TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-000880

En fecha 16 de noviembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 04-1311, de fecha 20 de septiembre de 2004, anexo al cual el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital remitió el expediente contentivo del recurso de contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana ELVIA AGUSTINA PANTOJA JASPE, venezolana, mayor de edad, domiciliada en el Estado Miranda y titular de la cédula de identidad N° 6.174.699, debidamente asistida por la abogado ZORAIDA CASTILLO DE CÁRDENAS inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el No. 13.879, contra el acto administrativo emanado del MUNICIPIO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA que eliminó el cargo que ostentaba la querellante.

Tal remisión se efectuó, en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por la abogado CARMEN SALAZAR DE SALAZAR, actuando en su carácter de SÍNDICO PROCURADOR DEL MUNICIPIO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, contra la decisión de fecha 31 de mayo de 2004, dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana ELVIA AGUSTINA PANTOJA JASPE.

En fecha 16 de marzo de 2005, se recibió escrito de la abogado Zoraida Castillo, mediante la cual se da por notificada y solicita la notificación de la querellada.

En fecha 30 de marzo de 2005, visto el acto de fecha 11 de enero de 2005 mediante el cual se ordena notificar a las partes, y por cuanto la parte accionada se encuentra domiciliada en el Estado Miranda, se ordena comisionar al Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, para que notifique al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio Zamora del Estado Miranda.

En fecha 07 de junio de 2005, se agrega a los autos las resultas de la comisión emanada del Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda.

En fecha 21 de julio de 2005, se dio cuenta a la Corte, se inicia la relación de la causa y se designó ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel y se fijó el lapso de 15 días de despacho para que la parte apelante presente el escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 27 de julio de 2005, los abogados Jorge Constantino Kiriakidis y Juan Pablo Livinalli, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los Nos. 50.886 y 47.910 respectivamente, en su carácter de apoderados del Municipio Zamora del Estado Miranda, consignaron escrito de fundamentación de la apelación.
Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

En fecha 24 de enero de 2006, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ.

En fecha 08 de febrero de 2006, se abrió el lapso de 05 días de despacho para la promoción de pruebas.

En fecha 17 de febrero de 2006, venció el lapso para la promoción de pruebas.

En fecha 20 de febrero de 2006, se difirió la oportunidad para fijar el acto de informes.

En fecha 02 de marzo de 2006, la abogado Zoraida Castillo de Cárdenas, actuando en su carácter de apoderada de la ciudadana Elvia Pantoja, solicitó el abocamiento de la causa.

En fecha 20 de marzo de 2006, se fijó el acto de informes para el día 17 de abril de 2006.

Siendo la oportunidad fijada se realizó el acto de informes, dejándose constancia de la comparecencia de la abogado Zoraida Castillo de Cárdenas y de la no comparecencia de la parte querellada.

En fecha 24 de abril de 2006, la Corte dijo “Vistos” y ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 17 de diciembre de 2003, la ciudadana ELVIA AGUSTINA PANTOJA JASPE, debidamente asistida por la abogado Zoraida Castillo de Cárdenas, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra los actos administrativos de efectos particulares dictados por el Municipio Zamora del Estado Miranda, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:

Señaló, que “En fecha dieciséis (16) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996) ingresé a La (sic) Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Miranda, en lo adelante identificada como La (sic) Alcaldía, donde ostenté por última vez, el cargo de SUPERVISORA DE SERVICIOS. Recientemente, fui retirada de dicho cargo, de la siguiente manera: PRIMERO: el 15 de julio de 2003 (…) la Cámara Municipal, autorizó al Alcalde para que declarara la reducción del personal debido a limitaciones financieras, a través del Acuerdo N° 003/2003, publicado en la Gaceta Municipal N° 057-2003 de fecha 17 de julio de 2003 (…) en adelante se identificará como “EL ACUERDO”. SEGUNDO: El Alcalde ordenó la reducción de personal por limitaciones financieras, mediante el Decreto N° 006/2003, de fecha 28 de julio de 2003 (…) en lo adelante identificado como “EL DECRETO” TERCERO: Como consecuencia de las decisiones a que se contraen tanto “EL ACUERDO” como “EL DECRETO” (…) y (sic) considerando que el cargo que ocupaba, de SUPERVISORA DE SERVICIOS quedó afectado y por consiguiente eliminado, fui pasada a situación de disponibilidad, mediante Resolución N° 103/2003, dictada por el Alcalde, en fecha 08 de septiembre de 2003 (…) en adelante identificaremos como “ACTO DE REMOCIÓN”; de lo cual fui notificada mediante oficio N° 1467/09/09/03 de fecha 09 de septiembre de 2003 (…) CUARTO: Posteriormente, fui retirada del cargo (…) mediante Resolución N° 158/2003, dictada por el Alcalde en fecha 13 de octubre de 2003 (…) e identificaremos como “ACTO DE RETIRO”, de lo cual fui notificada mediante oficio N° 1682/13/10/2003, de fecha 13 de octubre de 2003 (…)”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).

