JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRIGUEZ Expediente N° AP42-N-2004-001050 El 25 de octubre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 03-1623 de fecha 25 de noviembre de 2003, anexo al cual el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la abogada María Eugenia Ortega Poleo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 28.619, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano RAÚL ESTEBAN PRIETO, portador de la cédula de identidad Nº 3.671.761, contra la Resolución Nº 04-00-03-03-040 de fecha 27 de octubre de 1997 emanada de la Dirección de Procedimientos Jurídicos I de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Tal remisión se efectuó en virtud de la sentencia de fecha 25 de noviembre de 2003, mediante la cual el referido Juzgado Superior declinó el conocimiento del presente recurso contencioso administrativo de nulidad en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Previa distribución de la causa, en fecha 1° de febrero de 2005, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, a los fines que decidiera sobre la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer del presente asunto. En fecha 9 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente. Mediante auto de fecha 29 de marzo de 2006, se dejó constancia que en fecha 19 de octubre de 2005, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedó reconstituida de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidenta), Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente) y, el Juez Alexis José Crespo Daza. Asimismo, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa y, se reasignó la ponencia a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. En fecha 29 de marzo de 2006, se pasó el expediente a la Jueza ponente. Concluido el estudio de las actas que conforman este expediente, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a decidir sobre la base de las siguientes consideraciones: I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD La apoderada judicial del recurrente interpuso el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Que el acto administrativo impugnado fue suscrito por la Directora de Procedimientos Jurídicos I de la Contraloría General de la República y el mismo confirmó el Reparo N° 05-00-02-201 formulado por el Director de Control del Sector Infraestructura y Servicios de la Dirección General de la Administración Descentralizada de la Contraloría General de la República, en fecha 19 de junio de 1997, por un monto de Un Millón Doscientos Treinta y Cinco Mil Ciento Diez Bolívares con Noventa y Nueve Céntimos (Bs. 1.235.110,99). Que el aludido reparo “(…) surgió del examen insitu (sic) practicado por la Contraloría General de la República a la Cuenta de Gastos de la Unidad Básica Dirección Estatal del Distrito Federal, dependencia del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), correspondiente al ejercicio presupuestario 1991 y año complementario de 1990, presentada el 22-02-1994 (sic) por el Ciudadano Raúl Esteban Prieto F., en su condición de Director Estatal de la mencionada dependencia”. Que según se indicó en el mismo acto administrativo, en el Acta Fiscal de fecha 9 de abril de 1997, se determinaron sobreprecios en las partidas de los contratos Nros. “91-Df-149”; “91-DF-171” y “91-DF-91”, suscritos en fechas 26 de agosto de 1991, 16 y 31 de octubre de 1991, respectivamente, por un monto total de Un Millón Doscientos Treinta y Cinco Mil Ciento Diez Con Noventa y Nueve Céntimos (Bs. 1.235.110,99), que se deriva de la diferencia de precios unitarios determinado por el Sistema Integrado de Contratación de Obras Públicas (SICOP) en relación con los precios aprobados por dicho Ministerio. Que “[cuando] se va a juzgar el actuar y el proceder de los Funcionarios Públicos, deben conocerse los deberes, atribuciones, niveles de autoridad y responsabilidades que le tienen asignadas, pues no es jurídicamente correcto imputarles responsabilidades por actos, hechos u omisiones que se refieren a actividades que no le corresponden”. Que la Contraloría General de la República en el Reparo formulado y en la Resolución confirmatoria del mismo, le imputó a su representado hechos que, de conformidad con el principio de legalidad, excedían el ámbito de sus deberes y atribuciones. Que “(…) a los Funcionarios Públicos no les está permitido invadir el campo de acción y la esfera de atribuciones de los otros funcionarios; por tanto, no es jurídicamente correcto como se hace en la Resolución recurrida, responsabilizar a [su] representado por decisiones tomadas por otros funcionarios, ni por supuestos errores en los contratos celebrados con anterioridad a que él asumiera el cargo”. Que “(…) ‘los contratos cuyos precios se objetan no fueron otorgados ni firmados en su administración, sino en la anterior’. Que, tal como lo reconoció la Contraloría General de la República en el propio acto administrativo recurrido, la ejecución del presupuesto de gastos tiene varias fases que se van cumpliendo en forma sucesiva en el transcurso del tiempo, y cada funcionario será responsable de sus actos, dependiendo de la fase en la cual intervino; y por ello, resulta inconsistente y contradictorio que en la Resolución recurrida se diga cuales son y en que consisten cada una de las fases y no obstante se le haya formulado el reparo a su representado, a pesar que no intervino en las fases en que se cometió el supuesto error señalado en el Reparo. Que su representado intervino sólo en la etapa tercera, es decir, “(…) [emitió] los instrumentos que autorizaron al órgano competente ‘a cancelar la suma pactada’; por tanto, en el supuesto negado de que se hubiese cometido algún error u omisión en las dos primeras fases, no puede pretender responsabilizarse a [su] representado de ello, si lo único que (…) hizo fue ‘autorizar al Organo (sic) Competente para cancelar una suma pactada con anterioridad”. (Subrayado y negrillas del original). Que en el reparo lo que se objeta son los pagos ordenados por su representado y perseguir su responsabilidad civil; “posición [que] resulta absurda e implica retroceder a épocas superadas en las cuales el culpable de todo era el pagador