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
De la disposición transcrita se desprende que la misma constituye una cláusula de aplicación extensiva, conforme a la cual las prerrogativas y privilegios que acordaran las leyes nacionales al Fisco Nacional serían aplicables, por efecto del artículo in examine, a los Estados. De esta forma, se consideraba como propio y aplicable a los Estados el conjunto de privilegios y prerrogativas acordadas por las leyes nacionales al Fisco Nacional, bastando la vigencia de dicho artículo para considerarlos como extensibles a los Estados.
Ahora bien, en el caso de la consulta obligatoria de las sentencias definitivas contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, se observa que la misma constituye una prerrogativa procesal acordada por la Ley Nacional a la República como ente político territorial, de lo que se desprende que, por aplicación de la cláusula extensible de las prerrogativas del Fisco Nacional a los Estados, la misma resultaría aplicable en el caso de autos al Estado querellado.
Para establecer tal conclusión, debe observarse que la sentencia de primera instancia, es contraria a la defensa de la Procuraduría del Estado Miranda, la cual fue dictada en fecha 25 de julio de 2005, siendo por ende aplicable la vigente Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, por lo que ante tal circunstancia, debe ser dicho cuerpo normativo el aplicable al caso de autos.
Como consecuencia de la anterior precisión, en virtud de que el caso de autos debe ser decido conforme a las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, el artículo 33 eiusdem resulta aplicable en el caso de autos, por lo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, resulta procedente la consulta obligatoria de la sentencia de fecha 25 de julio de 2005, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
Declarado lo anterior, esta Corte a los fines de resolver la consulta obligatoria del fallo dictado por el aludido Juzgado Superior, observa lo siguiente:
La apoderada judicial de la Procuraduría del Estado Miranda, esgrimió, que la parte querellante, no agotó la vía administrativa contenida en el Capítulo I del Titulo III de la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, previó a las acciones jurisdiccionales que hayan de proponerse contra la Nación, solicitando por ello la reposición de la causa a su estado de admisión.
Por su parte el Juzgado a quo, expresó al respecto, que el agotamiento de la vía administrativa o procedimiento previó solicitado por la parte querellada, “(…) está referido a las demandas instauradas contra la República de contenido patrimonial, pero no para aquellas que se deriven de controversias surgidas con ocasión de relaciones de empleo público de naturaleza funcionarial (…)”.
Esta Alzada, conociendo de la consulta, ello de conformidad con los términos expuestos ut supra, observa que el asunto va dirigido a dirimir la obligatoriedad del agotamiento del antejuicio administrativo previsto en la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, hoy Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en sus artículos 30 y siguientes, hoy 54 y siguientes.
Ahora bien, se observa que en el presente caso, la pretensión de la parte querellante va dirigida a restablecer una situación jurídica presuntamente afectada, en el marco de una relación funcionarial entre el querellante y la Administración Estadal, siendo ello así, resulta aplicable ratione temporis, el régimen legal contenido en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda Número Extra de fecha 1° de marzo de 1978.
En tal sentido, debe entenderse que la Ley ut supra mencionada, aplicable tal como se dijo ratione temporis, tenia como fin primordial regular todo lo relacionado con la materia funcionarial y el sistema de personal al servicio de la Gobernación del Estado Miranda, es decir, los ingresos, ascensos, traslados, suspensiones y retiros, así como la incorporación de un sistema de seguridad social a los efectos de garantizar a los funcionarios todo lo relativo a las pensiones, jubilaciones, prestaciones sociales, entre otros beneficios.
Es por ello, que de conformidad con el artículo 1° de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, aplicable específicamente al caso de autos, la cual -se insiste- regulaba todo lo concerniente a la relación funcionarial entre los funcionarios públicos y la Administración Pública Estadal, siendo además que la norma in commento preveía la obligatoriedad de la observancia de las normas contenidas en él, sin que ello en modo alguno, significare en el presente caso, la vulneración de las disposiciones contenidas en la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En este sentido, resulta oportuno, señalar lo establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 26 de febrero de 2003, la cual en un caso similar al de autos precisó que “(…) la querella ha sido definida por la doctrina como ‘el medio a través del cual un sujeto sometido a la Ley de Carrera Administrativa recurre por ante un Tribunal de la Carrera Administrativa contra un acto o una actuación de la Administración Pública Nacional derivado de la relación de empleo público que lesiona sus derechos o intereses, con el objeto de que dicho acto sea anulado, o bien se le restablezca en el goce de la situación afectada’ (…)”.
