JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-001317
En fecha 16 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1226-04 de fecha 4 de octubre de 2003, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana WENDY MORENO, titular de la cédula de identidad N° 11.990.224, asistida por el abogado Daniel Buvat, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.421, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA MUNICIPAL DE CHACAO.
La remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación ejercida por el abogado Daniel Buvat, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 20 de enero de 2004, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 21 de marzo de 2006, se dio cuenta a la Corte, se inició la relación de la causa, se designó ponente a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante consignara su escrito de fundamentación de la apelación.
El 5 de abril de 2006, el apoderado judicial de la recurrente consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 28 de abril de 2006, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 5 de mayo del mismo año, sin que las partes hicieran uso de su derecho.
En fecha 16 de octubre de 2006, se celebró el acto de informes, el 17 del mismo mes y año, se dijo “Vistos” y se pasó el expediente a la Juez ponente.
Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previas las consideraciones siguientes:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado el 22 de agosto de 2003, la ciudadana Wendy Moreno, asistida por el abogado Daniel Buvat, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra los actos administrativos de remoción y retiro, de fecha 30 de mayo de 2003 y 1° de julio de 2003, respectivamente y signados con los Nros. 150-2003 y 168, respectivamente, dictados por el Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, en el cual señaló lo siguiente:
Que fue notificada de la decisión de removerla del cargo de Secretaria Ejecutiva que venía desempeñando en el Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, sobre una pretendida aplicación de una Reducción de Personal basada en lo previsto en los artículos 4 y 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, fundamentada en una pretendida limitación financiera que supuestamente afectaba a la referida institución, la cual fue aprobada mediante Resolución de la Junta Directiva publicada en Gaceta Municipal del Municipio Chacao N° 4545, de fecha 28 de mayo de 2003 y autorizada por el Concejo Municipal de Chacao, publicado en Gaceta Oficial N° 4549, de fecha 30 de mayo de 2003.
Que de dichos actos podía evidenciarse en términos reiterados el uso de la expresión reconducción y ajuste presupuestario, los cuales no guardaban relación con la invocada causal de limitación financiera, en la que se fundamentó el acto de remoción.
Que no fueron agotadas las formalidades previas para la declaración de las limitaciones financieras, que se fundamenten en una disminución objetiva de los ingresos presupuestados para el ejercicio fiscal 2003 en el Municipio Chacao, y particularmente de los ingresos presupuestados a favor del Instituto de Policía Municipal de Chacao, conforme a las previsiones de los artículos 134, último aparte de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con los artículos 43 y 62, respectivamente, de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público.
Que los actos impugnados adolecían del vicio de falso supuesto, ya que fueron fundamentados en la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo que debía aplicarse la Ordenanza de Carrera Administrativa de los Funcionarios al servicio de la Municipalidad de Chacao, la cual exhorta a dictar los artículos 153 y 155 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Que la Ordenanza de Carrera Administrativa aplicable al personal no policial del Municipio Chacao, claramente establece que el procedimiento de reducción de personal será nombrado por el Reglamento de dicha Ordenanza, el cual no ha sido dictado; razón por la cual la remoción del personal aplicando la ley nacional de forma supletoria se traduce en una desviación de poder.
Que no se llevó a cabo el procedimiento legalmente establecido, por cuanto las formalidades a las que está sometido el manejo presupuestario de un Instituto Autónomo, deben ser observadas conforme a las normas que legalmente están diseñadas en protección de los principios de transparencia de la Administración Pública.
Que la Administración incurrió en el vicio de desviación de poder al dictar los actos administrativos impugnados, por cuanto a pesar de las pretendidas limitaciones financieras no han impedido que el Ente querellado efectuare nuevos ingresos en la plantilla de personal, ni que aumentara los sueldos al personal policial, ni que limitara las compras de activos en dicha institución.
Finalmente, solicitó que fuese declarado con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y, consecuentemente, se anularan los actos de remoción y retiro; asimismo, requirió que se ordenara su reincorporación y el pago de todas aquellas bonificaciones apreciables económicamente, en especial las contenidas como derechos objetivos del funcionario público municipal en el artículo 28 de la Ordenanza de Carrera Administrativa.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
El 20 de enero de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que de los autos se desprendía que se habían llenado todos los trámites procedimentales previos para la declaración de limitaciones financieras, ya que se dio cumplimiento a lo establecido en los artículos 132 y 134 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, quedando así desestimado el alegato esgrimido por la parte actora.