Dispuso que, “…Siendo el Alcalde quien ejerce la máxima autoridad para nombrar, remover o destituir al personal de La (sic) Alcaldía (…), es a él, a quien compete solicitar al Concejo Municipal la reducción de personal. Sin embargo, (…) no fue el (sic) sino el Director General de La (sic) Alcaldía (…) Carlos Morán Torres, quien solicitó al Concejo Municipal la autorización para decretar la reducción de personal (…); el Alcalde delegó en el ciudadano Morán Torres algunas atribuciones, más (sic) no la de solicitar reducción de personal. En consecuencia, el ciudadano Carlos Morán Torres (…) usurpó funciones intrínsecas del Alcalde (…) motivo por el cual deben (sic) declararse nula de nulidad absoluta, la solicitud de reducción de personal (…) y todos los actos derivados de ella (…) Y ASÍ PEDIMOS SE DECLARE”. (Mayúsculas y subrayado del original).

Alegó vicios de mérito, por cuanto el acuerdo y el decreto contienen argumentos que se contradicen y que por tal razón los hace inejecutables, además que entre el decreto y el acuerdo existe una diferencia de un millardo de bolívares y un año. También que es injustificable y extemporáneo que el acuerdo autorice al Alcalde la reducción de personal en el segundo semestre del año 2003, basados en la situación financiera que tenía la Alcaldía para el primer semestre del año 2002, según el informe y la opinión de la oficina técnica.

Arguyó que, “Tanto ‘EL ACUERDO’ como ‘EL DECRETO’, reflejan desviaciones de poder del gobierno municipal, puesto que aparentando ser ‘actos normales’ (…), lo que procuraron fue retirar a un grupo determinado de personas, entre los cuales se encuentra la querellante”. Continuó “…el 15 de julio de 2003, la Cámara Municipal, a través de ‘EL ACUERDO’ autorizó al Alcalde para reducir el personal debido a limitaciones financieras y el 17 del mismo mes y año, en Sesión Extraordinaria, aprobó veintiocho (28) nombramientos y creó treinta (30) cargos de obreros”. (Mayúsculas y negrillas del original)

Expresó que “…deben declararse nulos de nulidad absoluta EL ACTO DE REMOCIÓN y EL ACTO DE RETIRO, (…) por ser de ilegal ejecución; por violación al debido proceso, (…) y por inmotivación, en franca violación al artículo 18.5 de la Ley Orgánica de Procedimiento (sic) Administrativos Y ASÍ PEDIMOS SE DECLARE”. (Mayúsculas del original)

Continuó expresando que, “…dado que el Alcalde usurpó las funciones de la Cámara Municipal, al eliminar el cargo de la querellante, lo cual formó parte de las razones por las cuales la retiró de la administración municipal, debe declararse nulo tanto ‘EL ACTO DE REMOCIÓN’, como ‘EL ACTO DE RETIRO’ (…) Y ASÍ PEDIMOS SE DECLARE”. (Mayúsculas del original)