y no quien [contraía] la obligación”, pues lo determinante en el proceso de ejecución del presupuesto de gastos es el compromiso, porque con él quedan afectados los créditos presupuestarios, de manera tal que las actuaciones posteriores se realizan en ejecución de tales compromisos contraídos. Que “(…) celebrado un contrato de obras públicas por el funcionario competente y aprobado este (sic) por la Contraloría General de la República, [surgieron] obligaciones recíprocas a cargo de la empresa contratista y del Ministerio contratante. Cada uno de ellos [debía] cumplir sus obligaciones en la forma y oportunidad fijada en los respectivos contratos, pues como se sabe, el contrato es ley entre partes”. Que en el supuesto negado que existiera una eventual responsabilidad civil, ésta correspondería a su representado sólo en el caso que él hubiere efectuado los pagos sin sujetarse a los requisitos y condiciones del contrato, cosa que no ocurrió en el presente caso, pues los pagos fueron ordenados a medida que se fue ejecutando el trabajo y recibiéndose éste a satisfacción del Ministerio. Que “(…) los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 144, numeral 5 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional fueron inadecuadamente interpretadas (sic) y aplicadas (sic) con la finalidad que le sirvieran de fundamento a la confirmación del Reparo”. Que “[en] el presente caso, independientemente (…) que [se considere] que el reparo y su confirmatoria no son procedentes por razones de fondo; en todo caso, si la Contraloría General de la República insiste en la procedencia del mismo, no puede ser [su] representado (…) el destinatario ni el responsable del referido reparo, ya que no desempeñaba el cargo para la fecha en que se cometieron los supuestos errores que [dieron] origen al mismo; y por tanto, la resolución recurrida debió haber sido revocatoria del reparo”. Que el acto administrativo impugnado, contiene una serie de supuestos y exigencias que parten de la idea de que constituye obligación normal para los funcionarios públicos que cada vez que alguien asume un cargo de Director debe revisar todos y cada uno de los contratos firmados por sus antecesores de 3, 4, 10 o 20 años anteriores, para verificar en cada uno de ellos si los precios que se pactaron en todas y cada una de las partidas son correctos, antes de ordenar los pagos correspondientes; ello, sin perjuicio de que deben revisar las condiciones de los contratos que él debe firmar durante su gestión. Que tales supuestos, además de ser de imposible cumplimiento, implican un desconocimiento de la dinámica administrativa, por ello “(…) el Tribunal debe rechazar que el reparo a nombre de [su] representado se haya formulado en base a esos supuestos y exigencias de imposible cumplimiento humana y legalmente”. Con fundamento en todo lo anterior, solicitó se declarara la nulidad de la Resolución dictada por la Dirección de Procedimientos Jurídicos I de la Contraloría General de la República N° 04-00-03-03-040 en fecha 27 de Octubre de 1997, y dejara sin efecto el Reparo N° 05-00-02-201, formulada por el Director de Control del Sector de Infraestructura y Servicios de la Dirección General de la Administración Descentralizada de la Contraloría General de la República en fecha 19 de junio de 1997, confirmado por dicho Organismo. II DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA Mediante decisión de fecha 25 de noviembre de 2003, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declinó su competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, razonando para ello de la siguiente manera: “[Ese] Juzgado en virtud de la promulgación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en fecha 17 de diciembre de 2001, [pasó] a revisar su competencia por ser materia de orden público la cual puede ser revisada en cualquier estado y grado de la causa, y al efecto [observó]: Que el artículo 108 de [dicha] Ley (…), establece: ‘…Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación. En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…’. Con fundamento a la norma transcrita [consideró] [ese] Juzgado que la competencia para conocer del presente recurso corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia [ese] Juzgado se [declaró] INCOMPETENTE para conocer del presente recurso y [declinó] la competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo” (Mayúsculas del a quo). III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR I.- En cumplimiento del mandato expreso contenido en los artículos 12 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 3° del artículo 243 eiusdem, respecto de la determinación del thema decidendum a ser objeto de pronunciamiento, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo advierte lo siguiente: El acto administrativo impugnado lo constituye la Resolución N° 04-00-03-03-040 de fecha 27 de octubre de 1997, suscrita por la Directora de Procedimientos Jurídicos I de la Contraloría General de la República, mediante la cual se confirmó el Reparo N° 05-00-02-201 formulado por el Director de Control del Sector Infraestructura y Servicios de la Dirección General de la Administración Descentralizada de la Contraloría General de la República, en fecha 19 de junio de 1997, por un monto de Un Millón Doscientos Treinta y Cinco Mil Ciento Diez Bolívares con Noventa y Nueve Céntimos (Bs. 1.235.110,99), en virtud que se determinó sobreprecios en las partidas de los contratos Nros. 91-DF-149; 91-DF-171 y 91-DF-193, suscritos en fechas 26 de agosto, 16 y 31 de octubre de 1991, respectivamente. Así, delimitado el problema judicial sometido al conocimiento de este Órgano Jurisdiccional, pasa esta Corte a pronunciarse sobre su competencia para conocer de la controversia planteada y, en tal sentido, es oportuno señalar lo siguiente: La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en su sentencia N° 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A., determinó la competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer: (…omissis…) 3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes de las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.” Adicionalmente, este Órgano Jurisdiccional observa lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, que prevé lo siguiente: Artículo 108.