Que de los elementos probatorios que cursaban en autos podía concluirse que el fundamento de hecho utilizado por la Administración para la reducción de personal fueron las limitaciones financieras declarada por la Junta Directiva del Instituto, lo que constituía la causa de ese proceso de reducción de personal, evidenciándose que el acto contenía un fundamento de hecho determinado.
Que a través de los medios probatorios que existían en autos se pudo comprobar que el Instituto querellado no incurrió en el vicio de falso supuesto, puesto que se cumplió con las formalidades establecidas en la Ley para llevar a cabo la reducción de personal fundamentada en limitaciones financieras, de conformidad con lo previsto en el artículo 78, ordinal 5° de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Que quedó demostrado cual era el fin perseguido por la Administración al dictar el acto administrativo de remoción y posterior retiro, en virtud de que la Administración procedió conforme a derecho; razón por la cual no se evidenciaba que se hubiere incurrido en el vicio de desviación de poder.
Que ante la inexistencia del Reglamento al que aludía la parte querellante, es factible la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual regula la reducción de personal; sostuvo además que en la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público no establece procedimiento alguno en los casos de reducción de personal, por cuanto esa legislación sólo se limita a establecer la ejecución presupuestaria de los Estados y de los Municipios; motivo por el cual desestimó el alegato relativo a la violación del procedimiento legalmente establecido.
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
Mediante escrito de fecha 5 de abril de 2006, el abogado Daniel Buvat, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Wendy Moreno, consignó escrito de fundamentación de la apelación, en el cual señaló lo siguiente:
Que la decisión apelada resultaba manifiestamente afectada de los vicios de falta de aplicación de la ley, errada interpretación de la ley y silencio de pruebas.
Que “…la labor interpretativa del fallo apelado erró respecto a los efectos, alcances e inteligencia que le atribuye el artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y al hecho no discutido de que en la jurisdicción del Municipio Chacao existe una Ordenanza que norma la Carrera Administrativa, y cuyo texto sujeta a la sanción de un Reglamento que jamás fue dictado, el procedimiento a seguir para los casos de reducción de personal; con lo que la motiva el fallo apeldo, (sic) en particular la vertida en el folio 7 de la decisión apelada, ha obviado en detrimento del principio in dubio pro operario (de fuente expresa y rango constitucional), el análisis hermenéutico de la regulación de Carrera Administrativa Funcionarial Municipal vertidos desde el ordenamiento constitucional y desarrollado a través de la entonces Ley Orgánica de Régimen Municipal y que finalmente se materializa a través de la Ordenanza de Carrera Administrativa vigente en el Municipio Chacao…”.
Que “…la apelada deja de aplicar las regulaciones de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público respecto al procedimiento previo para la asunción del acto declarativo de la pretendida “Limitación Financiera”, so pretexto de que dicha ley ´establece (sic) procedimiento alguno a seguir para el caso de reducción de personal´…”.
Que “…sobre el particular, convenimos con la Honorable Juzgadora de Instancia que la mencionada Ley Orgánica no regula ´el procedimiento a seguir en caso de reducción de personal´, PUES NO PODRÍA HACERLO, sino que antes bien REGULA LA CAUSA Y PROCEDIMIENTO QUE ORIGINA LA REDUCCIÓN DE PERSONAL, CUANDO ESTÁ FUNDAMENTADA EN LIMITACIONES FINANCIERAS…”. (Mayúsculas, Negrillas y Subrayado del Texto).
Que “…incurre también el fallo apelado en la irregularidad denominada en Doctrina (sic) procesal como ´Falsa Aplicación de la Ley´, al atribuirle a la fuente normativa invocada un sustento al dispositivo, una inteligencia, alcance o efecto que realmente no tiene, distorsionando así su verdadero sentido. Desde esa perspectiva el fallo apelado asume que el procedimiento a seguir para la Reducción de Personal era exclusivamente el previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que se limita a señalar la legitimidad del Retiro de Funcionarios por reducción de Personal ´aprobada por los Concejos Municipales´…”.
Que “…consecuentes con la ilustración jurisprudencial, reiteramos que el presente vicio se hace patente cuando el fallo apelado desatiende que el Artículo 64 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, señala claramente que los principios y disposiciones establecidos para la administración financiera nacional regirán la de los Municipios, en cuyo caso ERA APLICABLE para la determinación y declaración de las pretendidas ´limitaciones financieras´ supuestamente padecidas por el Municipio Chacao, lo previsto en los artículos 43 eiusdem y 134 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal…”. (Mayúsculas y Subrayado del Texto).