Señaló que, “…No hay motivación alguna en EL ACTO DE REMOCIÓN ni el ACTO DE RETIRO, que justifique la eliminación del cargo que ostentaba la querellante; todo lo cual, (…) la coloca en estado de indefensión. Por estas razones debe declararse la nulidad de la decisión de eliminar el cargo que ostentaba la querellante así como ‘EL ACTO DE REMOCIÓN’ y ‘EL ACTO DE RETIRO’, pues estos (sic) se basan en dicha decisión (…) Y ASÍ PEDIMOS SE DECLARE”. (Mayúsculas del original)

También señala que los actos de remoción y retiro carecen de motivación, alegando indefensión por no conocer las razones de hecho y derecho de la decisión. Y que el acto de retiro viola el debido proceso, denunciando que no hubo diligencia por parte de la Oficina de Personal para reubicarla, y en consecuencia solicita la nulidad de dichos actos.

Finalmente solicita que, “… se admita y tramite la querella y se declare con lugar en la definitiva, con expresa condenatoria en costas. Se declare la nulidad de ‘EL ACUERDO’, ‘EL DECRETO’, ‘EL ACTO DE REMOCIÓN’ y la decisión o vía de hecho, que eliminó el cargo que ostentaba la querellante (…), en caso de que dicho cargo hubiese sido efectivamente eliminado. Para el caso que no se acuerde la nulidad de ‘EL ACUERDO’ y ‘EL DECRETO’, solicitamos su desaplicación (…). Y, en consecuencia, se ordene la reincorporación de la querellante, al cargo que ostentaba (…) ”. (Mayúsculas del original)

Por último, solicita como pedimento subsidiario que, “…En el supuesto negado que este Tribunal declare sin lugar la querella, solicitamos ordene el pago inmediato de la suma de UN MILLÓN SETECIENTOS SESENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS BOLÍVARES CON TREINTA Y OCHO CÉNTIMOS (…) monto que por concepto de prestaciones sociales se le adeuda a la querellante (…)”. (Mayúsculas del original)

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 31 de mayo de 2004, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia en los siguientes términos:

“…Al respecto observa el Tribunal, que tal como lo señalara la propia accionante, tanto el Acuerdo, como el Decreto son actos administrativos de efectos particulares, y por tanto su lapso de impugnación vía querella es de tres meses, (…) de allí que siendo que en el presente caso fueran publicados en la Gaceta Municipal del Municipio Zamora del 17 de julio de 2003 y del 28 de julio, respectivamente, la pretensión de nulidad contra los mismos resulta caduca, razón por la cual se desecha, y así se decide.
En cuanto a la solicitud de desaplicación de los referidos instrumentos normativos, el Tribunal advierte que el control difuso es un deber de rango constitucional que tiene el juez de desaplicar en un caso concreto una norma que contraríe las normas y principios constitucionales, y en el presente caso no se evidencia que la aludida normativa sea violatoria de la Constitución, razón por la cual debe desecharse la presente solicitud, y así se declara.
(…) aduce la querellante, que se le vulneraron sus derechos, al no notificarle el momento en que su cargo fue eliminado, ni los motivos de hecho, ni los fundamentos legales que sirvieron de base para eliminar dicho cargo. Alega que nunca pudo recurrir de esa ilegal decisión (…)
(…) a tales alegatos, observa este Juzgado que la regulación de la reducción de personal se encuentra desarrollada en el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, aún vigente y en éste, no hay obligación de la administración de informar la eliminación del cargo, por tratarse de una consecuencia de la reducción de personal (…), lo que no puede hacerse por exigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 78) es proveer esos cargos en el mismo año fiscal, lo cual no se evidencia que ocurriera en este caso.
(…) en un proceso tan delicado y con consecuencias tan dramáticas para los funcionarios como lo es la reducción de personal se debe cumplir con un mínimo sentido de motivación y justificación probatoria (…).
(…) no puede este Juzgado desconocer que, para la Administración llevar a cabo una reducción de personal, su actuación deberá estar motivada y legalmente justificada.
(…) conforme lo dispone el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, debe acompañarse de un Informe Técnico que justifique la medida y que se acompañe además el expediente administrativo del funcionario. En el caso concreto, no hay existencia en autos de las pruebas que lleven a justificar o demostrar que, efectivamente, el Municipio querellado actuó apegado a la normativa legal que regula ese tipo de acto, razón por la cual procede la nulidad de los actos administrativos de remoción y el de retiro que en consecuencia se dictó, y así se declara.
Como consecuencia (…) y con el objeto de restituir la situación jurídica infringida debe el Tribunal ordenar la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba (…) con el pago de los sueldos y demás remuneraciones que no impliquen la prestación efectiva del servicio, dejadas de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo. Así se decide.
En cuanto a la solicitud de las demás remuneraciones que le corresponden, el Tribunal debe negarla (sic) por genérica (sic) e Imprecisa (sic), toda vez que no están determinadas en los términos que establece el numeral 3 del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara.
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana ELVIA AGUSTINA PANTOJA JASPE, asistida por la abogado ZORAIDA CASTILLO DE CÁRDENAS, antes identificadas, contra el MUNICIPIO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, y en consecuencia:
1° SE DECLARA la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones números 103/2003 y 158/2003, por medio de los cuales se remueve y posteriormente se retira a la accionante de la Administración.
2° SE ORDENA la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba (…).
3° SE NIEGA la pretensión de nulidad del Acuerdo N° 003/2003 publicado en la Gaceta Municipal N° 057-2003 de fecha 17 de julio de 2003 (…), la nulidad del Decreto 006/2003 de fecha 25 de julio de 2003, publicado en la Gaceta Municipal N° 064-2003, de fecha 28 de julio de 2003 (…), así como el resto de las pretensiones de la querellante de conformidad con lo establecido en la motiva del presente fallo (…)”. (Mayúsculas y negrillas del original)