De igual forma, resulta pertinente agregar del texto de la sentencia antes mencionada, la precisión que hiciere dicha Corte relativa a que la querella constituía una acción procesal que no podía ser considerada como una demanda pecuniaria intentada contra la República, por cuanto se encontraba dirigida a solicitar al Juez contencioso administrativo la protección de los derechos e intereses vulnerados por la Administración, “(…) permitiéndole al querellante señalar distintas pretensiones, tales como nulidad, condena e indemnización entre otras, teniendo la querella un objeto no limitado, y podrá intentarse contra cualquier manifestación del actuar de la Administración funcionarial: actos, hechos, omisiones y abstenciones”.
Con fundamento en lo expuesto, visto que en el caso de autos la controversia suscitada se dio en el marco de una relación funcionarial, por lo que la prerrogativa del agotamiento de la vía administrativa, contenida en la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no le resulta aplicable, lo cual ha constituido un requisito previo para las demandas patrimoniales que se intenten contra la República, los Estados o los Municipios u otras personas jurídicas públicas y, no un requisito de admisibilidad de recursos o querellas de naturaleza funcionarial (vid. Sentencia N° 825 de fecha 3 de mayo de 2001 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo), esta Corte, tal y como lo expresó el Juzgado a quo, desestima lo alegado por la representante judicial de la Procuraduría del Estado Miranda, y se confirma el argumento del a quo. Así se decide.
Dilucidado el punto anterior, esta Corte pasa a esclarecer lo referente a la nulidad del acto administrativo de “remoción” de fecha 20 de marzo de 1998, dictado por la Gobernación del Estado Miranda, al respecto observa:
El apoderado judicial de la parte querellada, arguyó, que el acto administrativo de remoción de fecha 20 de marzo de 1998, está viciado de nulidad absoluta, ello motivado a la ausencia absoluta de procedimientos de conformidad con lo estipulado en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por su parte, la representante judicial de la Procuraduría del Estado Miranda, señaló, que negaba, rechazaba y contradecía tanto en los hechos como en el derecho, la querella interpuesta, por cuanto el proceso de remoción de la accionante se fundamentó en el contenido del Decreto 0052 de fecha 29 de febrero de 1996, emanado del ejecutivo regional de la Gobernación del Estado Miranda, asimismo, expresó, que negaba y rechazaba “(…) que el acto de retiro haya estado viciado (…omississ…) por incumplimiento de los procedimientos reglamentarios, por cuanto la remoción obedece a un procedimiento contemplado en el citado Decreto (…)”.
En este sentido, el Juzgado a quo, adujó, que “(…) para poder acordar la Administración un proceso de reducción de personal por motivo de organización administrativa, no basta la existencia del acto administrativo que decrete la misma, para proceder a ordenar la remoción de los funcionarios que laboren en el organismo de que se trate, pues se requiere que dicha medida esté suficiente y debidamente fundamentada”.
En consecuencia de lo anteriormente expuesto, esta Corte aprecia que el problema central debatido en el caso de autos, radica en determinar si el proceso de reestructuración en la organización administrativa y la consecuente reducción de personal efectuada en la Gobernación del Estado Miranda, se realizó conforme a las normas que regulan la materia y con base a ello poder determinar sí el acto de remoción que afectó a la recurrente se ajustó a derecho.
En este sentido, esta Corte debe hacer referencia a que para el momento en que se produjo el proceso de reducción de personal, se encontraba vigente tanto la Constitución del Estado Miranda como las ordenanzas sobre Carrera Administrativa, por tal virtud, los funcionarios públicos adscritos a la Administración Pública Estadal, quedaban sometidos a tales instrumentos jurídicos si fuere el caso. Estos, por ser leyes especiales regulaban la materia funcionarial, que contenían el ámbito sustantivo aplicable, y las cuales eran análogas a las disposiciones establecidas en la derogada Ley de Carrera Administrativa que regía a nivel nacional supletoriamente en dicha materia, y que son aplicables ratione temporis al caso de autos.
En razón de lo anterior, visto, que la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, no establecía el procedimiento a seguir en caso de reducción de personal, resultaba aplicable para el caso bajo analisis, la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa Nacional y su Reglamento.