Que “…debemos advertir que el fallo apelado incurrió en el vicio de silencio de pruebas, puesto que de una simple lectura PUEDE APRECIARSE QUE SOLO (sic) RAZONÓ EN DERECHO, mas (sic) sin embargo no se detiene a examinar de dónde o qué elementos objetivos probatorios fueron apreciados para demostrar que las denunciadas vulneraciones a cualesquiera proceso que regulen la asunción de la medida de Reducción de Personal, fueron cumplidos…”. (Mayúsculas del Texto).
Finalmente, solicitó se declarara con lugar la apelación interpuesta y, consecuentemente, el recurso contencioso administrativo funcionarial y se ordenara la reincorporación de su mandante y el pago de todos los sueldos dejados de percibir desde su ilegal remoción hasta su definitiva reincorporación.
IV
DE LA COMPETENCIA
En torno a la competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer en Alzada de las pretensiones recursivas interpuestas con ocasión de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Regionales con competencia afín, es preciso referirse al contenido del artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que a texto expreso dispone:
“…Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”. (Negrillas de la Corte).
Con fundamento en la disposición ut supra mencionada, concluye esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que tiene competencia para conocer -en tanto Alzada natural- del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte recurrida contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 20 de enero de 2004. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional, pasa a pronunciarse sobre la apelación interpuesta y, al respecto observa:
La parte apelante en su confuso escrito denunció que el Juzgado a quo había incurrido en el vicio de errónea interpretación de una norma jurídica, falta de aplicación de una norma jurídica, falsa aplicación de una norma jurídica y en silencio de pruebas.
En tal sentido, resulta oportuno aclarar que la errónea interpretación de una norma jurídica, falta de aplicación de una norma jurídica y falsa aplicación de una norma jurídica son vicios imputables a la sentencia cuando se recurre en casación; así el artículo 313, ordinal 2° del Código de Procedimiento Civil, establece que:
“…Se declarará con lugar el recurso de casación:
(…Omissis…)
2º Cuando se haya incurrido en un error de interpretación acerca del contenido y alcance de una disposición expresa de la ley, o aplicado falsamente una norma jurídica; cuando se aplique una norma que no esté vigente, o se le niegue aplicación y vigencia a una que lo esté; o cuando se haya violado una máxima de experiencia…”. (Negrillas de la Corte).
No obstante, aún cuando en nuestro ordenamiento jurídico no está prevista la figura de la casación en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atendiendo a los principios de orden constitucional y legal relativos a la justicia sin formalidades, a la tutela judicial efectiva, acceso a la justicia y principio de la doble instancia, pasa esta Corte a pronunciarse sobre los vicios denunciados ante esta Alzada y, en tal sentido, observa:
Alegó el apelante que el Juzgador de primera instancia había incurrido en el vicio de errónea interpretación, agregando al efecto, que el artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública había sido interpretado erróneamente.
Ahora bien, la errónea interpretación de una norma jurídica se produce cuando el operador de justicia, en este caso, el sentenciador atribuye a la norma un sentido y alcance distinto al previsto por ella. Así, según dicha definición dada reiteradamente por la jurisprudencia patria, se requiere la denuncia de una norma jurídica y, en el caso de autos, ha sido la prevista en el artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual señala lo siguiente:
“…La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, lo que comprende:
1. El sistema de dirección y de gestión de la función pública y la articulación de las carreras públicas.
2. El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, capacitación y desarrollo, planificación de las carreras, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencia, valoración y clasificación de cargos, escalas de sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el retiro…”. (Negrillas de la Corte).
Sobre la referida disposición normativa el Tribunal a quo indicó lo siguiente:
“…Al respecto cabe destacar que la Ley del Estatuto de la Función Pública es aplicable a los Municipios por así disponerlo el artículo 1 de la Ley antes mencionada, el texto de los artículos 153 y 152 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal invocados por la querellante indican en principio que el sistema de administración de personal será establecido por el municipio pero hace la acotación de que ´a menos que exista uno nacional al cual deba afiliarse al personal municipal´ ante esta indicación y ante la ausencia del reglamento denunciado por la querellante, es imperativo pensar que la Ley Nacional aplicable es la Ley del Estatuto de la Función Pública…”. (Negrillas de la Corte).