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 27 de julio de 2005, los abogados JORGE KIRIAKIDIS Y JUAN PABLO LIVINALLI, en su carácter de apoderados judiciales del Municipio Zamora del Estado Miranda, consignaron escrito de fundamentación de la apelación en los siguientes términos:

Señalaron que, “…Juzgado Superior declaró con lugar las impugnaciones que hiciera la querellante en contra de los actos de ejecución individual del proceso de reducción de personal, y concretamente, de la remoción y retiro de la querellante, debido a que – aparentemente- dichos actos no se encontraban debidamente motivados y que a los mismos no se acompañó un informe sobre la reducción de personal (…)”.

Denunciaron que, “… El fallo apelado incurre – en los razonamientos por los que acuerda la nulidad de los actos de remoción y retiro de la querellante y que son objeto de la presente apelación – en un evidente error, cuando afirma que – a pesar de que el procedimiento previo de reducción de personal fue correctamente tramitado- los actos por los que el mismo se ejecuta en la querellante se encuentran viciados de inmotivación, es decir, que no señalan las razones por las que la remoción y retiro han procedido”.

Expresaron que, “…tal afirmación es inexacta, pues en los actos en cuestión se indica la única motivación posible en estos casos de reducción de personal, a saber, que esas medidas han sido dictadas a consecuencia de la reducción de personal tramitada conforme a la ley y autorizada por los organismos competentes (…). De este modo, los actos anulados por una supuesta inmotivación se encuentran perfectamente motivados, y así pedimos (…) sea declarado”.

Arguyeron que, “…el fallo impugnado parece entender que la motivación de los actos de remoción y retiro – en casos de reducción de personal – deben reproducir el contenido del informe de justificación de la medida de reducción de personal. Apreciación ésta que no se compadece con la realidad normativa, (…) la elaboración de tal informe es un requisito esencial del proceso de reducción de personal. (…) no es un requisito de forma de los actos de remoción y retiro dictados en ejecución de la reducción de personal”. (Negrillas del original)

Indicaron que, “A todo evento, es conveniente señalar que el proceso de reducción de personal si cumplió –como lo señala el a quo- con todos los pasos y pautas procesales que señala la legislación vigente, y de modo muy especial, si cuenta con las autorizaciones y los informes de justificación de la medida de reducción (…)”. (Negrillas del original)

Finalmente señalaron que, “…no podía el a quo anular la remoción y el retiro por una supuesta inmotivación (…), toda vez que los actos en cuestión SI EXPRESAN LOS MOTIVOS DETERMINANTES de los mismos, e igualmente es un error considerar que tal inmotivación existe por no mediar un supuesto informe, ya que ese informe de justificación (i) si existe y (ii) no existe obligación alguna de reproducir o acompañar tal informe a los actos de remoción y retiro”. (Mayúsculas del original)

Por último solicitaron que, “…(1) se declare con lugar la apelación interpuesta y en consecuencia, (2) se revoque la sentencia apelada, en aquello que es contraria a nuestra representada, y (3) se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto (…) y que en consecuencia se confirmen dichos actos”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Como primer punto, debe este Órgano Colegiado pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.