- “Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación. En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo” (Negrillas de esta Corte). En tal sentido, esta Sede Jurisdiccional estima oportuno señalar que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ha establecido en relación con el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que esa norma es clara al definir cuáles actos son recurribles ante ese Alto Tribunal, esto es, aquéllos dictados por el Contralor General de la República o sus delegatarios, es decir, quienes actúen en su nombre. Y que cuando los referidos actos administrativos emanen de una autoridad que pueda encuadrarse dentro de la categoría que el artículo citado denominó como demás órganos de control fiscal, la competencia para conocer y decidir le corresponderá a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia Nº 1365 de fecha 9 de septiembre de 2004, caso: Horacio Gonzalo González López). Además, la misma Sala de nuestro Máximo Tribunal ha destacado que a tenor de lo dispuesto en la precitada Ley (artículos 106 al 108) las decisiones que declaran la responsabilidad administrativa de un funcionario público son impugnables por la vía del recurso de reconsideración (cuya interposición se encuentra, en cualquier caso, sujeta al libre arbitrio del interesado habida cuenta que tales actos agotan la vía administrativa), y a través del recurso contencioso administrativo de nulidad por ante ese Tribunal Supremo de Justicia, si la decisión proviene del Contralor General de la República o sus delegatarios, o ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo si ha sido dictada por los demás órganos de control fiscal. Afirmando, consecuentemente que si el acto impugnado emana de una autoridad distinta al Contralor General de la República su revisión corresponderá a un órgano jurisdiccional diferente a esa Sala, esto es, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia Nº 1.114 de fecha 18 de agosto de 2004, caso: Juan Gómez y Raquel Dalila Blanco Natera). De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”. Ahora bien, esta Corte observa de la revisión de las actas que conforman el presente expediente, que el recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto contra la Resolución N° 04-00-03-03-040 dictada en fecha 27 de octubre de 1997 por la abogada Alice Linares Alemán, actuando con el carácter de Directora de Procedimientos Jurídicos I de la Contraloría General de la República, “(…) actuando por delegación del Contralor General de la República, conferida mediante Resolución N° CG-005, de fecha 14 de junio de 1993, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.235 del 17 de junio de 1993 (…)”, a través de la cual se confirmó el Reparo N° 05-00-02-201 formulado por la Dirección de Control del Sector de Infraestructura y Servicios de la Dirección General de Administración Descentralizada de la Contraloría General de la República en fecha 19 de junio de 1997, cursante a los folios dieciocho (18) al veintinueve (29). De allí que, al constatarse que la Directora de Procedimientos Jurídicos I de la Contraloría General de la República actuó por delegación del Contralor General de la República, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa debe declarar su incompetencia para decidir en primer grado de jurisdicción la presente causa, de conformidad con el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Siendo así lo anterior, esta Corte se constituye en el segundo Órgano Jurisdiccional en declarar su incompetencia para conocer y decidir la presente causa, en consecuencia, al existir un conflicto negativo de competencia por razón de la materia suscitado entre el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, conforme al criterio sentado por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 01878 de fecha 20 de octubre de 2004 (caso: Saturnino José Gómez González vs Consejo Universitario de la Universidad Nacional Experimental Francisco de Miranda), resulta imperativo para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo plantear el referido conflicto negativo de competencia y, solicitar la respectiva regulación de competencia. En virtud de lo anterior, conforme a lo previsto en el artículo 266, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; en concordancia con el artículo 5, numeral 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; debe solicitarse la referida regulación a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por ser el Tribunal Superior afín con la materia y común de ambos Tribunales declarados incompetentes, para que dirima el conflicto negativo planteado. En consecuencia, se ordena su remisión a la referida Sala, a quien le corresponderá decidir del conflicto negativo suscitado en el presente caso y, así se decide. IV DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- SU INCOMPETENCIA para conocer en primer grado de jurisdicción el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la abogada María Eugenia Ortega Poleo, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano RAÚL ESTEBAN PRIETO, contra la Resolución N° 04-00-03-03-040 de fecha 27 de octubre de 1997 emanada de la Dirección de Procedimientos Jurídicos I de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA; 2.- ORDENA la remisión del expediente a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con el propósito que decida cuál es el Órgano Jurisdiccional competente para conocer de la presente causa. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de mayo de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación. La Presidenta, ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ Ponente El Vicepresidente, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL El Juez, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA La Secretaria Acc, NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ Exp. N° AP42-N-2004-001050 ACZR/005 En la misma fecha, cuatro (04) de mayo de de dos mil seis (2006), siendo la una y seis minutos de la tarde (01:06 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-1200. La Secretaria Acc.