De la simple lectura de la norma in commento y del extracto de la sentencia transcrita, puede evidenciarse claramente que la Ley del Estatuto de la Función Pública tiene como ámbito de aplicación a la Administración Pública Municipal, lo cual se traduce en que lo concerniente al sistema de administración de personal, incluyendo -claro está- el retiro de los funcionarios. Así las cosas, esta Corte observa que la interpretación dada por el Juzgado a quo sobre la aplicabilidad de la Ley del Estatuto de la Función Pública a los funcionarios municipales, en nada contradice la referida disposición, por el contrario, interpretándola correctamente es que se llegó a esa conclusión; más aún cuando el artículo 153 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable al caso de autos ratione temporis, efectivamente señala:
“…El Municipio o Distrito deberá establecer un sistema de administración de personal que garantice la selección, promoción y ascenso por el sistema de mérito; una remuneración acorde con las funciones que se desempeñen; estabilidad en los casos y un adecuado sistema de seguridad social, a menos que exista uno nacional, al cual debe afiliarse obligatoriamente el personal municipal o Distrital…”.
Ergo concluye esta Corte, que el Tribunal de la causa no erró en la interpretación del artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública; de allí que deba desestimarse el alegato de la parte apelante. Así se decide.
Por otro lado, denunció el apoderado judicial de la apelante que el fallo apelado “…desatiende que el Artículo 64 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, señala claramente que los principios y disposiciones establecidos para la administración financiera nacional regirán la de los Municipios, en cuyo caso ERA APLICABLE para la determinación y declaración de las pretendidas “limitaciones financieras” supuestamente padecidas por el Municipio Chacao…”.
Sobre lo esgrimido, observa esta Corte que el apelante confunde en su escrito de fundamentación de la apelación, el vicio de falsa aplicación de una norma jurídica, falta de aplicación de una norma jurídica y errónea interpretación de una norma jurídica; no obstante, entiende esta Corte de la transcripción del escrito señalado ut supra que la denuncia del apelante va dirigida a la falta de aplicación por parte del a quo del artículo 64 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, el cual es del tenor siguiente:
“…Los principios y disposiciones establecidos para la administración financiera nacional regirán la de los estados, distritos y municipios, en cuanto sean aplicables. A estos fines, las disposiciones que regulen la materia en dichas entidades, se ajustarán a los principios constitucionales y a los establecidos en esta Ley para su ejecución y desarrollo…”. (Negrillas de la Corte).
Al respecto, concluye esta Corte que lo debatido en la presente causa ha sido lo relativo al procedimiento aplicable para proceder al retiro de la recurrente, en virtud de haberse llevado a cabo en el Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao una reducción de personal por limitaciones presupuestarias.
En tal sentido, siendo que tal y como se indicó anteriormente, la normativa aplicable era la prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que es la que regula lo relativo a la administración de personal de los funcionarios municipales, mal pudo haber incurrido el Tribunal a quo en el vicio de falta de aplicación del artículo 64 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, si no estaba obligado a aplicarla, pues en todo caso la Ley del Estatuto de la Función Pública es de aplicación preferente en relación con las Ordenanzas Municipales; en virtud de ello, se desestima el alegato de la parte apelante relativo a la falta de aplicación de una norma jurídica. Así se decide.
Igualmente, adujo el apelante que el Tribunal a quo había incurrido en el vicio de falsa aplicación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, por haber asumido que el procedimiento a seguir para la reducción de personal era exclusivamente el previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública. En este punto, considera oportuno este Órgano Jurisdiccional acotar que el apelante no indicó cuál disposición en concreto se aplicó falsamente, requisito sine qua non para determinar si el a quo incurrió o no en el vicio denunciado; de allí que resulte imposible para esta Corte constatar lo denunciado. Así se decide.
Finalmente, alegó el apelante que la sentencia recurrida había incurrido en el vicio de silencio de pruebas. Al respecto, observa este Órgano Jurisdiccional, que el silencio de pruebas se configura cuando el Juez se abstiene de valorar algún elemento probatorio llevado por las partes.
En efecto, ha sido jurisprudencia reiterada de esta Corte que los jueces deben examinar todas las pruebas aportadas al expediente para así valorarlas y de esta manera no incurrir en el vicio de silencio de pruebas, previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente:
“Los jueces deben analizar todas cuantas pruebas se hayan producido, aún aquellas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre cual sea el criterio del juez respecto de ellas”. (Negrillas de esta Corte).