El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 110. “Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.”

En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. PROCOMPETENCIA, delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.

Aunado a lo anterior, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta. Así se declara.

Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente apelación, se pasa a decidir la misma, en los siguientes términos:

Expresó el apelante que el juzgado a quo no podía anular la remoción y retiro basado en supuesta inmotivación, señalando que los actos si expresan los motivos determinantes para la remoción y el retiro.

En este sentido, observa ésta Corte que la disposición de reducción de personal que le permite a la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal el retiro de los funcionarios públicos de carrera a su servicio, puede atender a cualquiera de las razones establecidas en el artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tales como limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa o razones técnicas.

El establecimiento de la medida de reducción de personal, implica por parte de la Administración el cumplimiento de una serie de pasos con fines de salvaguardar el derecho a la estabilidad de los funcionarios públicos de carrera en el desempeño de sus cargos, establecido en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Así pues, el Juzgado a quo en su sentencia señala que la regulación de la reducción de personal se encuentra desarrollada en el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa aún vigente y que en la misma no existe obligación de la Administración de informar la eliminación del cargo, por tratarse de una consecuencia de la reducción de personal. Así mismo, establece que según lo dispone el referido Reglamento, la solicitud de reducción de personal debe acompañarse de un informe que justifique la medida y que en el caso concreto no hay existencia en autos de las pruebas que lleven a justificar que efectivamente el Municipio actuó apegado a la normativa legal, razón por la cual en opinión del a quo procede la nulidad de los actos de remoción y retiro.

En relación a esta afirmación la parte apelante señala que el fallo apelado incurre en un evidente error al señalar que a pesar de que el procedimiento previo de reducción de personal fue tramitado correctamente los actos por los que el mismo se lleva a cabo en el caso de la querellante se encuentran viciados de inmotivación.

Esta Corte observa, que el Juzgado comete un error al señalar que la Administración para llevar a cabo una reducción de personal su actuación deberá estar motivada y justificada, toda vez que, en opinión de esta Corte, la motivación existe pero resulta insuficiente, debido a que el acto administrativo no expresa brevemente las razones que sirvieron de fundamento para llevar a cabo la referida reducción de personal, es decir, la misma no expresa que cargos van a ser eliminados y el por qué de la eliminación, si bien es cierto, que existe el Informe que señala el artículo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, que debe acompañarse a la solicitud de reducción de personal inserto en los folios 75 al 78 del expediente, el mismo no es completo, por cuanto no se señala de manera expresa, tal como se mencionó los cargos a ser eliminados y el por que de la eliminación de esos cargos y no de otros, así como tampoco se incluye el proyecto de reestructuración del Organismo, es decir, aquel que exprese como va a quedar el mismo luego de la eliminación de los cargos.

En relación a este punto, este Órgano Jurisdiccional ha establecido que en aquellos casos de reducción de personal por limitaciones financieras, la Administración tiene la obligación de elaborar además de un informe de carácter técnico que analice las circunstancias de origen jurídico, económico y funcional existentes en el órgano o ente, un proyecto de reestructuración que debe contener la nueva estructura organizativa con la implementación del plan de reestructuración que se pretende alcanzar, que incluya los recursos humanos necesarios para alcanzar el buen funcionamiento del organismo con base en la estructura propuesta. De la misma manera, se ha establecido que la Administración tienen la obligación de señalar por qué ciertos cargos y no otros, son los que se van a eliminar, para así, evitar que el derecho a la estabilidad de los funcionarios públicos se vea afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir sin ningún tipo de motivación, con graves efectos para los funcionarios. Al respecto citamos la Sentencia Nro. 748 de fecha 02 de mayo de 2001, de esta Corte, que señala:

“…el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, opinión de la oficina técnica, presentación de solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente la remoción y el retiro. Es decir, que aunque el Ejecutivo Nacional o la Asamblea Nacional introduzcan modificaciones presupuestarias y financieras o acuerden la modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa de un organismo, para que el retiro sea válido, no puede el mismo tener como fundamento únicamente las autorizaciones legislativas o los Decretos Ejecutivos, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento establecido en los artículos (…) 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.
(…) considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, con la finalidad de delimitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho de estabilidad que gozan dichos funcionarios.
(…) el Organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación (…)”. (Resaltado de esta Corte)

También la Sentencia de fecha 21 de octubre de 2001 Nro. 2001-2709 en el caso Carmen Flores Morillo Vs. Ministerio de Agricultura y Cría señala al respecto:

“…Es necesario para esta Corte señalar que una de las causales de retiro de la Administración Pública prevista en el artículo 53 de la LCA es la reducción de personal, esta causal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir tanto con el procedimiento previsto en los artículos 118 y 119 de su Reglamento General, así como también debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo estos elementos un limite a la discrecionalidad del ente administrativo que aplica la medida. Así encuentra esta Corte que la distancia entre la ‘discrecionalidad’ y la ‘arbitrariedad’ viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados (...)”. (Resaltado de ésta Corte)

Por lo antes expuesto, es forzoso para esta Corte declarar SIN LUGAR la apelación intentada por los apoderados judiciales especiales del Municipio Zamora del Estado Miranda, por cuanto los actos administrativos no cumplieron con todos los pasos o formalidades necesarias para cumplir con el proceso de reducción de personal y de reestructuración de la Alcaldía, lo cual es necesario para asegurar la estabilidad de los funcionarios de carrera. Por lo tanto, esta Corte Confirma el fallo apelado con la reforma establecida en el presente fallo. Y así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del Recurso de Apelación interpuesto
por los abogados JORGE KIRIAKIDIS y JUAN PABLO LIVINALLI., actuando en su carácter de apoderados especiales del MUNICIPIO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, contra la sentencia dictada en fecha 31 de mayo de 2004, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declaró Parcialmente con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesta por la ciudadana ELVIA AGUSTINA PANTOJA JASPE, debidamente asistida por la abogado ZORAIDA CASTILLO DE CÁRDENAS, por solicitud de nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro dictados por la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA.

2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.

3.- SE CONFIRMA la sentencia apelada, con la reforma indicada en la parte motiva de este fallo.

Publíquese, regístrese, notifíquese, remítase al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente

La Secretaria Accidental,

YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ

Exp. N° AP42-R-2004-000880
NTL/

En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

La Secretaria Accidental,

La Juez AYMARA VILCHEZ SEVILLA, salva su voto en la decisión que antecede por disentir del criterio expresado por la mayoría sentenciadora, en la cual se confirmó el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 31 de mayo de 2004, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Elvia Agustina Pantoja Jaspe, asistida de abogado, contra la Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Miranda.

i) En el presente caso se intentó una querella funcionarial contra los actos administrativos de pase a situación de disponibilidad -remoción- y posterior retiro de la Alcaldía antes referida, por considerar que dichos actos no estuvieron motivados lo cual ocasionó la indefensión de la querellante, pues la Administración Municipal llevó a cabo un proceso de reducción de personal debido a limitaciones financieras, sin justificar la eliminación del cargo desempeñado por la recurrente.

Por su parte, el a quo al decidir la controversia, declaró nulos los actos impugnados por considerar que no existían en autos pruebas suficientes que demostraran que la Administración actuó ajustada a la normativa legal que regula la reducción de personal.

En este sentido, se observa que la mayoría sentenciadora confirmó la sentencia de la cual se disiente expresando que el a quo cometió un error al señalar que la Administración “para llevar a cabo una reducción de personal su actuación deberá estar motivada y justificada, toda vez que, en opinión de esta Corte, la motivación existe pero resulta insuficiente, debido a que el acto administrativo no expresa brevemente las razones que sirvieron de fundamento para llevar a cabo la referida reducción de personal…” . (Resaltado de la Disidente).