En virtud de lo expuesto, se observa que el Juzgado a quo anulo el acto administrativo de remoción de la ciudadana Aida Josefina Parra Jiménez, del cargo que venía desempeñando como Analista de Procesamiento de Datos I, adscrita a la Dirección General de Administración de Recursos Humanos, Unidad de Informática, por cuanto en los procedimientos de reducción de personal que pretendiera llevar a cabo la Administración Pública Estadal, debían cumplir con las normas establecidas al efecto por el marco legal preestablecido para ello, y que conllevaran a la realización de ciertos actos, tales como, la elaboración de informes técnicos que justificaran la medida, opinión de la Oficina Técnica correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su respectiva aprobación, listado de los funcionarios afectados por la medida, remoción y por último el acto de retiro.
En tal sentido, para que fuese válido el proceso de reestructuración de la organización administrativa en la Gobernación del Estado Miranda, se debía cumplir con el procedimiento legalmente establecido en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, el cual resultaba aplicable en razón del tiempo.
Por virtud de lo anterior y para el presente caso en concreto entonces debe esta Corte reiterar lo esgrimido por el a quo, donde expresó, que resultaba aplicable al caso de autos los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, los cuales disponen en su letra lo siguiente:
“Artículo 118: La solicitud de reducción de personal será acompañado de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija”.
"Artículo 119: Las solicitudes de reducción de personal debidas a modificaciones de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En caso de los institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministerio de adscripción". (Resaltado de esta Corte).
En consecuencia, para que la reducción de personal por cambios en la organización administrativa resulte válida y, en consecuencia, los respectivos actos de remoción y retiro, éstos no pueden apoyarse en meras resoluciones y/o acuerdos, sino que en cada caso deben cumplirse con el ordenamiento jurídico dispuesto por la legislación venezolana al efecto (Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa).
En tales procesos entonces, contrario a lo argumentado por el ente querellado en su contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial, si existe la necesidad de individualizar el cargo o cargos a eliminar y a los funcionarios que los desempeñan, en el sentido de que el organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectado por un listado que contenga simplemente la identificación de un grupo de personas y los cargos de los cuales se va a prescindir, sin ningún tipo de motivación; toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios como lo es la reducción de personal, no pueden convertirse en meras formalidades.
En este sentido, estima esta Corte, que la reducción de personal la cual afecta a un gran número de funcionarios, debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo de que se trate; pues la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados.
Ello así, observa esta Corte que no consta en el expediente judicial, el resumen del expediente de la funcionaria afectada por el proceso de reestructuración en la organización administrativa, opinión de la Oficina Técnica correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su respectiva aprobación, entre otros, por lo que resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar tal y como lo hizo el a quo, que el acto administrativo de remoción impugnado no se encuentra ajustado a derecho.
En vista de lo anteriormente expuesto, esta Corte estima que el Juzgado a quo sentenció de acuerdo a lo alegado y probado en autos por las partes. Así se decide.
Ello así, esta Alzada concluye que el acto administrativo de remoción de la ciudadana Aida Josefina Parra Jiménez, se encuentra viciado de nulidad en virtud de que el ente Estadal debió cumplir con la normativa aplicable para llevar a cabo el procedimiento de reducción de personal, en consecuencia, resulta inoficioso pronunciarse con respecto a los demás alegatos efectuados por la parte querellante en su recurso contencioso administrativo funcionarial incoado, así mismo, se ordena su reincorporación al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o similar jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde las fecha de su ilegal remoción hasta la fecha de su efectiva reincorporación, para lo cual se ordena realizar una experticia complementaria del fallo. Así se declara.
Ahora bien, observa esta Corte, que el Juzgado a quo, nada expresó con respecto a la solicitud de pago formulada por la querellante de los siguientes conceptos “Fideicomiso, Utilidades, Bono de Transferencia, Bonificación de Fin de Año, Aumentos o Reajustes Salariales, cómputo de Antigüedad y demás beneficios contractuales (…)”, incurriendo éste en el vicio de incongruencia negativa.