Igualmente, se ha sostenido que el Juzgador está en la obligación impretermitible de analizar todas las pruebas del proceso y pronunciarse sobre el mérito de ellas a objeto de que la verdad procesal establecida en la sentencia sea el resultado del examen integral de todo el elemento probatorio de los autos. De allí que pueda establecerse que el vicio de silencio de pruebas se configura, flagrantemente, cuando el Juzgador omite en forma absoluta toda consideración sobre el elemento probatorio existente en autos, a tal punto que la omisión llega hasta ignorarlo totalmente, vale decir, cuando ni siquiera señala la prueba. De igual modo, se incurre en dicho vicio cuando no obstante que la prueba es señalada y se deja constancia que la que está en el expediente no se analiza y valora en el mérito que corresponda. Esto conlleva a que el análisis de la prueba se imponga por más que ésta pudiera resultar inocua, ilegal o impertinente y es obvio que a esa conclusión sólo puede llegar como resultado de su examen.
No obstante, observa esta Corte que el apelante no indicó qué prueba había sido silenciada, lo que imposibilita a éste Órgano Jurisdiccional determinar si el Juzgado de primera instancia incurrió en el vicio denunciado; de allí que resulte forzoso desestimar el argumento de la parte recurrida. Así se decide.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara sin lugar la apelación ejercida por la representación judicial de la parte recurrente y confirma el fallo de fecha 20 de enero de 2004, dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1. SU COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta por el abogado Daniel Buvat, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana WENDY MORENO, antes identificados, contra la sentencia dictada el 20 de enero de 2004, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la referida ciudadana contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA MUNICIPAL DE CHACAO.
2. SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ (____) días del mes de _________________de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente-Ponente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Voto Salvado
La Secretaria Accidental,
YULIMAR GÓMEZ MUÑOZ
Exp. AP42-R-2004-001317
AGVS
En fecha __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) ________________ de la _______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ______________.
La Secretaria Accidental,
VOTO SALVADO
JUEZ – NEGUYEN TORRES LÓPEZ
La Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien suscribe el presente Voto Salvado, no comparte la decisión adoptada por la mayoría sentenciadora mediante la cual se declaró sin lugar la apelación interpuesta y se confirmó el fallo dictado en fecha 20 de enero de 2004, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana WENDY MORENO, asistida por el abogado DANIEL BUVAT, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA MUNICIPAL DE CHACAO. Debido a que el señalado Juzgado, declaró que “el Instituto querellado no incurrió en el vicio de falso supuesto, puesto que se cumplió con las formalidades establecidas en la Ley para llevar a cabo la reducción de personal fundamentada en limitaciones financieras de conformidad con lo previsto en el artículo 78, ordinal 5° de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.
Ello así, la mayoría sentenciadora en el fallo del cual disiento, señaló que: “… siendo que tal y como se indicó anteriormente, la normativa aplicable era la prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que es la que regula lo relativo a la administración de personal de los funcionarios municipales, mal pudo haber incurrido el a quo en el vicio de falta de aplicación de una norma jurídica...”.
Anteriormente, esta Corte había señalado que “con la promulgación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, perdió vigencia la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Capital”, sentencia N° AB412005000530 del 22 de junio de 2005 (caso: Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital).
El criterio expuesto con anterioridad será analizado por quien disiente de la mayoría sentenciadora, por las siguientes razones:
Es indispensable para esta disidente analizar el contenido de la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el cual se estableció:
“Mientras no se dicte la legislación que desarrolle los principios de esta Constitución sobre el régimen municipal, continuarán plenamente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios, relativos a las materias de su competencia y al ámbito fiscal propio, que tiene atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de esta Constitución”.
Así las cosas, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se creó un régimen transitorio sobre la regulación legislativa municipal, mediante la cual se mantuvieron en vigencia las Ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios relativos a las materias de competencia municipal, dictados antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y con posterioridad a ella, esto en virtud de la lógica ausencia de una legislación que desarrollara los nuevos principios Constitucionales sobre el régimen municipal y a los fines de evitar un vacío normativo sobre este régimen.