De lo anterior se desprende claramente la confusión en la que se incurre en el fallo del que hoy se disiente, pues la motivación de los actos administrativos de remoción y posterior retiro, como consecuencia de una medida de reducción de personal, no conlleva necesariamente la inmotivación del procedimiento para llevar a cabo la referida medida, toda vez que estamos frente a dos situaciones distintas: i) los actos de remoción y retiro y; ii) el procedimiento de reducción de personal.
Así, por un lado, es importante destacar que ha sido criterio reiterado tanto de esta Corte como de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia que el acto administrativo que describa brevemente las razones o motivos que sirvieron para apreciar los hechos se considera motivado si la parte afectada ha podido ejercer a plenitud las defensas de sus pretensiones, permitiendo así también al Tribunal competente el control judicial del acto. En tal sentido, la motivación de los actos administrativos de efectos particulares no requiere una exposición analítica y extensa, pues una decisión administrativa puede considerarse motivada cuando ha sido decidida con fundamento en hechos o datos que consten en el expediente administrativo, es decir, cuando no existan dudas acerca de lo debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión. (Ver sentencia Nº 318 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 07 de marzo de 2001).

Por ello, es suficiente que la motivación sea suscinta pero informativa o incluso en algunos casos basta con la cita de la norma aplicada para que el acto administrativo este motivado, pues lo sucinto, breve o “insuficiente” no significa per se inexistencia o “falta de motivación”. Por tanto, la inmotivación sólo determinará la nulidad del acto administrativo si no resulta posible conocer de manera alguna los motivos fácticos y jurídicos de la decisión, lo que no sucede en el presente caso, pues del contenido del acto impugnado se desprenden claramente los motivos que tuvo la Administración para dictar la remoción.

En efecto, la querellante fue afectada por la medida de reducción de personal debido a limitaciones financieras debidamente aprobada por el Concejo Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda mediante Acuerdo Nº 003-2003 de fecha 15 de julio de 2003, publicado en Gaceta Municipal Nº 057/2003 del 17 de julio del mismo año y, de conformidad con lo establecido en el artículo 78, numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón por la cual, en opinión de esta disidente, el acto administrativo impugnado de pase a disponibilidad de la querellante -remoción- estaba motivado.

En segundo lugar, esta Corte ha sostenido que para llevar a cabo el proceso de reducción de personal, la Administración debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del ente administrativo de que se trate, encontrándose esta manera, la diferencia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” la cual viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados, lo cual significa entonces, que la Administración para llevar a cabo una reducción de personal, deberá estar motivada y legalmente justificada, pues de ella dependerá un gran número de funcionarios que se verán afectados en su derecho a la estabilidad.

De todo lo anterior se evidencia, tal y como se señaló supra, que la aseveración efectuada por la mayoría sentenciadora, no se corresponde con lo que realmente fue decidido por el sentenciador de instancia, ya que éste consideró, no que hubiere inmotivación en el acto administrativo de pase a situación de disponibilidad, sino que no existían en autos pruebas que le permitieran verificar la actuación de la Administración para llevar a cabo el proceso de reducción de personal, esto es, no comprobó que se hubieran llevado a cabo todos los pasos para efectuar la referida reducción de personal.
ii) Adicionalmente, también se afirma en la sentencia objeto de disenso, que existe el informe técnico que exige el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (aún vigente) pero que el mismo resulta insuficiente, pues no contiene o señala de forma expresa los cargos a ser eliminados y la razón de la eliminación de dichos cargos, lo cual a criterio de quien disiente no se corresponde con lo que realmente debe contener el informe técnico, pues éste sólo se circunscribe a detallar pormenorizadamente las circunstancias por las cuales ha de llevarse a cabo el proceso de reducción de personal y, en el caso que la misma sea motivada a limitaciones financieras, como ocurre en el presente caso, debe contener la indicación de la insuficiencia presupuestaria por un traspaso de créditos presupuestarios o por la reducción del presupuesto ordenada por el Alcalde del Municipio de que se trate (previa autorización de la Cámara Municipal), lo cual podría conducir a una insuficiencia en la partida de gastos de personal de un organismo, imposibilitando así el pago de los sueldos de un determinado número de funcionarios públicos.