En cuanto al aludido vicio, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 528 de fecha 3 de abril de 2001, caso: Cargill de Venezuela, S.A., criterio éste ratificado por la misma sala mediante sentencia N° 06481, de fecha 7 de diciembre de 2005, caso Argenis Catillo y otros Vs. Aeropostal Alas de Venezuela, C.A., señalando lo siguiente:
“(…) En cuanto a la supuesta omisión de pronunciamiento, resulta pertinente observa que el referido vicio, llamado de incongruencia negativa, se constituye cuando el sentenciador no decide todo lo alegado o no decide sólo sobre lo alegado por las partes, en las oportunidades procesales señaladas para ello; requisitos estos esenciales para dar cumplimiento al principio de la doctrina procesal de la exhaustividad.
Conforme a lo expuesto , de deduce que en acatamiento alo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el Juez en su sentencia debe siempre decidir, de manera expresa, positiva y precisa , todos los puntos debatidos, ya que, de no hacerlo, incurre en el llamado vicio de incongruencia”.
De la sentencia parcialmente transcrita se desprende, que existen dos supuestos para que se ponga de manifiesto el vicio de incongruencia negativa, el primero de ellos es cuando el Juez no decide sobre todo lo alegado por las partes, y el segundo se configura cuando el Juez excede los limites de su potestad, es decir, pronunciándose sobre lo no alegado por las partes.
Esta Alzada, observa que en el caso de autos, el Juzgado a quo, incurrió en el primer supuesto ut supra mencionado, es decir, no se pronunció sobre todo lo alegado por la parte querellante, incurriendo de este modo en el llamado vicio de incongruencia negativa, tal como se expresó con anterioridad, resultando forzoso para esta Corte revocar parcialmente el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 25 de julio de 2005, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
Determinado lo antes expuesto, pasa a pronunciarse con relación al pedimento antes referido y al efecto observa:
Con respecto a la solicitud de que le sean pagados los derechos derivados de la relación de empleo público que le correspondan, esta Corte estima que para las pretensiones pecuniarias reclamadas en sede judicial, es necesario que el actor las precise y detalle con la finalidad de evitar un pronunciamiento indeterminado sobre las cantidades que, en caso de una sentencia favorable, son adeudadas al funcionario público.
Partiendo de la anterior premisa, para que el Juez en su sentencia definitiva pueda fijar cuáles son los montos adeudados y su fuente -legal o contractual- el reclamante deberá, por imperativo legal, describir en el escrito recursivo todos aquellos derechos materiales derivados de su relación de empleo público, así como el monto percibido por cada uno de ellos para brindar al Juez elementos que permitan restituir con la mayor certeza posible la situación que se denuncia como lesionada.
En consecuencia, este Órgano Jurisdiccional desestima el pedimento efectuado puesto que no hay un señalamiento expreso que permita al Juez fijar con certeza en su fallo cuáles son cada uno de los conceptos reclamados, siendo tal petición genérica e indeterminada. Así se decide.
En razón de los argumentos que preceden, esta Corte declara desistida la apelación interpuesta, y conociendo el fondo del asunto confirma parcialmente el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 25 de julio de 2005, mediante el cual se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1-QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por el ciudadano Antonio Acosta Almarza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 39.052, actuando en su carácter de apoderada judicial de la “PROCURADURÍA DEL ESTADO MIRANDA” contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 25 de julio de 2005, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, por los abogados Wilfredo Dania Galavis y José Melendez Paruta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 40.521 y 51.146 respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana AIDA JOSEFINA PARRA JIMÉNEZ, identificada al inicio del presente fallo, contra el acto administrativo de remoción sin número de fecha 20 de marzo de 1998, dictado por el Gobernador del Estado Miranda, mediante el cual deciden remover a la ciudadana in commento del cargo que venia desempeñando como Analista de Procesamiento de Datos I, adscrita a la Dirección General de Administración de Recursos Humanos, Unidad de Informática.
2.- DESISTIDO el recurso de apelación interpuesto.
3.- CONOCIENDO DE LA CONSULTA prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, vigente para la fecha, se REVOCA PARCIALMENTE, por cuanto el Juzgado a quo omitió pronunciamiento con respecto al pago de los beneficios que se derivan de la relación funcionarial. Los cuales se niegan por haberse solicitado por la parte querellante de manera genérica.
4.- CONFIRMA PARCIALMENTE, en los términos expuestos, el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital en fecha 25 de julio de 2005.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de mayo del año dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
La Secretaria Accidental,
NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ
AJCD/15
Exp. Nº AP42-R-2005-001864
En fecha veintitrés (23) de mayo de dos mil seis (2006), siendo la (s) 12:02 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2006-1.482.
La Secretaria Acc,
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