En este sentido, es pertinente acotar que dentro de las materias de competencias municipal, atribuidas por el ordenamiento jurídico que se encontraba vigente antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 (id est: Ley Orgánica de Régimen Municipal), se encuentra, entre otras, el sistema de administración del personal municipal, cuya aprobación era competencia de los Concejos y Cabildos Municipales y, cuya máxima autoridad era ejercida por el Alcalde, salvo lo relacionado con los funcionarios al servicio de la Sindicatura Municipal, del Concejo Municipal y de la Secretaría. Armonizado con ello, en cuanto al sistema de administración de personal de las Alcaldías Municipales, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establecía:
Artículo 74. “Corresponde al Alcalde como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes:
(…)
5. Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la Cámara, Secretaría y Sindicato Municipal, cuya administración corresponde al Concejo o Cabildo, a proposición de los respectivos titulares”.
Igualmente los artículos 153 y 155 de la misma Ley estatuían, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 153. El Municipio o Distrito deberá establecer un sistema de administración de personal que garantice la selección, promoción y ascenso por el sistema de mérito; una remuneración acorde con las funciones que se desempeñen; estabilidad en los casos y un adecuado sistema de seguridad social, a menos que exista uno nacional, al cual debe afiliarse obligatoriamente el personal municipal o Distrital.
En todo lo relacionado con las jubilaciones y pensiones de los empleados de los Institutos Autónomos Municipales son funcionarios públicos sujetos al régimen de administración de personal a que se refiere el presente artículo.
Artículo 155. El Municipio o Distrito deberá establecer en su jurisdicción la carrera administrativa, pudiendo asociarse con otras entidades para tal fin.”
Es decir, de acuerdo a estas normas especiales, las Alcaldías Municipales para el ejercicio de la administración de su propio personal, debían sujetarse a lo dispuesto en los citados artículo y fundamentalmente a lo regulado en las Ordenanzas Municipales sobre la materia.
Tal como se apuntó anteriormente, considera esta disidente que, toda esta materia era de la competencia municipal al momento de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en consecuencia, se integra al ámbito de aplicación objetiva de la regulación temporal prevista en la citada Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución.
Aunado a ello, es oportuno hacer especial referencia al contenido del artículo 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece:
Artículo 2: “Las normas que se refieran en general a la Administración Pública, o expresamente a los estados y municipios, serán de obligatorio cumplimiento por éstos.
Sólo por leyes especiales podrán dictarse estatutos para determinadas categorías de funcionarios y funcionarias públicos o para aquellos que presten servicio en determinados órganos o entes de la Administración Pública”.
Ahora bien, en relación con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, considera esta disidente que, teniendo como premisa lo ya indicado, la mayoría sentenciadora ha debido analizar en la motiva del fallo del cual me aparto, la posibilidad de que dicha Ley sea de las llamadas “ley de base” (marco o cuadro) (Art. 165 CRBV) por tratarse la función pública, de una materia cuya competencia es concurrente entre el Poder Público Nacional, Estadal y Municipal.
Así, el artículo 165 constitucional establece:
“Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de base dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad.
Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal”.
Se trata entonces, de enunciar una competencia normativa nacional, estadal y municipal estatal que no agota la regulación de la respectiva materia en la legislación nacional, sino que prevé una participación ulterior de los Estados y Municipios, en tal regulación, mediante las llamadas normas de desarrollo, término que ha pasado a la totalidad de las normas municipales y estadales. Así, a criterio de esta disidente, el Poder Legislativo Nacional no puede agotar la regulación de la materia, en una ley general que abarque el Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, por lo que es menester que reserve un ámbito sustancial de la misma para que los Estados y los Municipios puedan ejercer su propia competencia normativa. Es decir, la fijación de bases normativas no podría ni debería llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias de la Administración Pública Municipal, como en el presente caso.
Así las cosas, referencialmente, en relación con la estructura de la norma básica, la Doctrina Extranjera en Derecho Administrativo Comparado ha expuesto: “si lo esencial, según ya expusimos más atrás, es llegar a una regulación global sobre dos fuentes normativas distintas, y ello sobre las bases que ha de fijar una de esas fuentes, la formación básica parece que ha de integrar tres elementos distintos, articulados entre sí a modo de tres sucesivos círculos concéntricos, de menor a mayor:
1° El círculo interior sería el núcleo material de interés general, respecto del cual la competencia de regulación será íntegra del Estado.