Significa entonces, a criterio de quien disiente, que el informe técnico a que se refiere el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuando se trate de limitaciones financieras, no requiere que en él se incluya el listado de los cargos que van a ser eliminados o el resumen de los funcionarios afectados por la medida, por el contrario, tal requisito sólo es indispensable (artículo 119 eiusdem) cuando la causal sea con base en cambios en la organización administrativa o modificación de los servicios, esta última eliminada en la Ley del Estatuto de la Función Pública y sustituida por razones técnicas o supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente.

iii) De la misma manera, se observa nuevamente en el fallo objeto de disenso, que la mayoría sentenciadora declara sin lugar la apelación interpuesta por la representación de la Alcaldía querellada “por cuanto los actos administrativos no cumplieron con todos los pasos o formalidades necesarias para cumplir con el proceso de reducción de personal y de reestructuración de la Alcaldía…”.

Esta declaratoria, a criterio de quien disiente, resulta a todas luces infundada, pues en el presente caso no se trata de una reducción de personal fundamentada en una reestructuración, sino debida a limitaciones financieras, causales totalmente disímiles, ya que la reestructuración es originada por cambios en la organización administrativa, lo cual significa la reasignación de funciones y actividades en una o varias unidades como respuesta de análisis y estudios de racionalización del trabajo, mientras que las limitaciones financieras, tal y como antes se indicó, conlleva la insuficiencia presupuestaria del ente u órgano que se trate.

Aunado a lo anterior, cabe señalar que no son lo actos administrativos de pase a situación de disponibilidad -remoción- y posterior retiro los que deben cumplir con el proceso de reducción de personal, sino que ellos son la consecuencia de dicho proceso y, es éste el que debe cumplir con todos los requisitos de Ley, mientras que los primeros deben cumplir con los requisitos de todo acto administrativo tal y como lo prevé la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Ahora bien, consta en autos Acuerdo Nº 003-2003 de fecha 15 de julio de 2003, publicado en Gaceta Municipal Nº 057/2003 del 17 de julio del mismo año, mediante el cual el Concejo Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda aprobó medida de reducción de personal debida a limitaciones financieras. Asimismo Decreto Nº 006/2003, publicado en Gaceta Municipal Nº 064-2003 del 28 de julio de 2003, mediante el cual el Alcalde del referido Municipio decreta la reducción de personal.

Igualmente cursa a los autos (folios 75 al 78 y 83) copias certificadas del informe técnico relativo a la reducción de personal fundamentada en las limitaciones financieras por las que estaba atravesando la Alcaldía recurrida. De la misma manera, cursa en el expediente actos administrativos de pase a situación de disponibilidad y posterior retiro de la hoy querellante (folios 34 al 419).

Así, riela al expediente administrativo de la recurrente (folios 19 al 42 y 50 al 52) oficios dirigidos a las diferentes Alcaldías del Estado Miranda, solicitando la reubicación de los funcionarios afectados por la medida de reducción de personal, entre los cuales se encuentra la recurrente, todos ellos con sus respectivas respuestas indicándosele al Municipio la imposibilidad de reubicar a los referidos funcionarios.

Como corolario de lo anterior y, visto que de la revisión exhaustiva del expediente se constata, que la Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Miranda si llevó a cabo el proceso de reducción de personal debido a limitaciones financieras, cumpliendo para ello con lo previsto tanto en la Ley del Estatuto de la Función Pública como en lo establecido en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, considera esta Disidente que la apelación interpuesta por la representación de la Alcaldía querellada debió ser declarada con lugar, revocar el fallo y, en consecuencia, sin lugar el recurso incoado por la ciudadana Elvia Agustina Pantoja Jaspe.

Es pues, en los términos que anteceden, que se deja expuesto el criterio de la disidente frente a la mayoría sentenciadora.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
(Disidente)

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

La Secretaria Accidental,

YULIMAR GÓMEZ MUÑOZ

AP42-R-2004-000880
AGVS