2° El siguiente círculo podría llamarse de encuadramiento, y su función sería articular con el artículo primero la competencia normativa propia de las Comunidades Autónomas.
3° Finalmente, el círculo más amplio, ya de carácter normalmente facultativo, pero técnicamente necesario, podría calificarse de círculo de suplencia y su función sería ofrecer, por sí mismo o por remisión, una regulación mínima capaz de suplir un defecto, total o parcial, de la regulación propia de las Comunidades Autónomas”. (Ver. EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, “Estudios sobre Autonomías Territoriales” Editorial Civitas, Pág. 311.)
En este sentido, sin entrar en contradicción con lo anteriormente considerado, observa esta disidente que la Ley del Estatuto de la Función Pública contiene ciertas disposiciones que parecen comportar una regulación básica sobre el contenido esencial de la relación de empleo público entre las administraciones públicas nacional, estadal y municipal y sus respectivos funcionarios, ya que si bien en su artículo 1 pretende regular las relaciones de empleo público en los tres niveles políticos territoriales, posteriormente existen normas cuyo contenido:
(i) excluye ciertos funcionarios al servicio de determinados poderes, órganos y entes; (Art. 1, Parágrafo Único)
(ii) interpreta de manera auténtica el alcance y aplicación de otras normas de la misma ley referidas a los Estados y Municipios, consagrando su aplicación obligatoria por parte de dichos entes, y por interpretación en contrario, su carácter no vinculante cuando no se haga referencia expresa a dichos entes, (Artículo 2)
(iii) consagra la posibilidad de dictar estatutos diferentes mediante leyes especiales, en razón de la “categoría” (especialidad) de funcionarios o del ente u órgano administrativo, (Aparte Único del Artículo 2) y
(iv) en cuanto a la competencia de la gestión de la función pública, en el caso de los órganos colegiados, deja a salvo lo dispuesto en leyes u ordenanzas que regulen su funcionamiento (Aparte Único del Artículo 5)
(v) califica como cargos de alto nivel en los estados y municipios (específicamente dentro de la administración central de cada estado o municipio), sólo dos tipos de cargos (directores generales sectoriales de las gobernaciones y directores de las alcaldías) dejando abierta la posibilidad de que mediante legislaciones estadales y municipales se determine el resto de los cargos de alto nivel mediante el otorgamiento del mismo rango o jerarquía de aquellos, al estatuir “...y otros cargos de la misma jerarquía...” (Artículo 20, numeral 11).
Es decir, que la Ley del Estatuto de la Función Pública, en desarrollo de los principios constitucionales sobre la materia, lejos de establecer un régimen competencial exclusivo del Poder Público Nacional, ha previsto la posibilidad de desarrollar dichas bases legales nacionales mediante las respectivas leyes estadales y municipales, en sus correspondientes ámbitos competenciales. De lo cual podría sostenerse que, las normas de contenido básico consagradas en la ley nacional (tales como los principios, las disposiciones fundamentales y las generales) son el marco normativo al cual se deben sujetar las legislaciones de desarrollo.
A la luz de lo expuesto, interpreta quien ahora disiente que, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública no se derogó total ni tácitamente la Ordenanza de Carrera Administrativa de los Funcionarios al servicio de la Municipalidad de Chacao, sino que la misma mantuvo su vigencia temporalmente hasta la novísima Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y siempre en armonía con la entrada en vigor de nuevas normas de contenido básico en materia de función pública.
Con vista en lo anterior, se observa en el presente caso que los actos administrativos de remoción y retiro, de fechas 30 de mayo de 2003 y 1 de julio de 2003, respectivamente, fueron dictados estando ya vigente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, por ende, vigente el régimen transitorio antes señalado, en virtud que a esa fecha aún no había sido dictada la nueva legislación sobre régimen municipal, lo cual, como se comentó antes, incluiría la materia de la función pública municipal.
Por tales motivos, no comparte quien disiente lo decidido por la mayoría sentenciadora sobre aplicar la Ley del Estatuto de la Función Pública, -cuyo objeto no es desarrollar los principios constitucionales sobre régimen municipal-, en contravención al régimen transitorio constitucionalmente establecido.
Ello así, ante la vigencia transitoria de los instrumentos normativos municipales, mal podría aplicárseles de forma directa a los funcionarios públicos al servicio de las entidades Municipales la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin incurrir con ello en una interpretación contraria a la norma constitucional contenida en la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido, considera pertinente esta disidente, recordar que el sentido y propósito del establecimiento de disposiciones transitorias en todo texto normativo nuevo, más aún el constitucional, es precisamente determinar en el tiempo la vigencia de determinadas normas, anteriores a la nueva Constitución, con la finalidad de que en el transitar de la ley preconstitucional a la ley postconstitucional (la cual sí tendrá vocación de permanencia), se salven los eventuales vacíos legislativos. Pero la transición debe terminar al momento de poder aplicar las novísimas leyes que desarrollen las normas establecidas en la Constitución; por tanto, sólo con la entrada en vigencia de la ley que tiene por objeto dicho régimen municipal (incluyendo la materia de función pública municipal) pierde total y absoluta vigencia la ley preconstitucional, en los términos de la nueva ley postconstitucional.
Mas aún, observa esta disidente que la Disposición Derogatoria Única de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sólo deroga expresamente: i) La Ley de Carrera Administrativa del 3 de septiembre de 1970, reformada por Decreto Ley N° 914 del 13 de mayo de 1975; ii) El Decreto N° 211 del 2 de julio de 1974; iii) El Reglamento sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos dictado mediante Decreto N° 585 del 28 de abril de 1971; y sólo establece una derogatoria general y tácita, cuyo contenido se centra en, “cualesquiera otras disposiciones que colidan con la presente ley”. De lo cual no podría interpretarse que todos los instrumentos normativos municipales coliden con dicha ley y, en consecuencia, quedaron derogadas con su entrada en vigencia, sin efectuar un examen previo de las particulares disposiciones contenidas en cada ordenanza y reglamento Municipal frente a las normas de contenido básico de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Se preserva de esta manera el principio de especialidad, aceptado por esta Corte en diversos fallos, razón por la cual la Juez que suscribe el presente voto salvado, sostiene que, ante regulación especial expresa y vigente en materia de funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, no puede aplicarse a tal órgano Municipal, las disposiciones previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por otra parte, es oportuno citar lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de agosto de 2003, (caso: Eliécer Miguel Guacuto Ríos vs. Defensoría del Pueblo) al expresar lo siguiente: “…ante la falta de preceptos expresos en las Normas de Personal contenidas en la Resolución n° DP-2003-035, referidos a los recursos contenciosos-administrativos funcionariales aplicables a las controversias que se susciten en el marco de la relación de empleo público, resulta imperioso integrar la normativa antes aludida para colmar la referida laguna. Así, dada la naturaleza estatutaria de la relación de empleo público existente entre la Defensoría del Pueblo y sus funcionarios adscritos, esta Sala juzga que a las controversias que se susciten con motivo de dicha relación jurídica, les son aplicables las normas contenidas en el Título VIII de la Ley del Estatuto de la Función Pública referidas al contencioso-administrativo funcionarial…”. (Cursivas y negrillas de quien suscribe).
De la sentencia antes citada debe destacarse que, la Sala sostiene que efectivamente se debe integrar la normativa correspondiente a fin de llenar cualquier laguna existente, en ese caso con respecto al Estatuto de Personal de la Defensoría del Pueblo, considerando que la normativa más próxima es la Ley del Estatuto de la Función Pública; sin embargo, en el caso de los Institutos Autónomos Municipales considera esta disidente, que se debe aplicar en primer lugar sus Reglamentos Internos si lo hubiere, sino la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio y a la falta de esta, se aplicaría supletoriamente la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por las consideraciones expuestas es que la Juez que suscribe el presente Voto Salvado se aparta del criterio de la mayoría sentenciadora, que consideró derogada la Ordenanza de Carrera Administrativa de los Funcionarios al servicio de la Municipalidad de Chacao, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública. (Publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, reimpresa por error material en fecha 6 de septiembre de 2002, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522)
Por ello, esta disidente considera que en el presente caso, los actos administrativos que removieron y retiraron a la recurrente dictados por el Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, fundamentado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, se encuentran viciados de falso supuesto, tal y como lo señaló el recurrente.
Queda así expresado el criterio de la Juez Disidente, a través del presente VOTO SALVADO.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Disidente
La Secretaria Accidental,
YULIMAR DEL CARMEN GÓMEZ MUÑOZ
Exp. N° AP42-R-2004-001317.-
NTL.-
En fecha__________________ ( ) de ____________________de dos mil seis (2006), siendo la (s) _______________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _________________.
La Secretaria Accidental,
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